新一輪農(nóng)村土地確權(quán)的困境與對策
——基于監(jiān)利縣的調(diào)查

李夢娜

（華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，武漢 430079）

農(nóng)村土地確權(quán)作為我國當(dāng)前農(nóng)村一項重大制度改革，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的重要舉措。在前期農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，2013年，中共中央決定全面啟動農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，由此，新一輪農(nóng)村土地確權(quán)在中共中央部署下有計劃、有步驟地推進(jìn)，相關(guān)確權(quán)的政策越來越具體化、明確化。2013年中央一號文件提出“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”［1］。2014年中央一號文件中明確提出可以通過確權(quán)確地或確權(quán)確股不確地的方式，“抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”［2］。2015 年中央一號文件進(jìn)一步要求，“擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”［3］。2017年中央一號文件明確再次提出“加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)頒證”［4］的要求。根據(jù)中共中央要求，在2018年底全部完成全國承包地確權(quán)登記頒證工作，因此，各地在截止時間到來之際必須一方面總結(jié)前期確權(quán)工作中的經(jīng)驗教訓(xùn)，進(jìn)一步加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記，同時重點(diǎn)關(guān)注確權(quán)工作遺留問題并提出具體措施、方案，以保證確權(quán)工作順利完成，為積極推進(jìn)確權(quán)成果應(yīng)用、釋放確權(quán)紅利、助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。［5］為了解農(nóng)村土地確權(quán)的基本情況、主要問題，并有針對性地提出有關(guān)建議，筆者于2017年下旬在湖北省監(jiān)利縣的10個村委會以調(diào)查問卷、結(jié)構(gòu)性訪問的形式進(jìn)行走訪調(diào)研，共發(fā)放問卷300份，回收問卷285份，有效問卷279份。

一、農(nóng)村土地確權(quán)的重要意義

（一）農(nóng)村土地確權(quán)有利于農(nóng)村資源配置

當(dāng)前我國農(nóng)村發(fā)展存在著土地資源配置不合理，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模分散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中資金、技術(shù)、土地等要素結(jié)構(gòu)不合理等問題，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。土地確權(quán)通過對農(nóng)村土地進(jìn)行保護(hù)和用途管制實現(xiàn)土地資源更好的統(tǒng)籌規(guī)劃，多樣化的土地交易方式能有效破解農(nóng)村村域發(fā)展中勞動力、土地、資本等要素配置的結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)各要素優(yōu)化重組，從而建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。農(nóng)村土地確權(quán)對于農(nóng)村資源的優(yōu)化配置源于兩個方面的作用：一方面以土地確權(quán)頒證為基礎(chǔ)，建立規(guī)范的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，使市場機(jī)制在土地資源要素配置中起到?jīng)Q定性作用，以改變當(dāng)前的土地產(chǎn)權(quán)交易方式，實現(xiàn)交易情況的公開透明，從而提高土地資源的使用效率及配置效率。此外，確權(quán)頒證將土地經(jīng)營承包權(quán)賦予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，豐富完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村市場主體優(yōu)化資源要素配置，加快實現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造條件。另一方面，從農(nóng)民角度而言，在穩(wěn)定的承包關(guān)系下，農(nóng)村土地確權(quán)有助于強(qiáng)化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)安全水平，激發(fā)農(nóng)民對土地的投資熱情，而且能使農(nóng)戶在土地信貸市場上以土地作為抵押獲得投資資本，提高土地資源產(chǎn)出效率。

（二）農(nóng)村土地確權(quán)有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

盡管我國已經(jīng)在2013年以前開展過兩輪土地確權(quán)工作，但由于確權(quán)工作不到位，導(dǎo)致我國農(nóng)村仍然普遍存在著土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)以及相關(guān)權(quán)責(zé)不清的問題。長久以來，農(nóng)村土地資源沒有得到明確的、法定的產(chǎn)權(quán)界定，加之政策體制、行政區(qū)劃、農(nóng)村勞動力就業(yè)等存在諸多變化，因而難以在農(nóng)村建立一個穩(wěn)定、明確的農(nóng)村土地財產(chǎn)體系。［6］而在當(dāng)前農(nóng)村人口大規(guī)模向城市流動的情況下，土地拋荒閑置、非正規(guī)流轉(zhuǎn)、非法改變用途等現(xiàn)象所導(dǎo)致土地糾紛問題普遍，因而更難以保障農(nóng)民的合法權(quán)益。土地確權(quán)作為國家行政機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬及其關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定的行政行為，其根本目的就是以法律形式保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。［7］從法律層面上看，農(nóng)村土地確權(quán)所頒發(fā)的各項登記證明以法律形式賦予了農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，將土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)以用益物權(quán)的形式固化于農(nóng)戶，通過明確土地產(chǎn)權(quán)歸屬以及各項權(quán)責(zé)關(guān)系，強(qiáng)化農(nóng)民土地權(quán)利意識，切實保障農(nóng)民合法土地權(quán)益。從實際確權(quán)工作來看，在確權(quán)工作中，有清查農(nóng)戶土地面積大小、明確土地空間、解決土地邊界四至不清等問題，以處理土地權(quán)屬矛盾糾紛，理清土地各項權(quán)利歸屬；在土地確權(quán)之后，對于再次發(fā)生有關(guān)土地邊界位置的糾紛，以頒發(fā)的證書中所明確的地理位置為依據(jù)，通過實地測量解決糾紛，而對于因承包經(jīng)營關(guān)系不清所導(dǎo)致的矛盾，以證書、合同等書面證明為依據(jù)，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。

（三）農(nóng)村土地確權(quán)有利于增加農(nóng)民收入

從目前各地農(nóng)村土地確權(quán)結(jié)果來看，農(nóng)村土地確權(quán)有利于直接增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入。大部分地區(qū)在完成土地確權(quán)之后出現(xiàn)耕地面積增加的情況［8］，這主要是由于兩個方面因素所形成的：一是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前，農(nóng)民出于規(guī)避稅費(fèi)故意少報土地面積以減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但在農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民所享受的各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以其承包土地面積為依據(jù)，而且在新一輪土地確權(quán)工作中采用技術(shù)測量和實地指認(rèn)確認(rèn)地塊面積，因而農(nóng)戶會更傾向于實報；二是隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)快速發(fā)展，一些地方由傳統(tǒng)耕作模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化機(jī)器耕作，承包農(nóng)地由分散耕作轉(zhuǎn)變?yōu)榧幸?guī)模經(jīng)營。為適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，一些地方會在土地連片整理過程中將原先存在的田埂合并為耕地面積的一部分。此外，根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)村土地確權(quán)也能因產(chǎn)權(quán)確權(quán)的經(jīng)濟(jì)激勵作用間接增加農(nóng)戶收入。當(dāng)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)以法律形式明確界定，擁有該土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體在其預(yù)期收益激發(fā)作用下會形成增加土地投資或促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)等經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)在動力。對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，確權(quán)會使農(nóng)民敢于長期投資土地，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展后勁，對于有條件發(fā)展實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民，可以通過承包其他農(nóng)戶土地成為家庭農(nóng)場或?qū)I(yè)大戶，增加家庭經(jīng)營收入同時又使被承包土地參加大田托管的農(nóng)戶享受現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的高收益。［9］不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民會因確權(quán)所帶來的產(chǎn)權(quán)安全感放心流轉(zhuǎn)承包地，獲得合理的租金收益或股份收益。

二、調(diào)查基本情況

（一）監(jiān)利縣的基本情況

監(jiān)利縣位于湖北省中南部，江漢平原腹地，江漢平原南端、洞庭湖北面。全縣國土面積3508平方公里，耕地面積206萬畝；轄21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）、675個行政村，全縣總?cè)丝?56萬人，其中農(nóng)戶25.6萬戶，農(nóng)業(yè)人口116.3萬人。2016年GDP總值246.55億元，在荊州各區(qū)縣中排名第二位。①監(jiān)利是全國產(chǎn)糧大縣，有“湖北糧食第一縣”“全國水稻第一縣”美譽(yù)。2016年，全縣糧食總產(chǎn)132萬噸，穩(wěn)居全省之首，全年農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)294.2億元［10］。現(xiàn)階段，監(jiān)利縣農(nóng)民年人均可支配收入13，785元，增長12%。監(jiān)利縣先后成為全國首批51個國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)之一［11］、國家21個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)試點(diǎn)縣之一［12］，承擔(dān)多項“三農(nóng)”的改革試點(diǎn)工作。

（二）監(jiān)利縣農(nóng)村土地確權(quán)的具體做法

為了規(guī)范新一輪確權(quán)登記頒證工作的基本程序，監(jiān)利縣人民農(nóng)業(yè)局在總結(jié)前期確權(quán)工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合新一輪土地確權(quán)的要求，采取邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊推廣的辦法，在全面啟動確權(quán)工作之前形成了一套“十六步工作法”，即成立專班、制定方案、宣傳發(fā)動、培訓(xùn)人員、調(diào)查摸底、地塊測繪、現(xiàn)場指界、制作底圖、公示審核、勘誤修正、建立數(shù)據(jù)庫、建立登記簿、頒發(fā)證書、建立管理信息系統(tǒng)、成果驗收、資料歸檔。監(jiān)利縣立足縣情在工作規(guī)劃中將十六步法劃分為三個階段，即組織準(zhǔn)備階段，2015年底完成；調(diào)查測繪階段，2016年6月完成；頒證建庫階段，2016年底完成。

2015年監(jiān)利縣土地確權(quán)工作強(qiáng)調(diào)工作組織準(zhǔn)備，重點(diǎn)關(guān)注宣傳動員、人員安排、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)驗交流等相關(guān)工作，同時有序、穩(wěn)步地在上車灣鎮(zhèn)、白螺鎮(zhèn)等地開展了試點(diǎn)工作，并于2015年8月對其試點(diǎn)情況進(jìn)行總結(jié)，以期指導(dǎo)其他地區(qū)確權(quán)工作的開展實施。到2016年6月，確權(quán)工作全面進(jìn)入第二階段，21家測繪公司的專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)駐各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組開展現(xiàn)場測繪、實地指界，部分村組已完成公示審核進(jìn)入頒證建庫階段。至此，全縣應(yīng)確權(quán)村莊637個，全縣已落實確權(quán)方案的村為420個，24%的村完成相關(guān)表格填寫工作，20%的村完成指界測繪工作，5%的村進(jìn)入確權(quán)公示審核階段。［13］2017年中下旬，監(jiān)利縣土地確權(quán)工作進(jìn)入全面推進(jìn)登記頒證的重要時期，在這一階段主要針對省、市驗收評估工作以及當(dāng)前工作中存在的問題做出重新部署與安排。對于確權(quán)工作中遇到的矛盾糾紛，采取不同手段予以解決：對共性問題做出統(tǒng)一政策解答，分類解決；對個性問題堅持從實際出發(fā)，采取“三協(xié)”（民主協(xié)商、組織協(xié)調(diào)、多方協(xié)作）、“五到場”（雙方當(dāng)事人、村組干部、知情人、地鄰、測繪人員）的矛盾化解機(jī)制。截至2017年10月，已完成641個村、19萬農(nóng)戶、26.7萬個地塊、175萬畝耕地的確權(quán)登記相關(guān)工作，實測面積超過二輪延包統(tǒng)計面積36.7萬畝，增加21%，預(yù)估于同年12月底全面完成。截至12月，全縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)外業(yè)工作已全部完成，內(nèi)業(yè)資料整理工作正在進(jìn)行，其中新溝鎮(zhèn)、朱河鎮(zhèn)、上車灣鎮(zhèn)、汪橋鎮(zhèn)、柘木鄉(xiāng)、毛市鎮(zhèn)、周老嘴鎮(zhèn)等7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的成果已通過市級預(yù)檢，剩余16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在進(jìn)行內(nèi)業(yè)資料整理和組織市級預(yù)檢資料。

（三）監(jiān)利縣農(nóng)村土地確權(quán)的基本情況

（1）土地確權(quán)頒證的總體情況

1.土地承包經(jīng)營確權(quán)頒證基本完成，仍然存在一部分無法確權(quán)到戶

調(diào)查顯示，到2017年10月份，所調(diào)查的村中83.4%的村莊已經(jīng)完成集體所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)工作，23.4%的樣本村確權(quán)到村民小組，60.2%的樣本村確權(quán)到戶，尚未確權(quán)的占16.6%。這種沒有確權(quán)到戶的情況也通過上級主管部門的評估驗收，但實際上可能會形成一些歷史遺留糾紛。在所調(diào)查的已經(jīng)完成確權(quán)登記的村中，90.3%的村莊已經(jīng)實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放到戶，并有82.5%的村莊以村民小組為基本單位確立本組的分田調(diào)地模式，而且17.6%的村莊為進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶頒發(fā)了經(jīng)營權(quán)證。

根據(jù)調(diào)查情況可知，此次大規(guī)模開展農(nóng)村土地確權(quán)取得較好的成效，但仍然存在一些問題遺留阻礙確權(quán)工作的進(jìn)行。首先，一些鄉(xiāng)村存在歷史遺留問題一直沒有得到妥善解決。這一現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是一些涉及到農(nóng)戶之間的土地權(quán)益問題無法查閱可靠文獻(xiàn)、資料以追溯其源，而且難以根據(jù)糾紛處理規(guī)定確定爭議處理方案而選擇暫時擱置爭議。其次，在確權(quán)過程中由于現(xiàn)場指認(rèn)、丈量土地等而產(chǎn)生的矛盾糾紛，也會因沒有協(xié)調(diào)好而成為新的歷史遺留問題。

2.宅基地確權(quán)總體實現(xiàn)頒證，但宅基地確權(quán)登記頒證面臨諸多矛盾

調(diào)查結(jié)果表明，2016年底，所調(diào)查的村莊中符合條件農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)登記發(fā)證率已達(dá)到83.4%，宅基地住房登記發(fā)證率不高，僅為40.6%，10.5%的農(nóng)戶擁有不動產(chǎn)權(quán)證書，但仍存在一部分農(nóng)戶由于擁有一套以上宅基地和房屋，私下買賣宅基地、對繼承宅基地的產(chǎn)權(quán)證明不明等情況導(dǎo)致未取得任何證件。此外，2016年4月，監(jiān)利縣開始頒發(fā)首批不動產(chǎn)權(quán)證，原先宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證都已停止頒發(fā)，因此，一些農(nóng)戶存在需要換證統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)證書。

從調(diào)查情況來看，在農(nóng)村“一戶多宅”、違法占用耕地、宅基地私自交易、未經(jīng)允許改變宅基地的性質(zhì)等現(xiàn)象比較普遍，盡管政府已經(jīng)針對各種違法使用宅基地做出原則性處理意見，但在實際確權(quán)過程中農(nóng)民卻并不認(rèn)可。如，有50%左右的農(nóng)民認(rèn)為宅基地屬于私有財產(chǎn)，其中41.3%的農(nóng)民認(rèn)可在個人具有相關(guān)房契、地契等權(quán)屬證明的條件下宅基地作為私有財產(chǎn)可以自由買賣，甚至出賣給城市戶籍的居民。34.5%的農(nóng)民對于以擁有一處宅基地，再通過繼承、購買等方式取得第二處宅基地，僅能登記一處宅基地的規(guī)定難以接受。長期宅基地?zé)o償使用權(quán)模糊了農(nóng)戶對宅基地權(quán)屬認(rèn)識，阻礙了宅基地確權(quán)頒證。

（四）監(jiān)利縣農(nóng)村土地確權(quán)主要成效

新一輪農(nóng)村土地確權(quán)工作自開展以來，通過科學(xué)規(guī)劃、精心部署、周密安排，扎實推進(jìn)土地確權(quán)工作，監(jiān)利縣主要取得了四個方面的成效。

一是有效促進(jìn)了農(nóng)村耕地集約利用。以農(nóng)村土地確權(quán)頒證要求統(tǒng)一測量、統(tǒng)一登記為機(jī)遇，順應(yīng)農(nóng)戶意愿，在全縣范圍內(nèi)積極推行土地連片整理。據(jù)不完全統(tǒng)計，全縣共調(diào)劑零星地15，628塊，面積141，256畝。在土地連片后，機(jī)械化作業(yè)、規(guī)模化經(jīng)營水平大大提高，農(nóng)戶水、電等成本投入減少近兩百萬元。

二是有效化解了農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛。監(jiān)利縣首先以縣、鄉(xiāng)、村三級為縱向調(diào)處機(jī)制主線，以橫向相關(guān)部門配合為分支，建立上下聯(lián)動、左右銜接的調(diào)處網(wǎng)絡(luò)和調(diào)處機(jī)制。再針對土地權(quán)屬糾紛中所反映的各類突出問題，具體劃分土地權(quán)屬爭議類型，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)中的處理程序、處理方式制定具體糾紛調(diào)處方案，矛盾化解率達(dá)95%以上。

三是有效推動了農(nóng)村土地的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。通過土地確權(quán)為農(nóng)戶頒發(fā)各項證書，減輕農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)奠定了堅實基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，2017年底，全縣土地流轉(zhuǎn)率比上年提高5.3%，新增流轉(zhuǎn)面積36萬畝，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營面積比上年高3.7%。

四是有效解決了農(nóng)村土地面積不準(zhǔn)、位置不明的問題。為摸清全縣農(nóng)村土地家底，在測繪技術(shù)單位入村前以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位對村、組干部進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)以配合技術(shù)人員入村測繪工作。在測繪單位人員入村后技術(shù)人員通過智能測繪，無人機(jī)對土地的實際面積、空間分布以及位置形狀等信息進(jìn)行精準(zhǔn)測繪，采集四十萬余張高清圖片，制作1∶2000數(shù)字高程模型圖5236幅，形成精確的地塊分布圖。通過利用無人機(jī)、大數(shù)據(jù)等空間信息技術(shù)采集真實、準(zhǔn)確的農(nóng)村土地數(shù)據(jù)，并進(jìn)行可視化輸出，為解決農(nóng)戶土地空間位置不明提供了重要依據(jù)。

三、監(jiān)利縣農(nóng)村土地確權(quán)工作存在的主要問題

（一）土地確權(quán)工作認(rèn)識存在誤區(qū)

根據(jù)調(diào)查顯示，不少農(nóng)戶和確權(quán)工作人員對農(nóng)村土地確權(quán)工作認(rèn)識上都存在一定誤區(qū)。農(nóng)民對確權(quán)工作存在認(rèn)識誤區(qū)主要根源于農(nóng)民對確權(quán)的重要意義認(rèn)識不足，不能清晰地認(rèn)識到土地確權(quán)能為農(nóng)民所帶來的當(dāng)期利益和長期利益。從調(diào)查結(jié)果來看，70.2%的農(nóng)民都積極肯定土地確權(quán)工作，認(rèn)為土地確權(quán)之后有利于保障自己的權(quán)利，在支持確權(quán)工作的農(nóng)民中大多都存在類似“土地確權(quán)登記在我名下，這就意味著土地是我的”的觀點(diǎn)。對于15.3%不支持確權(quán)工作的農(nóng)民，大多數(shù)人認(rèn)為“不確定土地確權(quán)工作是否有利于個人利益”，出于對已有權(quán)益保護(hù)，農(nóng)民會消極對待確權(quán)一事，故意不配合、不參與。在土地確權(quán)工作實踐工作中，基層干部面臨著諸多難題需要解決，確權(quán)頒證后政策效益并不明顯，因而基本干部對于土地確權(quán)工作產(chǎn)生一些不統(tǒng)一意見：有村干部質(zhì)疑“這次花費(fèi)大量人力物力重新開展土地確權(quán)，似乎重復(fù)了上一輪確權(quán)的工作”；有的村干部擔(dān)心土地確權(quán)工作一旦難以協(xié)調(diào)好各方利益時，容易引發(fā)矛盾糾紛，影響到農(nóng)戶情緒，更難開展以后工作；還有干部認(rèn)為一些村莊中只是確權(quán)到村，沒有進(jìn)一步明確到戶，這種確權(quán)又可能是形式化工作，產(chǎn)權(quán)其實還是不明確，這些認(rèn)識都影響了土地確權(quán)工作的推進(jìn)。

（二）土地權(quán)屬爭議引發(fā)矛盾糾紛

在調(diào)查的所有村莊中均出現(xiàn)了各種形式的土地糾紛。一名村干部表示“自從土地確權(quán)工作開始以來，自己每個星期大多時間都在處理糾紛。平時自己也只能講講政策說說道理，能協(xié)調(diào)好就能解決問題。如果不行，這老百姓的事情都是各說各有理，最后可能走法律程序”。土地確權(quán)工作涉及政策、對象、利益等廣泛，引發(fā)土地權(quán)屬爭議的原因復(fù)雜多樣：一是家庭人口變動所引致的糾紛。一些原村民為了保障自己權(quán)益，已經(jīng)在城市定居后卻仍然將戶口暫時留在本村，繼續(xù)享受土地承包經(jīng)營權(quán)，但村集體希望收回其土地權(quán)益；對于確權(quán)工作中婦女權(quán)益維護(hù)所產(chǎn)生的糾紛，在國家有關(guān)穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長久不變的政策要求下，農(nóng)村人口增減不能及時調(diào)整土地權(quán)益，婦女嫁出后會減少家庭土地權(quán)益而在嫁入地難以分配到土地。此外，對于一些離婚或喪偶的婦女會因為土地承包證上登記男性家庭成員名字而失去土地承包權(quán)益。二是人口流動所導(dǎo)致的糾紛。很多農(nóng)戶長期外出務(wù)工將土地多次私自流轉(zhuǎn)，登記變更不及時導(dǎo)致土地權(quán)屬不清，權(quán)證與合同不符；一些農(nóng)戶長期將土地拋荒，村干部將這些土地重新分配給其他農(nóng)戶耕種，在確權(quán)工作開始后，原土地的農(nóng)戶又要求爭取自己土地，從而引發(fā)與現(xiàn)在耕地者矛盾。三是承包地重新調(diào)整引發(fā)的糾紛。土地調(diào)整會影響農(nóng)戶耕種收益，而且直接關(guān)乎其土地的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，即使合理合法重新分配也會引起受損利益農(nóng)戶的不滿。另外，針對歷史遺留的土地問題，在之前確權(quán)工作未落實到位缺乏具體憑證情形下，村干部難以理清利益關(guān)系，一些問題只能暫時擱置。

（三）地方政府確權(quán)資金需求壓力

在調(diào)研村莊中都面臨著不同程度確權(quán)經(jīng)費(fèi)不足的困擾，導(dǎo)致農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證進(jìn)展緩慢。農(nóng)村土地確權(quán)工作消耗時間長、涉及面復(fù)雜、工作要求嚴(yán)格，每宗地確權(quán)都需要經(jīng)過登記申請、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊、證書頒發(fā)等多個環(huán)節(jié)才能實現(xiàn)土地確權(quán)，這些環(huán)節(jié)都需要大量人力、物力、財力保證工作正常運(yùn)行。而且在土地確權(quán)過程中，為了實現(xiàn)土地信息化管理，各村在縣政府支持下采取實測、航測相結(jié)合的測量方法，這就要求專業(yè)設(shè)備、專業(yè)技術(shù)人員開展工作，因此土地測量所占用確權(quán)成本最高，一般在40%—50%左右。在調(diào)研中，縣政府工作人員表示根據(jù)農(nóng)地確權(quán)試點(diǎn)情況，農(nóng)村土地確權(quán)畝均成本基本在四十元左右，盡管中央財政和省財政根據(jù)承包合同面積對土地確權(quán)分別給予每畝10元、每畝5元的補(bǔ)助，但是大多數(shù)資金需要縣政府出資保證項目運(yùn)轉(zhuǎn)，其中一些項目也可能需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政安排資金投入。而且農(nóng)村土地確權(quán)工作開展所產(chǎn)生額外資金，政府部門相關(guān)政策文件不可能詳細(xì)明述資金來源，需要確權(quán)工作人員根據(jù)實際情況作出合理安排。但有村干部提到“平時上級補(bǔ)貼財政資金本來就只能保持工作的日常運(yùn)作，而且在基層一些糾紛鬧到上級政府，又要村里資金補(bǔ)償時，真是吃虧不討好！”

（四）土地確權(quán)工作量大人員不足

監(jiān)利縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄行政村平均為32個，行政村下的自然村數(shù)量不等，有行政村擁有12個自然村，而僅憑借一個3—5人的村民小組顯得人力不足。落實在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地確權(quán)工作明顯存在工作人員不足的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的行政人員必須有人身兼數(shù)職，除了要完成原先政府行政性、業(yè)務(wù)性工作，又要承擔(dān)起土地確權(quán)工作中的部分職責(zé)，投入時間、精力有限難以全身心投入到確權(quán)工作中。為配合政府確權(quán)工作，村委會、村民小組按照工作要求細(xì)化方案，各村以當(dāng)前3—5人組成的村民小組為基本工作小組，具體負(fù)責(zé)宣傳動員農(nóng)戶、組織登記申報、收集權(quán)證資料、現(xiàn)場指認(rèn)地界、處理矛盾糾紛等。前期土地摸底工作要收集各種資料，填寫摸底表，落實戶主信息、家庭成員信息、地塊數(shù)、各地塊面積和四界等；現(xiàn)場指認(rèn)地界必須保證工作人員、農(nóng)戶以及相關(guān)人員到場，確權(quán)人員奔波各地；完成確權(quán)工作進(jìn)行最后信息登記時工作要求細(xì)致，負(fù)責(zé)又繁瑣。有村民小組的工作人員提到“有時候事情太多只能讓自己的親戚朋友過來幫幫忙，去特意請人來做這個工作很不現(xiàn)實，現(xiàn)在農(nóng)村請一個人一天就得花100元，這個開支村里負(fù)擔(dān)不起”。

四、有效推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的對策建議

針對監(jiān)利縣農(nóng)村土地確權(quán)工作中所存在實際問題，在此提出幾點(diǎn)對策建議：

（一）加大政策宣傳力度，強(qiáng)化相關(guān)人員的政策認(rèn)知

在確權(quán)工作開展之前，各級干部、技術(shù)人員、村民代表參與了確權(quán)工作動員大會，但還需要加強(qiáng)宣傳教育與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的思想認(rèn)識，以便于確權(quán)工作有效開展。縣級政府不僅要組織各級干部學(xué)習(xí)中央、省級政府有關(guān)確權(quán)文件，澄清有關(guān)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的各種錯誤思想，將各級干部的思想觀念統(tǒng)一到中央的正確決策上來，而且要充分利用各種傳媒的宣傳渠道和途徑，強(qiáng)化各級干部對確權(quán)工作的重要性、必要性的認(rèn)識。除此之外，尤其要注意加強(qiáng)作為政策對象的農(nóng)民的宣傳教育，增進(jìn)農(nóng)民對確權(quán)政策的理解，減小政策實施阻力，獲取農(nóng)民對確權(quán)工作的支持。［14］針對農(nóng)民所開展的政策宣傳必須注意政策推廣方式，充分利用張貼標(biāo)語、告農(nóng)戶書、宣傳欄、宣傳單等形式讓農(nóng)民了解確權(quán)意義、內(nèi)容，以調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的自覺性和主動性；并且通過定期組織咨詢點(diǎn)與農(nóng)民講解相關(guān)內(nèi)容，及時解決農(nóng)民的思想困惑，增進(jìn)農(nóng)民對政策認(rèn)知和理解。同時，使村委會、村小組中品德好、能力強(qiáng)、作風(fēng)正、威信高的人承擔(dān)起宣傳角色，他們不僅能較好地理解、表達(dá)土地確權(quán)政策，又能獲得村民的信任，可以要求這些能人組織有關(guān)土地確權(quán)登記的宣講大會，向農(nóng)民解釋政策目的、普及土地矛盾糾紛相關(guān)基本法律常識、宣傳土地確權(quán)登記的內(nèi)容與程序。

（二）完善糾紛調(diào)處體系，全力化解矛盾糾紛的阻力

提高業(yè)務(wù)人員對土地糾紛處理能力的前提是健全有關(guān)土地糾紛的法律法規(guī)，避免因政策法規(guī)調(diào)整或不完善所引起的土地糾紛。［15］以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，完善多元化、多渠道的土地確權(quán)糾紛處理機(jī)制。首先，要保證具有獨(dú)立性、非官方的土地糾紛調(diào)處中介組織，合理分設(shè)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等矛盾糾紛原發(fā)地，鼓勵開展政策咨詢、中介服務(wù)、糾紛沖裁、法律援助等服務(wù)，確保土地權(quán)屬爭議能得到及時處理。此外，土地權(quán)屬爭議負(fù)責(zé)涉及面廣，因此必須理順有關(guān)土地權(quán)屬爭議調(diào)處部門之間的關(guān)系，在明確各部門職責(zé)前提下建立部門間工作的協(xié)作、銜接平臺，確保農(nóng)民土地糾紛有效解決。其次，要建立土地權(quán)屬爭議調(diào)處標(biāo)準(zhǔn)，主要包括明確土地權(quán)屬爭議調(diào)處的責(zé)任主體、一般程序、基本原則以及工作方法，增強(qiáng)土地權(quán)屬爭議解決的規(guī)范性，確保解決矛盾糾紛有章可依，最大限度地實現(xiàn)規(guī)范的矛盾糾紛調(diào)處。再次，要通過制定土地權(quán)屬爭議相關(guān)調(diào)處制度以加大土地糾紛調(diào)處力度。以一定的標(biāo)準(zhǔn)建立土地權(quán)屬糾紛典型案例分類數(shù)據(jù)庫，對于甄選入庫的案例必須保存詳細(xì)案例經(jīng)過、證據(jù)調(diào)查過程、案例處理依據(jù)及其判定結(jié)果，以作為相關(guān)業(yè)務(wù)人員處理糾紛的學(xué)習(xí)資料和處理同類型土地糾紛的重要依據(jù)。針對非常規(guī)土地糾紛，建立糾紛調(diào)處緊急預(yù)案制度，以解決一些涉及群眾利益廣泛、在一定區(qū)域內(nèi)具有重要影響的土地糾紛。同時要加強(qiáng)村干部、土地糾紛調(diào)處人員的業(yè)務(wù)工作培訓(xùn)，不定期組織不同地區(qū)相關(guān)人員糾紛調(diào)處的經(jīng)驗學(xué)習(xí)交流，以共同提高各方處理土地矛盾糾紛的能力。

（三）制定合理財政方案，確保各項資金的有效分配

目前土地確權(quán)頒證成本中，監(jiān)利縣政府承擔(dān)經(jīng)費(fèi)額度最大，主要支出在土地測繪項目；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入在承擔(dān)日常工作經(jīng)費(fèi)和工資支出后富裕資金較小，難以保障土地糾紛調(diào)處相關(guān)經(jīng)費(fèi)的資金支持；取消農(nóng)業(yè)稅后，大多數(shù)村級集體少有經(jīng)營收入，一般有少量資金集中在村民小組一級，但無法自行解決確權(quán)工作的追加費(fèi)用。為保證各項資金的合理分配，首先，縣政府在堅持“確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財政預(yù)算，中央財政予以補(bǔ)助”總原則下，制定年度或階段性專項資金預(yù)算，對農(nóng)村土地承包檔案清理、土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬調(diào)查勘測、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書印制、土地權(quán)屬爭議問題排查、矛盾糾紛調(diào)處經(jīng)費(fèi)以及農(nóng)民誤工費(fèi)用等各項資金進(jìn)行合理安排?；鶎诱诖_權(quán)工作開展過程中出現(xiàn)資金短缺情形的，縣政府必須及時下達(dá)工作經(jīng)費(fèi)追加方案，督促有關(guān)部門財政落實追加經(jīng)費(fèi)。其次，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)費(fèi)支出和縣政府預(yù)算方案為參考，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入、地理位置特征、人口數(shù)量結(jié)構(gòu)等實際情況制定資金分配方案，設(shè)定并安排各村土地糾紛調(diào)處資金。最后，確權(quán)工作小組在基礎(chǔ)必須整合確權(quán)工作中的成果，降低確權(quán)成本，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金分配方案為依據(jù)，堅決按照財務(wù)紀(jì)律要求，確保資金的使用安全高效。

（四）擴(kuò)大確權(quán)工作團(tuán)隊，合理安排人員的工作職責(zé)

農(nóng)村土地確權(quán)工作時間緊、任務(wù)重、要求高，當(dāng)前監(jiān)利縣確權(quán)參與人員數(shù)量規(guī)模略顯單薄，難以保證確權(quán)工作順利開展。因此，必須適當(dāng)吸納各部分力量以擴(kuò)大確權(quán)工作團(tuán)隊，并明確各單位、各組織、各人員的工作職責(zé)。將縣級相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人組織確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)班子，從科研院所、專業(yè)機(jī)引起技術(shù)人才確定技術(shù)協(xié)作團(tuán)隊，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府抽調(diào)人員組建日常工作小組，從村莊內(nèi)部選聘基層專員從事宣傳、協(xié)調(diào)等工作。具體而言，由國土、住建、檔案、財政、民政、司法、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門主要負(fù)責(zé)人為成員，縣長、副縣長分別擔(dān)任組長和副組長成立土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室主要負(fù)責(zé)制定確權(quán)工作計劃、審核項目實施方案、組織并領(lǐng)導(dǎo)各部門工作，對確權(quán)工作中關(guān)于土地糾紛、財務(wù)安排等重大事項和政策問題提出解決方案。對于確權(quán)工作中土地測繪工作由土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通過招投標(biāo)的形式選擇具有良好資質(zhì)、信譽(yù)以及技術(shù)的測繪機(jī)構(gòu)承擔(dān)起外業(yè)測量、宗地制圖、表格填寫、資料收集以及數(shù)據(jù)庫建設(shè)等工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各辦公室需要臨時抽調(diào)一部分人員組建確權(quán)工作小組，主要負(fù)責(zé)組織宣傳動員、糾紛爭議調(diào)處、現(xiàn)場指界簽字、初審調(diào)查公告等工作。村內(nèi)由村委會成員、選聘基層專員所成立的工作小組主要從事入戶調(diào)查、資料收集、糾紛調(diào)處以及協(xié)助技術(shù)人員外業(yè)作業(yè)等。在明確各層級、各單位工作前提下，形成以領(lǐng)導(dǎo)小組為核心、技術(shù)機(jī)構(gòu)為骨干、村級入戶調(diào)查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初級審核以及縣級審核發(fā)證為原則的確權(quán)工作團(tuán)隊，以保證各部門分工協(xié)作、緊密配合，確保土地登記發(fā)證順利進(jìn)行。

注釋：

① 資料來源：《2017年監(jiān)利縣政府工作報告》。