我國財政預(yù)算的幾次轉(zhuǎn)型

田云玲

（山西鵬遠嘉業(yè)科技有限公司，山西 太原 030000）

轉(zhuǎn)型涵義國內(nèi)外有兩種解釋，一種狹義的解釋是轉(zhuǎn)型是政體、制度的轉(zhuǎn)變，一種廣義的概念是轉(zhuǎn)型不僅僅是經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，更包括了生活方式、文化、政治、法律制度的轉(zhuǎn)型等多個方面，即是社會形態(tài)的根本轉(zhuǎn)變。財政預(yù)算的轉(zhuǎn)型是財政預(yù)算形態(tài)的根本性轉(zhuǎn)變，即從原來的形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N完全不同的新型態(tài)，包括預(yù)算制度、預(yù)算宗旨、預(yù)算職能、預(yù)算結(jié)構(gòu)、預(yù)算模式、預(yù)算作用等的轉(zhuǎn)型。

一、傳統(tǒng)財政預(yù)算向現(xiàn)代財政預(yù)算轉(zhuǎn)型

我國傳統(tǒng)財政預(yù)算向現(xiàn)代財政預(yù)算轉(zhuǎn)型是清末明初我國封建社會的財政預(yù)算向我國近代以西方國家財政預(yù)算為模式建立的預(yù)算的轉(zhuǎn)型，也是我國財政預(yù)算的第一次轉(zhuǎn)型。

（一）我國傳統(tǒng)財政預(yù)算的產(chǎn)生和發(fā)展

我國財政預(yù)算早在周代就出現(xiàn)了“九賦九式”制度，它具有明顯規(guī)范的財政預(yù)算特征。秦漢的“上計”制度，隋唐的“記帳”制度，宋代的“軍國”制度，元代的“國家經(jīng)賦”，明代的“規(guī)國用”，清代的“軍國支用”等預(yù)算制度，內(nèi)容豐富、程序健全、制度完善、方法規(guī)范，顯示出我國財政文化的輝煌，令后世震嘆。

（二）我國現(xiàn)代財政預(yù)算制度的建立

我國傳統(tǒng)財政預(yù)算向現(xiàn)代財政預(yù)算轉(zhuǎn)型是在清末明初特定歷史條件和時代背景下完成的。經(jīng)歷兩個階段，一個是民國政府至北洋政府期間（公元1912～1937年）的建立階段，一個是民國政府執(zhí)政期間（公元1937～1948年）的發(fā)展階段。

（三）傳統(tǒng)財政預(yù)算向現(xiàn)代財政預(yù)算轉(zhuǎn)型的原因

我國傳統(tǒng)財政預(yù)算向現(xiàn)代財政預(yù)算轉(zhuǎn)型的政治基礎(chǔ)是中央專制集權(quán)的瓦解、民主共和體制的建立；我國傳統(tǒng)財政預(yù)算向現(xiàn)代預(yù)算轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟基礎(chǔ)是從以農(nóng)為本轉(zhuǎn)為以工業(yè)商業(yè)為本，大力發(fā)展現(xiàn)代公礦業(yè)、鐵路交通業(yè)、電訊業(yè)等；我國傳統(tǒng)財政預(yù)算向現(xiàn)代預(yù)算轉(zhuǎn)型的文化基礎(chǔ)是留學(xué)潮興起形成史上最大規(guī)模學(xué)生出洋運動，新文化意識發(fā)展，變法圖強意識運動高漲。

（四）傳統(tǒng)財政預(yù)算向現(xiàn)代財政預(yù)算轉(zhuǎn)型的意義

我國傳統(tǒng)財政預(yù)算向現(xiàn)代財政預(yù)算轉(zhuǎn)型從增強財政預(yù)算進步性、實現(xiàn)財政預(yù)算現(xiàn)代化、增強財政預(yù)算獨立性、增強財政預(yù)算制度完善性等方面發(fā)揮了很大作用。

二、戰(zhàn)爭財政預(yù)算向經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算轉(zhuǎn)型

戰(zhàn)爭時期的財政預(yù)算是以革命戰(zhàn)爭的需要為第一位的，這種財政預(yù)算的性質(zhì)決定了其與眾不同的特點。經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算以經(jīng)濟建設(shè)為主，一切為加快經(jīng)濟發(fā)展。戰(zhàn)爭財政預(yù)算向經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算轉(zhuǎn)型是我國財政預(yù)算的第二次轉(zhuǎn)型。

（一）戰(zhàn)爭財政預(yù)算的產(chǎn)生和發(fā)展

戰(zhàn)爭財政預(yù)算產(chǎn)生于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命時期，相比之下當(dāng)時的財政預(yù)算比較簡單，預(yù)算規(guī)定各級行政預(yù)算和軍隊經(jīng)費由本系統(tǒng)財政部門編報，交上一級財政部門審批，并報中央財政部門審批，按中央財政部審批結(jié)果撥付預(yù)算款項。土地革命時期財政的目的和性質(zhì)就是為了戰(zhàn)爭的勝利；支出原則上保證革命戰(zhàn)爭需要優(yōu)先安排，其次才是其他方面的支出；財政預(yù)算管理上實行節(jié)約方針，中央根據(jù)地第二次反圍剿需要的三個月軍費只籌到兩個半月的，所缺半月經(jīng)費就是通過節(jié)約解決的；土地革命戰(zhàn)爭時期在保證戰(zhàn)爭勝利是革命中心任務(wù)的前提下，也非常重視經(jīng)濟發(fā)展，提出不進行經(jīng)濟建設(shè)，革命戰(zhàn)爭的物質(zhì)條件就不能保障。

1937年，中國進入抗日戰(zhàn)爭時期。抗日戰(zhàn)爭時期抗日根據(jù)地供給方針上仍把軍事需求放在首位；抗日戰(zhàn)爭時期發(fā)展經(jīng)濟仍是為保證革命戰(zhàn)爭需要；抗日戰(zhàn)爭時期供給原則以量入為出和量出為入相機抉擇。

1945年8月抗日戰(zhàn)爭勝利后進入解放戰(zhàn)爭時期。解放戰(zhàn)爭時期的財政預(yù)算繼續(xù)保證戰(zhàn)爭供給是財政首要任務(wù)；解放戰(zhàn)爭時期因解放戰(zhàn)爭規(guī)模的日益擴大，國民黨舊人員接受和戰(zhàn)俘，財政收不抵支，不得不選擇以量出為入財政原則；解放戰(zhàn)爭時期財政供給原則仍是軍事第一。

（二）我國經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算的建立

1953年開始，我國進入經(jīng)濟大規(guī)模發(fā)展的第一個五年計劃，標(biāo)志我國經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算的建立。這一時期，把發(fā)展經(jīng)濟作為第一任務(wù)；經(jīng)濟建設(shè)支出大幅度上升；財政預(yù)算支出重點變?yōu)橐越?jīng)濟建設(shè)為重點；國民經(jīng)濟收入大幅增長；基本建設(shè)投資規(guī)模擴大。

（三）戰(zhàn)爭財政預(yù)算向經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算轉(zhuǎn)型的原因

我國戰(zhàn)爭財政預(yù)算向經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算轉(zhuǎn)型的原因主要是時代的變化，我國政治上成為獨立自主的國家，軍事上從戰(zhàn)爭年代進入和平年代，經(jīng)濟上以大力發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)為目標(biāo)。在新形勢下，戰(zhàn)爭財政預(yù)算不再適應(yīng)，財政預(yù)算從根本上發(fā)生改變，我國戰(zhàn)爭財政預(yù)算向經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算轉(zhuǎn)型。

（四）戰(zhàn)爭財政預(yù)算向經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算轉(zhuǎn)型的意義

我國戰(zhàn)爭財政預(yù)算向經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算的轉(zhuǎn)型，促使我國的國際地位提高，迫使美國與中國建交，恢復(fù)我國在聯(lián)合國的地位，成為世界上舉足輕重的國家；改變了我國千瘡百孔、一窮二白的面貌，使中國向富強的社會主義大國發(fā)展；千方百計為我國工業(yè)化籌集資金，財政預(yù)算優(yōu)先保障工業(yè)需要，為我國工業(yè)化發(fā)展奠定了牢固的基礎(chǔ)。

三、經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算向公共財政預(yù)算轉(zhuǎn)型

以1978年十一屆三中全會為標(biāo)志，我國經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算向公共財政預(yù)算轉(zhuǎn)型，也是我國財政預(yù)算的第三次轉(zhuǎn)型。

（一）我國公共財政預(yù)算的建立

1998年全國財政工作會議上正式提出建立公共財政制度框架的改革目標(biāo)，隨著公共財政體制建立，公共財政預(yù)算也相繼建立，標(biāo)志我國經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算向公共財政預(yù)算轉(zhuǎn)型成功。公共財政預(yù)算是我國的一次重大財政體制改革，對公共財政的概念、性質(zhì)、職能等問題研究有了一個嶄新的理念。

（二）經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算向公共財政預(yù)算轉(zhuǎn)型的原因

改革開放以來我國經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，社會主義事業(yè)的發(fā)展特別是人民生活水平的發(fā)展相對落后，人們并未享受到改革開放帶來的成果。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的利益最大化，人們在價值觀念和思想意識方面也發(fā)生了很大變化，社會出現(xiàn)拜金主義、享受主義等問題，為解決這些問題，隨著政治經(jīng)濟等條件的變化，使我國的經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算向公共財政預(yù)算轉(zhuǎn)型。

（三）經(jīng)濟建設(shè)型財政預(yù)算向公共財政預(yù)算轉(zhuǎn)型的意義

公共財政預(yù)算把原來的只顧經(jīng)濟發(fā)展把提高人民生活水平長期忽略不記轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳坪吞岣呙裆钏?，使我國人民的物質(zhì)文化生活水平有了很大改變；減少政府對市場干預(yù)，促進企業(yè)市場經(jīng)濟化，對建立競爭有序的市場經(jīng)濟體制發(fā)揮了積極作用；加速了公共財政體系建設(shè)；政府不干涉經(jīng)濟，推動政府職能轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府；促進我國走向小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

四、投入型財政預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型

投入型財政預(yù)算只注重財政投入不注重財政績效。投入型財政預(yù)算向績效預(yù)算是我國財政預(yù)算發(fā)展的必由之路，是財政預(yù)算理念上的一次革命更新。

（一）投入型財政預(yù)算的產(chǎn)生

投入型財政預(yù)算最早產(chǎn)生于西方國家，以政府干預(yù)經(jīng)濟理論為基礎(chǔ)，只講投入不講效益，適應(yīng)計劃經(jīng)濟時代，不適應(yīng)市場經(jīng)濟時代。投入型預(yù)算將保證財政支出放在首位，不注重資金使用效益；缺乏必要控制機制和激勵機制；以部門職能為依據(jù)分配預(yù)算資金，使部門預(yù)算資金最大化。公共財政預(yù)算也屬于投入型預(yù)算。

（二）我國績效預(yù)算的建立

績效預(yù)算是西方國家普遍實行的財政預(yù)算形式。美國績效預(yù)算產(chǎn)生于1906年。1906～1940年是績效預(yù)算產(chǎn)生和形成階段，以紐約市政研究院首次把績效評估應(yīng)用到紐約市政府為標(biāo)志；1945～1955年是績效預(yù)算發(fā)展階段，以胡佛預(yù)算改革為標(biāo)志；1993～2000年是績效預(yù)算復(fù)興階段，以克林頓執(zhí)政期績效預(yù)算為標(biāo)志；2000年后績效預(yù)算完善階段，以布什執(zhí)政期改善績效預(yù)算為標(biāo)志。

（三）投入型財政預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型的原因

我國投入型財政預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型是順應(yīng)國際預(yù)算改革發(fā)展趨勢，西方一些政府機構(gòu)由于政府規(guī)模膨脹、財政赤字擴大、政府債務(wù)的增長促使政府對財政預(yù)算績效給于關(guān)注，形成世界性績效預(yù)算改革潮。隨著我國的發(fā)展，我國的績效預(yù)算也提到日程，投入型財政預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型是完善和發(fā)展市場經(jīng)濟的需要，政府預(yù)算要與市場經(jīng)濟相適應(yīng)，就要選擇績效預(yù)算改變現(xiàn)有狀況；投入型財政預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型是建立我國治理體制的需要，我國形成的重支出、輕效益的財政預(yù)算理念與我國的治理體制不相適應(yīng)，財政預(yù)算理念要轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦б胬砟睿煌度胄拓斦A(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型是財政預(yù)算法治化的需要，加強財政績效預(yù)算法制化建設(shè)勢在必行。

（四）投入型財政預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型的突破

我國績效預(yù)算2005年在中央試點，之后擴大到省、直轄市，2012年擴大到縣、縣級市，2015年底績效預(yù)算全面實施。但實施效果并不理想，一些地區(qū)只把績效預(yù)算作為一種形式，在財政預(yù)算制度上并未有實質(zhì)性改變。個別地方的財政預(yù)算卻取得實質(zhì)性進展。

上海閔行區(qū)項目實行全過程績效管理。上海閔行區(qū)項目績效預(yù)算改革的特色：一是實行以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算編制。二是引進美國目前使用的PART指標(biāo)體系。PRAT評價體系分為項目定位、項目計劃、項目管理、項目結(jié)果四個方面。PRAT評分頂級標(biāo)準為：100～85分為有效，84～75分為基本有效，69～50分為一般，49～0分為無效。三是使用第三方事后評價機制，保證了預(yù)算評價的科學(xué)性和真實性，在全國屬于鳳毛麟角。

珠江三角洲的全過程績效預(yù)算也取得顯著成績。全過程績效預(yù)算分為四個環(huán)節(jié)，事前績效審核、事中績效追蹤、事后績效評價、績效問責(zé)和績效審計。

這些地方的財政績效預(yù)算與西方績效預(yù)算相比還有很大差距，但在我國實質(zhì)性領(lǐng)先，取得顯著成效，創(chuàng)造豐富經(jīng)驗，樹立了榜樣。遺憾的是，這幾顆閃亮小星雖有突破，但我國整體績效預(yù)算進度緩慢。

（五）投入型財政預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型的意義

績效預(yù)算有其鮮明特征，具有戰(zhàn)略性、前瞻性、長遠性和持續(xù)性；傳統(tǒng)財政預(yù)算以完成任務(wù)為目標(biāo)，績效預(yù)算以績效為目標(biāo)；傳統(tǒng)預(yù)算堅持“投入、產(chǎn)出、結(jié)果”，績效預(yù)算堅持“結(jié)果、產(chǎn)出、投入”以結(jié)果為導(dǎo)向的原則；績效預(yù)算使政府預(yù)算走向市場化，是與我國市場經(jīng)濟相適應(yīng)的預(yù)算；傳統(tǒng)預(yù)算重在投入即預(yù)算資金的分配，績效預(yù)算重在產(chǎn)出即績效目標(biāo)的實現(xiàn)；傳統(tǒng)預(yù)算重在預(yù)算編制、與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算結(jié)果很少聯(lián)系，績效預(yù)算從預(yù)算目標(biāo)到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析、預(yù)算控制、預(yù)算績效、再到預(yù)算目標(biāo)有機銜接，形成環(huán)形狀態(tài)；傳統(tǒng)預(yù)算重在按規(guī)定辦事，預(yù)算執(zhí)行好壞主要看是否按照規(guī)則執(zhí)行，形成以規(guī)則為基礎(chǔ)的責(zé)任導(dǎo)向，績效預(yù)算是以績效為基礎(chǔ)的責(zé)任制，政府需對結(jié)果負責(zé)，需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；傳統(tǒng)預(yù)算監(jiān)控主要靠相關(guān)預(yù)算執(zhí)行人員，有可能挫傷預(yù)算相關(guān)人員的積極性和創(chuàng)造性，是效率低下，績效預(yù)算采取市場機制提高相關(guān)人員積極性和創(chuàng)造性，促使績效目標(biāo)實現(xiàn)；傳統(tǒng)預(yù)算在保密狀態(tài)下難免存在暗箱操作、私下交易，績效預(yù)算全過程公開透明，隨時接受公眾監(jiān)督，保證預(yù)算的公正性。

五、收入型財政預(yù)算向綠色財政預(yù)算轉(zhuǎn)型

如果我國投入型財政預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型是我國當(dāng)前財政預(yù)算轉(zhuǎn)型的主要任務(wù)，那么收入型財政預(yù)算向綠色財政預(yù)算轉(zhuǎn)型就是我國財政預(yù)算的未來之路。

（一）綠色財政預(yù)算的產(chǎn)生和發(fā)展

綠色財政預(yù)算自1996年地方環(huán)境舉措國際理事會提出之后，首先在德國、美國、瑞典、希臘等國實行。之后其他國家也紛紛走向綠色預(yù)算改革道路。我國環(huán)境污染日益嚴重，自然生態(tài)遭受嚴重破壞，資源消耗日益加劇，經(jīng)濟損失日益嚴重，民眾生存日益遭到威脅，發(fā)展綠色經(jīng)濟成為我國資源和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必然之路。

（二）收入型財政預(yù)算向綠色財政預(yù)算轉(zhuǎn)型的原因

收入型財政預(yù)算重點考慮財政收入的增加，對財政收入對社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的影響考慮較少，收入型財政預(yù)算以增加財政收入為主要目的；收入型財政預(yù)算財政收入增速超速；收入型財政預(yù)算財政支出的目的是進一步擴大財政收入；收入型財政預(yù)算擴大了預(yù)算外收入，預(yù)算收入中地方政府長期占據(jù)90%以上；收入型財政預(yù)算財政收入長期增收超收；收入型財政預(yù)算財政收入重預(yù)算不重質(zhì)量，只要能創(chuàng)收是否有污染無所謂。我國收入型預(yù)算向綠色預(yù)算轉(zhuǎn)型勢在必行。

（三）收入型財政預(yù)算向綠色財政預(yù)算轉(zhuǎn)型的意義

收入型財政預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色財政預(yù)算，將促進我國國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展；促進“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”，通過調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過對耗費資源和環(huán)境污染嚴重的產(chǎn)業(yè)的關(guān)停改造，發(fā)展綠色經(jīng)濟；加快我國經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，保護自然生態(tài)環(huán)境；構(gòu)建社會主義和諧社會；推進綠色公共財政體制建設(shè)。

財政預(yù)算轉(zhuǎn)型是自身進步和自我更新，財政預(yù)算轉(zhuǎn)型不是偶然的現(xiàn)象，是人類社會發(fā)展的必然結(jié)果。研究我國財政預(yù)算的轉(zhuǎn)型，不僅要描述其轉(zhuǎn)型的過程，更要剖析其轉(zhuǎn)型的原因、動力、路徑和目標(biāo)，揭示其轉(zhuǎn)型的發(fā)展規(guī)律，以正確運用轉(zhuǎn)型，建立與我國社會主義社會發(fā)展相適應(yīng)的財政預(yù)算制度。