新形勢下江西普通公路投融資模式探析

敖勝元，馬宜萍

（1.江西綠鴻通信有限責(zé)任公司，江西 宜春 336000； 2.宜春市公路管理局，江西 宜春 336000）

普通公路建設(shè)是我國公路路網(wǎng)中的重要組成部分，其建設(shè)成效事關(guān)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)中2020全面建設(shè)小康社會(huì)的重要基礎(chǔ)支撐。隨著國家成品油和費(fèi)稅改革、逐步取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)、清理地方政府融資平臺(tái)和新預(yù)算法等一系列改革措施的推進(jìn)，“貸款修路、收費(fèi)還貸”的投融資模式發(fā)生了根本性的改變，如何解決普通公路建設(shè)資金的短缺問題，需要我們另辟蹊徑，探索新的籌資渠道。

一、江西省普通公路發(fā)展的現(xiàn)狀

近年來，江西省不斷加大對(duì)普通公路建設(shè)的投入，堅(jiān)持建管養(yǎng)并重，公路建設(shè)取得了可喜成就，但同時(shí)也存在技術(shù)等級(jí)偏低、融資難等問題。

（一）普通公路投資不斷加大，公路綜合水平提升較快?！笆濉逼陂g，江西省公路水路交通建設(shè)完成投資2239億元，是“十一五”時(shí)期的2倍多。全省建成高速公路2110公里（含改擴(kuò)建97公里），完成普通國省道升級(jí)改造2700公里和路面改造及養(yǎng)護(hù)大中修7900公里，完成農(nóng)村公路新改建5.8萬公里。至2015年底，全省公路通車總里程達(dá)15.7萬公里，公路總里程居全國第16位，公路密度為每百平方公里93.8公里，其中高速公路5088公里、一級(jí)公路1952公里、二級(jí)公路10148公里、三級(jí)公路11586公里、四級(jí)公路101204公里。普通國省道覆蓋了全省86%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和100%的行政村通了水泥（油）路。“ 十三五”期間，對(duì)普通公路投資仍保持較好的勢頭，普通公路的建設(shè)已成為公路建設(shè)的重中之重。2017年1～10月，全省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成投資351.2億元，其中：高速公路、國省干線、農(nóng)村公路、樞紐場站、內(nèi)河港站建設(shè)分別完成投資59.4億元、165.8億元、111.4億元、2億元、12.6億元，同比增長-78.2%、64.6%、55.4%、-53.5%、137.7%。

（二）公路技術(shù)等級(jí)總體偏低。截至2016年底，全省一級(jí)公路2618公里、二級(jí)公路10643公里、三級(jí)公路12723公里、四級(jí)公路102147公里。普通國道7684公里，二級(jí)及以上公路比例達(dá)85.9%；普通省道10880公里，二級(jí)及以上公路比例達(dá)46.4%。農(nóng)村公路里程136899公里，其中縣道21728公里，鄉(xiāng)道41851公里，村道73321公里，縣道三級(jí)及以上比例33.8%。而全省普通路網(wǎng)調(diào)整后的普通省道二級(jí)及以上公路和縣道三級(jí)以上公路比例更是下降為42.9%、20.2%，整體技術(shù)等級(jí)偏低。

二、現(xiàn)行普通公路投融資體制存在的不足

（一）各級(jí)財(cái)政投入嚴(yán)重不足。2011年國務(wù)院出臺(tái)國辦發(fā)〔2011〕22號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步完善投融資政策，促進(jìn)普通公路持續(xù)建康發(fā)展若干意見的通知》，提出了切實(shí)保障普通公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)資金的意見，對(duì)普通公路發(fā)展無疑是一個(gè)很好的政策。但從全省執(zhí)行情況來看，普通公路建設(shè)的建設(shè)資金仍主要是靠燃油稅資金、中央車購稅和銀行貸款，各級(jí)財(cái)政一般預(yù)算資金投入明顯不足，與建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金差距較大。

（二）普通公路建設(shè)投資主體單一。普通公路建設(shè)過度依賴政府和交通投融資平臺(tái)，未能廣泛引進(jìn)社會(huì)資本，目前我省僅有萍鄉(xiāng)和撫州采取了PPP模式進(jìn)行普通公路建設(shè)，未能形成開放辦交通的格局。

（三）公路投融資平臺(tái)發(fā)展遭遇瓶頸。在以地主政府投入為主的機(jī)制尚未形成的情況下，各地公路融資平臺(tái)的融資作用仍非常重要，但是根據(jù)預(yù)算法和六部委聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范地方政府舉債融資行為的要求，融資平臺(tái)要?jiǎng)冸x政府融資職能，盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)，依法依規(guī)開展市場化融資。

（四）普通公路融資渠道狹窄。交通運(yùn)輸部門爭取的地方政府債券資金有限，各融資平臺(tái)主要依靠商業(yè)銀行貸款，尚未充分運(yùn)用政策性銀行和國際金融組織貸款，直接融資比例有待提高，融資渠道單一，融資成本較高。

三、普通公路投融資面臨的新形勢

（一)國家加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的管理。審計(jì)署2013年針對(duì)全國政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告顯示，截至2013年6月底，地方債務(wù)總額為17.8909萬億元，其中：負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.8859萬億元，占60.85%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.6656萬億元，占14.9%；承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.3393萬億元，占24.25%。從舉借主體看，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借4.0756萬億元、3.0913萬億元、1.7762萬億元。因此2014年新修訂了《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》對(duì)地方政府債務(wù)管理做出了整體制度安排，一是新預(yù)算法規(guī)范了政府債務(wù)的舉債主體，劃清了市場與政府的邊界。二是剝離了政府與政府性融資平臺(tái)的聯(lián)系，所有債務(wù)甄別后屬于政府性債務(wù)的納入財(cái)政預(yù)算管理。因此，公路作為純公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以政府投入為主導(dǎo)，就必須規(guī)范舉債。

（二）進(jìn)一步明確了政府購買服務(wù)的適用范圍。在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào))、《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）和《關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2016〕34號(hào)）等相關(guān)文件出臺(tái)后，通過政府購買服務(wù)方式籌集資金普通公路建設(shè)資金成為融資模式的主力軍。但今年財(cái)政部接連下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）文件，明確嚴(yán)禁將鐵路、公路等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。

（三）“十三五”期間加大了對(duì)普通公路的補(bǔ)貼力度。隨著近年來我省高速公路和農(nóng)村公路投入的不斷增大，兩種公路都取得了快速發(fā)展，道路里程迅速增長，從而使國省干線公路發(fā)展相對(duì)滯后。作為連接城鄉(xiāng)、聯(lián)通高速公路與農(nóng)村公路的紐帶，國省干線公路已經(jīng)成為十三五期間需要重點(diǎn)加大投入的方向。在資金安排上，國家也加大了對(duì)國省干線升級(jí)改造的車購稅資金補(bǔ)助力度。2016年12月財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步明確車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及責(zé)任追究有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)建〔2016〕879號(hào)），其中明確：“普通國道改造建設(shè)項(xiàng)目中部地區(qū)一級(jí)公路新改建項(xiàng)目按1000萬/公里安排中央補(bǔ)助，二級(jí)公路按500萬元/公里補(bǔ)助，三級(jí)公路按300萬/公里補(bǔ)助，路面改造項(xiàng)目按新改建項(xiàng)目的30%執(zhí)行；普通省道按國道一般標(biāo)準(zhǔn)的70%執(zhí)行；災(zāi)毀重建項(xiàng)目按重建項(xiàng)目工程造價(jià)的50%補(bǔ)助。我省贛州市執(zhí)行西部地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，即為中部地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的1.2倍；贛南等原中央蘇區(qū)其他縣執(zhí)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，即為中部地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的1.1倍。”中央車購稅資金的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)均比“十二五”期間翻了一翻。

四、“十三五”期間江西省普通公路融資模式探析

根據(jù)我省“十三五”公路建設(shè)規(guī)劃，至2020年普通國道二級(jí)及以上比例將達(dá)到95%，省道二級(jí)及以上比例力爭達(dá)到65%；所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3A級(jí)以上旅游景點(diǎn)通三級(jí)及以上公路，基本實(shí)現(xiàn)25戶以上自然村通水泥路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村危橋改造數(shù)量與新增危橋總量動(dòng)態(tài)平衡，完成鄉(xiāng)道及以上行政等級(jí)公路隱患治理和安全生命防護(hù)工程。為完成這一目標(biāo)，預(yù)計(jì)總投資將達(dá)1500億元。為此，必須建立以政府債券為主的融資機(jī)制，推動(dòng)投資主體多元化、投資渠道多樣化、投融資模式市場化，形成普通公路健康、可持續(xù)發(fā)展的良好格局。

（一）合理劃分各級(jí)交通運(yùn)輸部門事權(quán)，建立與事權(quán)相匹配的支出責(zé)任體系和管理制度。推動(dòng)部門綜合預(yù)算管理模式，建立健全交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃與三年滾動(dòng)預(yù)算銜接機(jī)制，編制交通運(yùn)輸發(fā)展三年滾動(dòng)預(yù)算，在財(cái)政預(yù)算內(nèi)加大對(duì)公路的投資，建立政府主導(dǎo)的公路投資體制。進(jìn)一步理順公路交通部門的預(yù)算管理體制，建立公共財(cái)政對(duì)普通公路投入的保障機(jī)制，將建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營、償債等資金需求全口徑納入財(cái)政預(yù)算管理。

（二）做好項(xiàng)目儲(chǔ)備，爭取更多政府債券用于普通公路建設(shè)。爭取將“十三五”普通公路建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目列入政府投資項(xiàng)目庫，努力爭取新增地方政府債券分配額度向普通公路建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目傾斜，逐步形成以政府債券為主體的公路投融資新機(jī)制。同時(shí)，爭取地方政府債券置換普通公路存量債務(wù)，降低成本，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。

（三）設(shè)立公路產(chǎn)業(yè)投資基金。產(chǎn)業(yè)投資基金屬直接融資，基金可吸納大規(guī)模、低成本、期限長的資金主體，投資普通公路建設(shè)，大幅度提高建設(shè)資金保障能力。產(chǎn)業(yè)基金屬于股權(quán)融資，可以充分發(fā)揮政府資金的杠桿作用。目前，國內(nèi)已有內(nèi)蒙古、貴州、浙江、甘肅等設(shè)立省級(jí)產(chǎn)業(yè)投資基金9支，計(jì)劃募集資金規(guī)模超過3500億元。

參照一些省市的做法，建議可由江西省財(cái)政廳、江西省交通運(yùn)輸廳聯(lián)合組織，由某國有公司為政府出資人代表，吸收社會(huì)投資人，設(shè)立基金公司。產(chǎn)業(yè)基金出資人的資金來源，可分為以下幾種：一是財(cái)政資金。公路基礎(chǔ)設(shè)施作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性要素，既對(duì)其直接使用者帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)，其作為不缺少的基礎(chǔ)設(shè)施，也創(chuàng)造了巨大的社會(huì)效益，使得所有社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都成為受益者，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，因此以財(cái)政資金出資是最直接的資金來源。二是中央車購稅和省級(jí)燃油稅資金。利用“十三五”中央車購稅資金對(duì)普通公路建設(shè)的補(bǔ)助和省級(jí)燃油稅資金，通過杠桿效應(yīng)發(fā)揮其最大的使用率。三是省級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入。主要包括：上市公司收費(fèi)經(jīng)營的收益中，財(cái)政性資金投資形成的資產(chǎn)折成的股利以及上市公司股東權(quán)益中享有的相應(yīng)收益；有限責(zé)任公司收費(fèi)經(jīng)營的收益中，財(cái)政性資金投入形成的資產(chǎn)所占出資比例應(yīng)得到的收益等。四是土地增值收益。因?yàn)楣返慕ǔ砷g接地促使土地的大幅升值，因此公路建設(shè)理應(yīng)有土地增值收入的注入。

在江西省公路系統(tǒng)，宜春市公路局率先嘗試產(chǎn)業(yè)基金融資模式，目前與農(nóng)業(yè)銀行合作發(fā)起成立宜春市智慧交通產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展基金，由宜春交通投資集團(tuán)有限公司出資4億元作為劣后級(jí)資金，按照1∶4的杠桿比例，向符合條件的社會(huì)資本募集資金16億元，形成20億元規(guī)模的交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，重點(diǎn)支持宜春市“十三五”普通國省干線公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

（四）積極完善和推進(jìn)PPP模式。要充分調(diào)動(dòng)地方政府實(shí)施PPP項(xiàng)目的積極性，在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，根據(jù)不同項(xiàng)目情況，通過投資補(bǔ)助、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息、適當(dāng)?shù)耐恋亻_發(fā)權(quán)、路域經(jīng)營權(quán)等方式，支持社會(huì)資本參與普通公路建設(shè)。自財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)、87號(hào)發(fā)布后，PPP模式成為各融資平臺(tái)關(guān)注的焦點(diǎn)，融資平臺(tái)都希望能作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，那么要明確的是融資平臺(tái)可不可以作為社會(huì)資本方參與本地區(qū)的PPP項(xiàng)目？筆者認(rèn)為是現(xiàn)在還不可以（上市公司除外），但很快就可以。2017年7月份下發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》（即PPP條例）中第二條，本條例所稱社會(huì)資本方，是指依法設(shè)立，具有投資、建設(shè)、運(yùn)營能力的企業(yè)。該條例并沒有把融資平臺(tái)排除在外，不難推斷出，PPP模式將會(huì)是融資平臺(tái)下一階段的主要融資模式。針對(duì)這一趨勢，特提出以下幾點(diǎn)意見和建議：

1.針對(duì)PPP模式的操作流程及相關(guān)規(guī)定，按要求包裝相關(guān)項(xiàng)目。普通公路均為無收費(fèi)權(quán)的公益性公路項(xiàng)目，不具備向終端使用者收費(fèi)的機(jī)制，也不存在特許經(jīng)營權(quán)等特征，因此，需對(duì)相關(guān)公路項(xiàng)目進(jìn)行包裝，比如：可將與該項(xiàng)目有關(guān)的土地增值收益以某種方式分成給社會(huì)資本方，旅游公路項(xiàng)目可將景點(diǎn)全部或部分收益以某種方式讓渡給社會(huì)資本方。

2.PPP項(xiàng)目操作流程長，程序繁瑣，需政府組織專業(yè)人員全程跟蹤輔導(dǎo)。PPP項(xiàng)目操作流程包含識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等5個(gè)階段、19個(gè)步驟，目前一個(gè)PPP項(xiàng)目從啟動(dòng)到落地時(shí)間期限約在11個(gè)月左右，可以說是一個(gè)系統(tǒng)工程，為提高PPP項(xiàng)目推進(jìn)效率，政府須配備專業(yè)力量進(jìn)行跟蹤輔導(dǎo)。

3.加大政策傾斜力度，提高社會(huì)資本的參與積極性。江西省自2013年取消一級(jí)公路收費(fèi)權(quán)以來，全省境內(nèi)除高速以外沒有收費(fèi)公路，因此對(duì)于普通國省道采用PPP模式建設(shè)，社會(huì)資本方參與積極性不高，因此，政府有必要加大政策扶持力度，吸引更多社會(huì)資本方參與。比如：可采取稅收優(yōu)惠等措施、制定合理的項(xiàng)目收益率等。

4.建立完善、高效的項(xiàng)目投資決策、風(fēng)險(xiǎn)管控和退出機(jī)制，使PPP項(xiàng)目的落地具有實(shí)際可操作性。

（五）利用好抵押補(bǔ)充貸款（PSL）促進(jìn)農(nóng)村公路發(fā)展。2015年以來，交通運(yùn)輸部與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行深化合作，共同出臺(tái)了抵押補(bǔ)充貸款資金支持農(nóng)村公路建設(shè)的政策，為農(nóng)村公路建設(shè)提供了新的融資渠道和方式。交通部門要抓住時(shí)機(jī)，用好政策，籌措長期、穩(wěn)定、低成本的農(nóng)村公路建設(shè)資金。