廣深軌道交通執(zhí)法體制的實踐和思考

陳輝煌

廣深軌道交通執(zhí)法體制的實踐和思考

陳輝煌

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

由于我國目前在國家層面對軌道交通并沒有進(jìn)行統(tǒng)一的立法，開通軌道交通的城市紛紛出臺了自己的管理規(guī)定，內(nèi)容各不相同，特別是執(zhí)法體制不盡相同。廣州和深圳是軌道交通發(fā)展較快的城市，兩地在軌道交通執(zhí)法方面采取了不同的探索，采取的執(zhí)法模式也各有特色，廣州通過地方立法，賦予軌道運營公司在有限的范圍內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法的權(quán)力，深圳采用委托執(zhí)法的方式，由運管辦（軌道運營公司）代行政部門在軌道交通保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法活動。通過對兩地的實踐情況進(jìn)行對比分析，思考我國軌道運營公司在軌道執(zhí)法中的地位和作用，以便于在今后的立法中采取適應(yīng)我國國情的執(zhí)法模式。

軌道交通；執(zhí)法體制；廣州；深圳

目前城市軌道交通已經(jīng)成為我國重點投資和發(fā)展的領(lǐng)域。中國城市軌道交通協(xié)會在2017年3月發(fā)布了《城市軌道交通2016年度統(tǒng)計和分析報告》，中國內(nèi)地（不包括港澳臺地區(qū)）共30座城市開通和運營城市軌道交通，共計133條線路，運營線路總長度達(dá)4 152.8 km，共有58座城市的城軌線網(wǎng)規(guī)劃獲批（含地方政府批復(fù)的14座城市），規(guī)劃線路總長達(dá)7 305.3 km[1]。廣州現(xiàn)已建成開通10條、309 km的地鐵線路，線網(wǎng)里程居全國第3，日均客流量預(yù)計達(dá)680萬人次[2]，深圳地鐵已開通運營線路共8條，總長270 km，運營總里程居全國第4，日均客運量299萬人次[3]。這兩座城市的軌道交通發(fā)展都非?？欤瑸榱吮ＷC軌道交通的安全運營都進(jìn)行了很多創(chuàng)新和嘗試，而且各不相同，很有代表性，因此，將兩座城市進(jìn)行對比研究很有意義。

1 軌道交通執(zhí)法的主要內(nèi)容

在我國國家標(biāo)準(zhǔn)《城市公共交通常用名詞術(shù)語》中，城市軌道交通定義為：“通常以電能為動力，采取輪軌運轉(zhuǎn)方式的快速大運量公共交通的總稱”。本文中所稱的城市軌道交通主要是指服務(wù)于城市境內(nèi)的各種輕型化鐵路系統(tǒng)，如地下鐵道、輕軌交通、單軌交通、磁懸浮交通等，但不包括國家鐵路、城際鐵路和市域鐵路[4]。城市軌道交通的安全運營是軌道交通發(fā)展的根本保證。自2003年以來，我國軌道交通項目平均每年發(fā)生事故13起，平均每年因事故死亡15.2人，每起事故平均死亡1.2人[5]。城市軌道交通是一個獨立、封閉的系統(tǒng)，客運量大，設(shè)施設(shè)備科技含量高，一旦發(fā)生事故，后果就非常嚴(yán)重，做好軌道交通執(zhí)法工作，保證安全營運非常必要[6]。由于軌道交通的運營涉及部門較多，其執(zhí)法內(nèi)容比較復(fù)雜。根據(jù)管理的不同對象，主要可以分為四大類：

1）針對軌道運營單位的執(zhí)法：軌道交通運營單位主要是指地鐵公司，當(dāng)?shù)罔F公司違反消防、綠化、物價、環(huán)保、建設(shè)、衛(wèi)生等法律法規(guī)，在安全生產(chǎn)、質(zhì)量控制、收費經(jīng)營等方面出現(xiàn)問題時，由相關(guān)行政主管部門分別按照法定職責(zé)管理。目前廣州和深圳軌道交通運營的主管部門都是交通部門，當(dāng)運營單位未做好設(shè)施的檢查維護(hù)工作、未對特殊崗位人員進(jìn)行培訓(xùn)考核，未依法處理乘客投訴，未依法進(jìn)行安全生產(chǎn)管理、未及時排除故障、未制定突發(fā)事件先期應(yīng)急處置方案或者定期組織演練等行為，由交通主管部門予以處罰。軌道交通經(jīng)營單位未采取相關(guān)公共衛(wèi)生管理措施，車站、車廂等公共場所衛(wèi)生指標(biāo)不符合國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的，由衛(wèi)生行政管理部門按照《公共場所衛(wèi)生管理條例》的規(guī)定給予行政處罰。軌道交通經(jīng)營單位未采取污染防治相關(guān)措施，造成噪聲污染的，由環(huán)保行政管理部門按照《環(huán)境噪聲污染防治法》等法律、法規(guī)的規(guī)定給予行政處罰。交通經(jīng)營單位不按照政府定價收費的，由物價行政管理部門按照《價格法》的有關(guān)規(guī)定給予行政處罰等。

2）針對保護(hù)區(qū)內(nèi)施工的單位和個人的執(zhí)法：為了保證軌道的安全運營，一般在軌道線路周邊劃定一定的保護(hù)范圍，廣州和深圳都將地下車站（含地下通道）、隧道外邊線外側(cè)50 m內(nèi)劃入安全保護(hù)區(qū)。在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)施工活動均實行嚴(yán)格管理，施工單位應(yīng)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對規(guī)劃設(shè)計方案、施工方案進(jìn)行安全影響及防范措施可行性評估，并書面征求運營單位意見后，報有關(guān)行政管理部門予以規(guī)劃、施工許可。當(dāng)有施工單位或個人出現(xiàn)違法違規(guī)施工時，如：未制定城市軌道交通設(shè)施保護(hù)方案或應(yīng)急預(yù)案、未按照規(guī)定進(jìn)行施工、拒絕接受相關(guān)單位現(xiàn)場查看、拒不配合違規(guī)作業(yè)等，應(yīng)及時改正并受到處罰。廣深地鐵多次發(fā)生保護(hù)區(qū)內(nèi)違法施工，導(dǎo)致隧道被打穿，造成嚴(yán)重安全隱患，給運營公司帶來巨大損失。

3）針對地鐵內(nèi)和站臺內(nèi)乘客的執(zhí)法：當(dāng)乘客的行為造成設(shè)備設(shè)施毀損，或影響運營秩序、危害交通安全、影響公共場所容貌和環(huán)境衛(wèi)生時，應(yīng)接受城市交通、城管、公安等行政主管部門以及經(jīng)授權(quán)或受委托的機(jī)構(gòu)的處罰。如乘客違法在站臺、車廂內(nèi)堆放雜物、擺設(shè)攤檔，亂畫、亂寫、亂刻、亂張貼、懸掛物品的，隨地吐痰、便溺、亂扔果皮、口香糖、紙屑等垃圾廢棄物的，違法攜帶寵物、家禽等動物乘車，以及其他干擾、妨礙運營行為，不配合運營單位安排和指揮等行為。廣深地鐵都多次發(fā)生乘客隨手扔擲話梅核，導(dǎo)致車門損壞，座椅、扶手等地方時常被黏上口香膠，因過度推擠造成人員損傷、踩踏等。

4）針對相關(guān)主管單位和工作人員的執(zhí)法：行政管理部門、城市軌道交通經(jīng)營單位及其依授權(quán)或委托進(jìn)行執(zhí)法的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)或者徇私舞弊的，由其所在部門或者行政監(jiān)察部門依法給予行政處分。

2 廣深軌道交通執(zhí)法情況

由于軌道交通的運營涉及部門較多，其執(zhí)法內(nèi)容比較豐富，但我國目前在法律和行政法規(guī)層面缺乏規(guī)范，僅有建設(shè)部的《城市軌道交通運營管理辦法》，該辦法僅對軌道交通的運營管理、安全管理和應(yīng)急管理等作了粗略的規(guī)定。因此，各城市都通過地方立法的方式規(guī)范和管理本地區(qū)的軌道交通。廣州和深圳分別通過《廣州市城市軌道交通管理條例》和《深圳市城市軌道交通運營管理辦法》對本市的軌道交通進(jìn)行規(guī)范，兩地在具體執(zhí)法方式選擇上有相同的地方，軌道交通運營單位都在執(zhí)法活動中扮演了重要角色，但也有不同的安排。

2.1 廣深的相同之處

1）對于軌道交通運營單位的執(zhí)法，兩地都由相關(guān)的政府主管部門負(fù)責(zé)，軌道交通運營單位的具體運營活動主要由交通主管部門負(fù)責(zé)，安全、城管、衛(wèi)生、物價、建設(shè)等部門分別依據(jù)職權(quán)對軌道交通相關(guān)行為進(jìn)行執(zhí)法。在實際中，由于軌道交通運營單位一般都能很好地執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，政府部門對軌道交通運營單位進(jìn)行處罰的案例不多，如果出現(xiàn)問題，主要通過部門協(xié)商的方式及時予以化解。

2）對于相關(guān)主管單位和工作人員的行為，都由監(jiān)察部門處理，兩地也基本相同。

2.2 廣深的不同之處

1）對保護(hù)區(qū)內(nèi)施工單位和個人的執(zhí)法。由于軌道交通構(gòu)造特殊，兩地的軌道交通經(jīng)營單位需要審查在保護(hù)區(qū)內(nèi)施工的單位和個人制定的設(shè)施應(yīng)急預(yù)案或者保護(hù)方案，并有權(quán)進(jìn)入保護(hù)區(qū)現(xiàn)場查看，要求違法施工單位及時停止危險作業(yè)。廣深兩地的不同之處在于執(zhí)法的具體操作主體不同。在深圳，該類執(zhí)法由相關(guān)行政主管部門委托深圳市地鐵運營管理辦公室（以下簡稱運管辦）執(zhí)行。運管辦是由深圳市編辦發(fā)文成立的事業(yè)單位，也是深圳市地鐵集團(tuán)有限公司（以下簡稱深圳地鐵公司）的另一塊牌子，人財物均由深圳地鐵公司負(fù)責(zé)，其接受城管、交通、建設(shè)等行政部門的委托，負(fù)責(zé)軌道交通保護(hù)區(qū)內(nèi)的執(zhí)法工作，有專職執(zhí)法人員300人。因此，此類執(zhí)法活動實際上由深圳地鐵公司負(fù)責(zé)實施，深圳地鐵保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)監(jiān)控項目共136個，重點工地24個，2016年開展工地現(xiàn)場執(zhí)法檢查193次，接報案及協(xié)調(diào)處理事件90宗，處理住建違法案件14宗。如，2016年中海油大廈基坑項目施工對地鐵隧道造成沉降、位移，運管辦要求施工單位賠付款175萬元，前海灣至臨海區(qū)間隧道遭勘探施工打穿，運管辦對施工單位罰款60萬元，有效起到教育震懾作用。但廣州地鐵運營單位（即廣州地鐵集團(tuán)有限公司，以下簡稱廣州地鐵公司）并沒有得到這方面的授權(quán)或委托，只能通過提前預(yù)防，保護(hù)區(qū)內(nèi)施工前征求意見每年有1 000多宗，廣州地鐵公司按規(guī)定15日內(nèi)予以答復(fù)，努力減少危險施工。同時，日常加強(qiáng)現(xiàn)場巡視，發(fā)現(xiàn)問題向政府反映，由相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)處理，主要是通過協(xié)調(diào)解決，目前尚未有進(jìn)行處罰的案例。據(jù)廣州地鐵公司介紹，曾經(jīng)一起隧道遭打穿事件造成幾百萬的損失，政府協(xié)調(diào)多次無果，只能通過訴訟追償，官司打了好幾年到目前尚未解決。

2）對車站、車廂的乘客的執(zhí)法。乘客的行為會對軌道運營安全帶來巨大影響，如2003年2月18日，韓國大邱市地鐵在中央路車站時，車廂一位男子點燃了隨身攜帶的易燃物容器，造成198名乘客遇難，146名乘客受傷，298名乘客失蹤的重大事故。在國內(nèi)，乘客時常利用車門對障礙物的探測功能來阻擋車門關(guān)閉，造成晚點；不配合車站工作人員安排，在車門指示燈亮起、即將關(guān)閉的時候強(qiáng)行闖入，導(dǎo)致移門變型、損壞；亂扔生活垃圾，導(dǎo)致設(shè)施設(shè)備絕緣性能下降，造成火災(zāi)事故等。廣州采取授權(quán)執(zhí)法的方式，通過《廣州市城市軌道交通管理條例》直接授權(quán)由廣州地鐵公司作為執(zhí)法主體負(fù)責(zé)車站、車廂范圍內(nèi)乘客的執(zhí)法工作，具體包括：違法堆放雜物、擺設(shè)攤檔；亂刻畫、張貼；隨地吐痰、便溺、吐口香糖等廢棄物；攜帶寵物、家禽等動物乘車[7]。一般都是較輕微的違法行為，由公司責(zé)令違法人員糾正違法行為，采取補(bǔ)救措施，視情節(jié)輕重處以警告，并可按規(guī)定處以20～200元的罰款。廣州地鐵公司并沒有專職執(zhí)法人員，均有站務(wù)人員兼職，擁有執(zhí)法證的工作人員有1 000多名，1年處罰總金額2萬多元，未發(fā)生復(fù)議、訴訟爭議。深圳采取委托執(zhí)法的方式，由城管、交通、建設(shè)等部門將這些執(zhí)法權(quán)限委托給運管辦負(fù)責(zé)，2016年在各線路、樞紐共處理城管違章案件19 474宗，交通違章案件879宗，處罰金額200多萬元，未發(fā)生有效投訴。

3 廣深軌道交通執(zhí)法的對比分析

對于廣深兩地相同的執(zhí)法安排不進(jìn)行詳細(xì)分析，主要針對其執(zhí)法的不同方面，即在保護(hù)區(qū)內(nèi)的施工單位及個人、在車站車廂內(nèi)的乘客進(jìn)行執(zhí)法的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析。

1）從執(zhí)法內(nèi)容方面，深圳委托執(zhí)法的內(nèi)容更加廣泛，但存在不確定性；廣州依條例進(jìn)行授權(quán)執(zhí)法的內(nèi)容更加明確，但范圍很窄。軌道運營涉及的執(zhí)法內(nèi)容相同，但深圳通過委托的方式，將城管、住建、交通等主管部門的執(zhí)法內(nèi)容都委托運管辦執(zhí)行，具體執(zhí)法內(nèi)容存在不確定性，各主管部門是否愿意委托、委托多少內(nèi)容隨時可能變動；廣州通過立法授權(quán)給廣州地鐵公司的僅有4項內(nèi)容，其他執(zhí)法工作仍由行政主管部門負(fù)責(zé)，但據(jù)廣州地鐵公司介紹，行政主管部門并沒有按照人員負(fù)責(zé)軌道交通執(zhí)法工作，主要依靠公司人員的巡查，發(fā)現(xiàn)問題以上報并進(jìn)行協(xié)商的形式處理。

2）從執(zhí)法效果來看，廣州授權(quán)執(zhí)法的責(zé)任更加明確，權(quán)責(zé)統(tǒng)一；深圳委托執(zhí)法更加到位，但存在權(quán)責(zé)不對等。廣州地鐵公司的執(zhí)法范圍根據(jù)《廣州市城市軌道交通管理條例》的規(guī)定獲得，其范圍比較明確，由地鐵公司執(zhí)行，法律后果由地鐵公司承擔(dān)，地鐵公司實際成為行政主體，當(dāng)事人如果不服，可以地鐵公司為被申請人或被告提起復(fù)議或訴訟。但未授權(quán)給地鐵公司的仍由行政主管部門執(zhí)法的內(nèi)容，如保護(hù)區(qū)內(nèi)的危險施工、危害軌道設(shè)施設(shè)備的行為等，由于行政主管部門并沒有針對地鐵的專門的執(zhí)法人員和隊伍，這些執(zhí)法內(nèi)容基本未能得到很好的執(zhí)行，發(fā)生此類違法事件，主要由地鐵公司協(xié)調(diào)政府部門解決。深圳地鐵公司通過運管辦執(zhí)行的具體執(zhí)法內(nèi)容都是委托獲得，運管辦不能以自己的名義出具處罰決定書，只能以委托單位的名義做出，不同的違法行為，做出的單位不同，法律后果也由不同的委托單位承擔(dān)，因此，具體執(zhí)法行為主體與法律責(zé)任的承擔(dān)主體存在不對應(yīng)，但地鐵公司的執(zhí)法人員能及時發(fā)現(xiàn)違法行為并及時予以處理，這從每年的處罰數(shù)量可以看出來。

3）從執(zhí)法難度來看，廣州由公司執(zhí)法的理念先進(jìn)，但群眾難以接受，深圳采用委托執(zhí)法方式，由運管辦執(zhí)法便于群眾接受。由于廣州地鐵公司是公司，依據(jù)立法授權(quán)進(jìn)行執(zhí)法，在法律上沒有障礙，但群眾接受度低，群眾普遍認(rèn)為執(zhí)法是政府的事情，公司無權(quán)進(jìn)行執(zhí)法，不配合公司執(zhí)法人員的工作。據(jù)廣州地鐵公司反映，由于群眾接受度低，違法行為人一般都不配合執(zhí)法，而工作人員也沒有好的措施讓當(dāng)事人接受處罰，公司工作人員作為兼職執(zhí)法員，由于擔(dān)心被投訴，在實際工作中，進(jìn)行處罰的案例很少，每單的處罰金額只有20～50元，每年處罰金額只有2萬元左右。反而，深圳地鐵公司通過運管辦的“帽子”進(jìn)行執(zhí)法，其作為事業(yè)單位，形式上不同于地鐵公司，并配有專職執(zhí)法人員，與地鐵公司一般工作人員進(jìn)行區(qū)分，便于群眾接受，執(zhí)法工作的開展相對容易。在目前嚴(yán)格限制行政編制，強(qiáng)調(diào)有限政府，突出公共行政，推行社會治理的情況下，由公司進(jìn)行執(zhí)法，可以緩解政府的執(zhí)法壓力，達(dá)到多種社會主體參與社會治理的目的，讓公司的正常經(jīng)營和社會管理相結(jié)合，避免資源浪費，具有一定的積極效果。

4 廣深軌道交通執(zhí)法的啟示

通過對廣深兩地軌道交通執(zhí)法體制的對比分析，在軌道交通執(zhí)法中，兩地都依靠公司的力量，這種現(xiàn)象在我國其他執(zhí)法領(lǐng)域比較少見，考慮垃圾分類、禁煙、養(yǎng)狗等涉及公眾的執(zhí)法任務(wù)越來越重，要求越來越高，僅僅依靠政府的執(zhí)法隊伍，恐難以完成，因此，廣深兩地的軌道交通執(zhí)法方式是將承擔(dān)相關(guān)業(yè)務(wù)的公司納入到執(zhí)法隊伍中來，憑借公司的力量完成執(zhí)法工作，是一個很好的嘗試。由于授權(quán)執(zhí)法和委托執(zhí)法各有利弊，但授權(quán)執(zhí)法權(quán)利義務(wù)更加清晰，內(nèi)容更加明確，可以考慮將兩地的做法結(jié)合起來，嘗試推行企業(yè)執(zhí)法的管理方式：

1）授權(quán)軌道交通運營單位進(jìn)行執(zhí)法具有一定的必要性和合理性。我國內(nèi)地現(xiàn)在開通地鐵并出臺管理規(guī)定的城市已達(dá)29座，制定地方性法規(guī)的城市有北京、上海、廣州等21座，其中除北京、昆明、福州等3座城市外，有18座城市在地方立法中授權(quán)軌道交通運營單位處罰權(quán)，占比超過85%；制定政府規(guī)章的有深圳、蘭州等6座城市，其中有深圳、合肥、哈爾濱等3座城市采用了委托執(zhí)法的方式，還有部分城市制定了政府規(guī)范性文件，如佛山和東莞[8]，規(guī)范性文件無法進(jìn)行執(zhí)法授權(quán)或委托?？梢?，由軌道交通運營單位進(jìn)行執(zhí)法已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。目前廣州地鐵公司通過授權(quán)獲得的執(zhí)法權(quán)限非常有限，沒有安排專職的執(zhí)法人員，由站務(wù)工作人員兼職，而其他行政主管部門認(rèn)為地鐵公司可以自己執(zhí)法，也未安排力量進(jìn)行地鐵相關(guān)活動的執(zhí)法，因此，造成執(zhí)法的效果一般。如果通過立法將涉及軌道運營的所有權(quán)限授權(quán)到位，像深圳委托執(zhí)法的內(nèi)容一樣廣泛，廣州地鐵公司將增加執(zhí)法的力量，組建專職隊伍，及時處理工作中發(fā)現(xiàn)的違法行為，減少向政府報告的頻率，更好地維護(hù)地鐵運營的安全，同時緩解政府的監(jiān)管壓力。

2）提高處罰額度，保證企業(yè)執(zhí)法的威懾力。我國《行政處罰法》規(guī)定“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定”，“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”[9]。各地立法對乘客的處罰主要是罰款，且數(shù)額都不大。對于乘客的處罰，廣州最高處罰額度是200元，深圳是1 000元。香港地鐵對乘客的處罰最高可達(dá)5 000港幣，如乘客嚴(yán)重違規(guī)定，還可能被檢控，處6個月以下監(jiān)禁[10]。因此，廣州和深圳地鐵公司的罰款對違法人員的教育和警示作用非常有限，而地鐵設(shè)施設(shè)備造價高，一旦損害，維修投入很高，應(yīng)考慮將處罰的金額進(jìn)一步提高，并將企業(yè)的執(zhí)法結(jié)果與個人信用、社會福利等聯(lián)系起來，增加處罰的威懾力，實現(xiàn)信息共享，違法人員在入學(xué)、工作、任職、入戶、競選、評先評優(yōu)等活動中適當(dāng)考慮地鐵公司的執(zhí)法記錄，使群眾能夠時刻提醒自己在地鐵內(nèi)的言行。

3）擴(kuò)大執(zhí)法的范圍，以保證軌道交通運營的實際需要。在站點、車廂及保護(hù)區(qū)內(nèi)，任何單位和個人的行為只要危害到軌道交通的運營安全，軌道運營單位都應(yīng)有權(quán)進(jìn)行執(zhí)法，以便及時進(jìn)行處理。目前廣州地鐵公司的執(zhí)法權(quán)過于狹窄，日均客流量680萬人次，而全年罰款總額僅2萬元，其執(zhí)法權(quán)基本沒有發(fā)揮作用?，F(xiàn)實中，由于乘客的行為，造成車輛設(shè)備損害、列車延誤、線路故障、安全事故等案例層出不窮，深圳僅2016年就處理屏蔽門夾人夾物及故障152 802起，沒收并阻止可疑危險物品356 359起，其中，管制刀具11 453件，易燃易爆品13 012件?？紤]到軌道運營的特殊性，其他執(zhí)法力量一般都不了解軌道交通的設(shè)施設(shè)備，隨意進(jìn)入保護(hù)區(qū)進(jìn)行執(zhí)法活動，反而會對運營安全造成不利影響。如果在違法行為發(fā)生后，再通知其他執(zhí)法力量進(jìn)入保護(hù)區(qū)進(jìn)行執(zhí)法，由于一般都在地下，需要通過特殊通道和安排，無法做到及時到達(dá)現(xiàn)場，難以保證執(zhí)法效果。因此，對軌道交通運營單位進(jìn)行充分授權(quán)是十分必要的，同時，由于這類執(zhí)法都限定于特定的物理區(qū)域內(nèi)，不會影響其他區(qū)域的執(zhí)法活動，不會損害個人的權(quán)利，具有一定的合理性。

4）做好群眾宣傳工作，保證軌道交通運營單位能夠順利執(zhí)法。我國《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等法律法規(guī)對授權(quán)執(zhí)法有明確規(guī)定，只要有法律、法規(guī)作為依據(jù)，被授權(quán)的組織可以進(jìn)行執(zhí)法活動，并不是只有行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員才能執(zhí)法。由于現(xiàn)在一直強(qiáng)調(diào)政企分開，大家認(rèn)為企業(yè)就是從事經(jīng)營活動的，目的是盈利，而行政管理都是政府的責(zé)任，只能由政府來進(jìn)行，但實際上，作為地鐵這種與群眾密切相關(guān)的企業(yè)，其承擔(dān)了巨大的社會責(zé)任，營利也不是其追求的主要目標(biāo)，與一般的企業(yè)有很大不同，而必要的執(zhí)法權(quán)是其正常運營的保證，因此，應(yīng)引導(dǎo)群眾接受這類企業(yè)的管理，配合企業(yè)的執(zhí)法活動。

5）探索在其他公用事業(yè)類企業(yè)進(jìn)行授權(quán)執(zhí)法活動。目前供電、供氣、供水、排水、通信、環(huán)衛(wèi)等眾多的公用事業(yè)類企業(yè)中都存在無法自己執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)違法行為只能報告行政主管部門的情況，而行政主管部門由于本身工作已經(jīng)相當(dāng)繁重，難以及時到位處理，導(dǎo)致許多違法行為因各種原因沒有得到應(yīng)有的處罰，整個社會違法成本很低，造成許多安全隱患。一方面提出建設(shè)有限政府，盡量控制政府人員的膨脹；另一方面，隨著社會的發(fā)展，需要執(zhí)法的領(lǐng)域和任務(wù)越來越多。因此，探索企業(yè)執(zhí)法方式是一種較好的解決途徑。企業(yè)充當(dāng)執(zhí)行者的角色，通過運用其所獲得的授權(quán)執(zhí)行政府的決策[11]。為了增加企業(yè)的積極性，政府可以考慮建立一定的補(bǔ)償和獎勵機(jī)制，分擔(dān)企業(yè)的部分執(zhí)法成本，廣深兩地的軌道交通執(zhí)法已經(jīng)做出了很好的實踐，值得進(jìn)一步研究并予以發(fā)展。

[1] 中國城市軌道交通2016年統(tǒng)計分析報告發(fā)布[EB/OL]. 中國軌道交通網(wǎng), [2017-10-30]http: //www.rail-transit. com/Detail_News.aspx?id=40798.

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[3] 集團(tuán)簡介[EB/OL]. 深圳地鐵網(wǎng)站, [2017-11-17] http: // www.szmc.net.

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[5] 許娜. 軌道交通項目安全事故發(fā)生趨勢和誘因分析[J]. 華僑大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版), 2016, 37(5): 558-563. XU Na. Analysis of occurrence tendency and cause of safety accidents in urban rail transit project[J]. Journal of Huaqiao University (natural science), 2016, 37(5): 558- 563.

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（編輯：曹雪明）

Rail Transit Law Enforcement in Guangzhou and Shenzhen

CHEN Huihuang

(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120)

As there is no unified legislation for China’s rail transit system, all cities with rail transit systems have formulated their own regulations; however, their contents are different, especially when dealing with law enforcement systems. With the rapid development of rail transit in Guangzhou and Shenzhen, these two cities are exploring different patterns with regard to rail transit law enforcement. Through local legislation, Guangzhou has given rail operators the power to enforce law with limited scope. Rail operators in Shenzhen act as law enforcement officers of the government within the scope of the rail transit protection zone. Through a comparative analysis of the practice of the two cities, we can consider the position and role of China’s rail transit operators in law enforcement so as to facilitate the implementation of law enforcement in China in future legislation.

rail transit; law enforcement; Guangzhou; Shenzhen

10.3969/j.issn.1672-6073.2018.05.024

U231

A

1672-6073(2018)05-0130-05

2017-11-01

2017-11-21

陳輝煌，男，博士，行政法學(xué)院憲法與行政法方向，8330570@qq.com