增量配電改革：矛盾與問題交織

● 中國電力企業(yè)聯(lián)合會 劉 亮

在改革開放的大時代里，沒有哪個行業(yè)的境遇會像電力行業(yè)這樣百般糾結(jié)。

20世紀(jì)80年代初，國家為緩解電力短缺，每度電征收“兩分錢”建設(shè)基金，以增加電力建設(shè)投入。1985年，開始實行多家辦電，準(zhǔn)許外商投資電力項目，打破了獨家辦電的壟斷局面。

40年來，以改革促發(fā)展，我國電力工業(yè)砥礪前行，已從相對落后的電力生產(chǎn)國跨越式發(fā)展成為世界電力工業(yè)強(qiáng)國，無論是發(fā)電裝機(jī)、發(fā)電量、電網(wǎng)電壓等級、電網(wǎng)運(yùn)行安全技術(shù)水平、供電可靠性等方面均位居世界前列，為國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展提供了堅強(qiáng)可靠的能源動力保障。

與此同時，雖然歷經(jīng)多輪電力改革，我國傳統(tǒng)垂直壟斷一體化的計劃管理體制被打破，但現(xiàn)代新型的市場化管理體制并沒有完全建立，由此衍生出一系列的矛盾和問題。工商業(yè)高電價、煤電全行業(yè)虧損、西南棄水、三北棄風(fēng)棄光、從大缺電到產(chǎn)能過剩，諸如此類質(zhì)疑直指電力發(fā)展，“電網(wǎng)壟斷”“電改失敗”“煤電致霾”等論調(diào)甚至成了某個時期的主導(dǎo)輿論。

發(fā)展中不斷產(chǎn)生新的矛盾，在矛盾的解決中推動新的發(fā)展，本是事物發(fā)展的客觀規(guī)律，電力發(fā)展亦應(yīng)如此！

從這個維度來考量正在推進(jìn)的增量配電改革，深入分析增量配電改革的動力和阻力，及時總結(jié)成功經(jīng)驗，直面改革新生問題，不斷糾偏改革航向，這才是推進(jìn)增量配電改革正確的方法論。

1 增量配電改革激發(fā)多重效應(yīng)

有序向社會資本開放配售電業(yè)務(wù)，啟動增量配電業(yè)務(wù)改革試點，被稱為新電改的最大亮點。

2016年11 月，國家發(fā)改委、國家能源局制定了《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，并公布了105家第一批國家增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目名單，增量配電業(yè)務(wù)改革正式啟動。

隨后，國家發(fā)改委、國家能源局制定了相關(guān)具體辦法，《關(guān)于非電網(wǎng)企業(yè)存量配電項目電力業(yè)務(wù)許可有關(guān)問題的復(fù)函》《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》《增量配電業(yè)務(wù)區(qū)域劃分實施辦法 （試行）》——“三個辦法”先后出臺。

自此，電網(wǎng)企業(yè)獨家經(jīng)營配電業(yè)務(wù)的局面隨著多元投資主體的進(jìn)入，終成歷史。增量配電業(yè)務(wù)的窗口被打開，暫且不論實現(xiàn)地級以上城市全覆蓋需要多長時間，也不管增量配電市場體量在整個電力市場中是否舉足輕重，但其不可逆轉(zhuǎn)的趨勢在我國電力市場化體制建設(shè)中具有標(biāo)志性意義。

打破壟斷，引入競爭，繼在發(fā)電側(cè)、售電側(cè)之后，在配電側(cè)也終于落地。截至2018年7月底，國家發(fā)改委、國家能源局共批復(fù)了320個增量配電業(yè)務(wù)改革試點，國網(wǎng)運(yùn)營區(qū)域里已有67個試點項目確定業(yè)主單位，其中電網(wǎng)企業(yè)參與項目運(yùn)營的有38個。

根據(jù)改革試點項目的實施反饋經(jīng)驗,增量配電改革首先促使地方政府主動作為，積極主導(dǎo)電力規(guī)劃與發(fā)展。過去，地方電力發(fā)展規(guī)劃雖然法定授權(quán)是地方政府相關(guān)職能部門，但在具體的實施過程中，專業(yè)人才隊伍、成果評審以及建設(shè)運(yùn)營往往都是由電網(wǎng)企業(yè)來承擔(dān)，造成了地方政府缺位的事實。在增量配電改革試點中，各工業(yè)園區(qū)（經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)）管委會通過公開招投標(biāo)的方式組織制定配電網(wǎng)規(guī)劃。當(dāng)然，我們不能否定之前電網(wǎng)制定的規(guī)劃，更不能倉促下結(jié)論認(rèn)定地方政府組織制定的電網(wǎng)規(guī)劃就一定優(yōu)于電網(wǎng)公司制定的規(guī)劃。但是，之前地方政府對電力規(guī)劃與發(fā)展實施缺少監(jiān)管的局面必將得到改觀。

其次，通過招標(biāo)等市場化機(jī)制公開、公平、公正優(yōu)選增量配電項目業(yè)主，并鼓勵電網(wǎng)企業(yè)與社會資本通過股權(quán)合作等方式成立產(chǎn)權(quán)多元化公司經(jīng)營配電網(wǎng)。這給社會資本進(jìn)入配網(wǎng)經(jīng)營領(lǐng)域提供了制度性保障，不僅拓寬了配電網(wǎng)的投資渠道，更重要的是隨著多元投資主體的進(jìn)入，配電網(wǎng)運(yùn)營信息透明度提高，同時又給配電網(wǎng)運(yùn)營的經(jīng)營水平和服務(wù)水平提供了多元參照體系，有利于配電網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)之間進(jìn)行同業(yè)對標(biāo)，也便于政府行業(yè)主管部門進(jìn)行考核和監(jiān)管。

再者，增量配電業(yè)務(wù)改革充分體現(xiàn)了中央政府“放管服”的改革思路，將增量配網(wǎng)的管理授權(quán)于地方政府，促使電力發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展將更緊密地融為一體。一年多的改革實踐也證明，在地方政府的主導(dǎo)和積極推動下，電與水、氣、熱等其他公用事業(yè)之間的橫向融合發(fā)展速度加快，也加快了與通信、交通運(yùn)輸?shù)绕渌A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)同發(fā)展，提高了電力運(yùn)行的效率，并且進(jìn)一步放大了電力服務(wù)民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)。增量配電業(yè)務(wù)多是工業(yè)負(fù)荷集中的區(qū)域，是未來電力市場的主要增長點，這并不對電網(wǎng)企業(yè)原有經(jīng)營格局構(gòu)成沖擊，反而會激勵電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)營機(jī)制，以更好地參與增量配電業(yè)務(wù)改革。

2018 年3月8日，全國政協(xié)委員、國家電網(wǎng)公司董事長舒印彪在全國兩會期間提出：2018年，國家電網(wǎng)將有大的混改舉措，將和民營企業(yè)以及當(dāng)?shù)貒Y進(jìn)行大量的地方電網(wǎng)建設(shè)。表明了電網(wǎng)企業(yè)參與增量配電改革的積極態(tài)度,正面回應(yīng)了電網(wǎng)企業(yè)抵制增量配電改革的議論。

積極推進(jìn)增量配電改革,是實現(xiàn)政府、社會、企業(yè)和用戶各方共贏的有效途徑。抓好增量配電改革試點項目建設(shè)，是釋放電改紅利、惠及民生的改革舉措。

2 矛盾與問題交織，導(dǎo)致改革試點推進(jìn)受阻

2018 年國家能源工作會議把增量配電業(yè)務(wù)改革作為推進(jìn)電力改革的重點任務(wù)。國家第三批增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目已批復(fù)，改革試點范圍不斷擴(kuò)大，成為新電改中一道亮麗的風(fēng)景。

此前，國家發(fā)改委在2017年底組織召開了電力體制改革專題會議，提出增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目要實現(xiàn)全國地級以上城市全覆蓋，每個地級市至少要有一個試點，條件較好的地方可以多一些試點。

增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目進(jìn)展如何？筆者3月初專程赴鄭州航空港興港電力有限公司調(diào)研，興港電力有限公司常務(wù)副總經(jīng)理賈豫全面深入地介紹了鄭州航空港增量配電改革試點項目進(jìn)展的現(xiàn)狀與問題。

興港電力公司成立了1周年，正在推進(jìn)一批輸變電線路建設(shè)，前期已投入近6億元，2018年總投資體量將達(dá)到15.16億元。在特許經(jīng)營區(qū)域里，因存量資產(chǎn)處置問題與電網(wǎng)公司一直沒有協(xié)商出結(jié)果，也多次向所屬區(qū)域的能源管理部門反映和報送材料，得到的答復(fù)是要求雙方先行協(xié)商并達(dá)成一致后再報送材料。如果不及時掃清這個障礙，就沒法獲得電力業(yè)務(wù)許可證，該公司許多工作目前處于停滯狀態(tài)。

據(jù)了解，陜西某增量配電改革試點業(yè)務(wù)項目也處于停擺狀態(tài)，遭遇類似情況的還不止一兩家。國內(nèi)首個增量配電網(wǎng)領(lǐng)域混合所有制供電企業(yè)——深圳前海蛇口自貿(mào)區(qū)供電有限公司雖然早在2016年7月11日獲得了南方能源監(jiān)管局核發(fā)的供電業(yè)務(wù)許可證，但目前該公司運(yùn)營主要是承接原前海蛇口供電公司的業(yè)務(wù)。其他幾家股東也還沒有真正進(jìn)駐新公司，新增配電網(wǎng)設(shè)施建設(shè)也還沒有開展。

實事求是地講，如果把增量配電業(yè)務(wù)改革稱作一場裸奔式行動，是不客觀的。從中發(fā)9號文開始，國家密集制定并發(fā)布了一系列規(guī)則和辦法，包括頂層設(shè)計、管理制度以及具體辦法在內(nèi)，已基本形成較為完整的體系，決心和力度是空前的。

國家發(fā)改委、國家能源局在2018年3月13日發(fā)布了《增量配電業(yè)務(wù)區(qū)域劃分實施辦法（試行）》，進(jìn)一步明確了征求意見稿中提出的通過“入股、出售、產(chǎn)權(quán)置換、租賃”等方式將原有的存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給試點項目業(yè)主單位。參照配電區(qū)域劃分申請，對于存量資產(chǎn)的處置也應(yīng)通過地方相關(guān)主管部門裁定。辦法進(jìn)一步明確了監(jiān)管部門并規(guī)定了辦理時限，但是對于處置結(jié)果的落實與執(zhí)行卻沒有作進(jìn)一步細(xì)化。這也是項目業(yè)主單位的顧慮，即使能源主管部門作出了決定，怎么才能執(zhí)行到位仍是一個問題。比如，以出售的方式轉(zhuǎn)讓原有存量資產(chǎn)，用什么方式給存量資產(chǎn)估價就是一個急需明確的問題。此前，業(yè)內(nèi)資深專家展曙光認(rèn)為新辦法的 “救濟(jì)途徑不明”，“無救濟(jì)即無權(quán)利”。如果當(dāng)事人對資產(chǎn)處置不滿意乃至對處置結(jié)果不服，應(yīng)該通過什么途徑救濟(jì)呢？當(dāng)然，從理論上說，應(yīng)該可以選擇行政復(fù)議、行政訴訟，那么，如果選擇行政復(fù)議，受理機(jī)關(guān)又是誰呢？這些問題都需要深入探討。

當(dāng)前影響增量配電業(yè)務(wù)改革進(jìn)展的主要因素還有配電價格機(jī)制問題。目前已經(jīng)發(fā)布的配電價格指導(dǎo)意見雖然有許多積極的方面，但是在增量配電價格上仍有欠缺，一是如果按現(xiàn)有價格政策執(zhí)行，增量配電部分是沒有價格空間的，因為現(xiàn)有的輸配電價并沒有剔除交叉補(bǔ)貼部分；二是結(jié)算方法不具備實際操作性，其中分類結(jié)算法實行起來太復(fù)雜；如果按綜合結(jié)算法結(jié)算，對試點區(qū)域內(nèi)有居民用戶或者其他公益性用戶的，“賣一度電賠一度電”，這對配電網(wǎng)企業(yè)來說不公平。此外，公共電網(wǎng)公平開放的問題，不僅僅局限于規(guī)則如何制定，還涉及到電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。

3 協(xié)同推進(jìn)增量配電市場、監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設(shè)

對于電力體制改革的目標(biāo)，業(yè)內(nèi)有著不同的觀點。有人認(rèn)為，改革的主要目標(biāo)是促進(jìn)電力工業(yè)發(fā)展，這種觀點實際上主張改革要穩(wěn)妥進(jìn)行。有人認(rèn)為，改革的主要目標(biāo)是建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的電力市場，讓市場在資源配置中起決定性作用，這種觀點實際上認(rèn)為市場才是配置資源最高效的手段。還有人認(rèn)為，改革的主要目標(biāo)是不斷提高電力系統(tǒng)能效和提高電力服務(wù)能力，這種觀點并不排斥市場之外有效配置資源的其他手段。

筆者認(rèn)為，上述3種觀點沒有誰對誰錯。電力體制改革的目標(biāo)有階段性，在不同時期，在電力發(fā)展不同的歷史階段，改革目標(biāo)有所側(cè)重。上世紀(jì)80年代，我國電力工業(yè)處于相對落后階段，因電力緊缺而形成的電力供需矛盾是當(dāng)時電力發(fā)展的最主要矛盾，推進(jìn)電力改革的主要目標(biāo)就是促進(jìn)電力工業(yè)快速發(fā)展。當(dāng)前，我國電力發(fā)展規(guī)模和電網(wǎng)技術(shù)裝備等處于世界領(lǐng)先水平，電力正從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步提高電力系統(tǒng)能效和電力服務(wù)能力已是現(xiàn)階段的主要目標(biāo)。

中發(fā)9號文提出有序向社會資本開放配售電業(yè)務(wù)，《有序放開配網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》正式啟動增量配電業(yè)務(wù)試點改革，鼓勵社會資本投資、建設(shè)、運(yùn)營增量配電網(wǎng)，引入競爭，打破壟斷，最終目標(biāo)應(yīng)該是不斷提高配電服務(wù)能力和提升電力系統(tǒng)能效，這也是開展增量配電業(yè)務(wù)改革的初心。

在推進(jìn)增量配電改革過程中，各方都在不自覺地偏離改革的初心。作為增量配電改革頂層設(shè)計者急于配電市場化運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，但在制定相關(guān)政策和辦法的過程中，沒有廣泛聽取和吸收一線的聲音與建議，以理論代替實踐，導(dǎo)致規(guī)則在實踐中不能落地。作為增量配電改革具體組織者的地方政府，急于加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,把降低電價作為改革的主要目標(biāo)，重項目推進(jìn)，輕電力產(chǎn)業(yè)鏈的統(tǒng)籌發(fā)展。而作為增量配電改革參與者的各市場主體，急于在配電市場中獲取經(jīng)營效益，而不是著力于企業(yè)運(yùn)營能力和服務(wù)能力的提升。

由于各自推進(jìn)增量配電改革的目標(biāo)不統(tǒng)一，導(dǎo)致了各方工作重點不協(xié)同。電力行政主管部門重政策制定,輕政策評估與執(zhí)行；各市場主體重盈利模式設(shè)計，輕自身能力建設(shè)；鼓勵社會資本進(jìn)入配電市場，積極發(fā)展混合所有制，只是經(jīng)營主體資本構(gòu)成的一種方式，并非配電市場化改革的標(biāo)志。配電市場化應(yīng)該促進(jìn)市場主體核心競爭力的提升，而非單純地市場主體資本構(gòu)成多元化；評估改革成效的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)只是降低用電成本，而應(yīng)是資源配置效率的更加高效，市場監(jiān)管效率的更加高效，電力運(yùn)行效率的更加高效。

新電改3年來，我們在“三放開、一獨立”上做了大量的工作，以放開新增配售電市場和公益性調(diào)節(jié)性以外的發(fā)電計劃為重點，以國家、省級電力交易中心的組建完成和省級輸配電價核定的完成為標(biāo)志，我國電力市場體系基本框架初步形成，目的在于充分發(fā)揮市場在配置電力資源中的決定性作用，進(jìn)而促進(jìn)電力系統(tǒng)能效的提高?？墒?，電力運(yùn)行能效的提高并不等同于電力服務(wù)能力的提升。而促進(jìn)電力服務(wù)能力的提升，進(jìn)一步延伸到電力發(fā)展質(zhì)量的提升，最有效的手段是強(qiáng)化政府監(jiān)管。新電改3年來，電力市場建設(shè)突飛猛進(jìn)，但是對電力市場的監(jiān)管并沒有同步跟進(jìn)。

筆者在調(diào)研中，聽到最多的抱怨是對改革中遇到的問題和爭議訴求無門。增量配電業(yè)務(wù)改革實質(zhì)就是監(jiān)管者與被監(jiān)管者的博弈和行業(yè)監(jiān)管格局重構(gòu)的過程。我們不能只聚焦于增量配電業(yè)務(wù)技術(shù)層面的問題，諸如供電區(qū)域劃分、價格核定、存量資產(chǎn)處理等等。技術(shù)問題掩蓋了背后的行業(yè)管理如監(jiān)管體系建設(shè)問題，也就涉及不到產(chǎn)權(quán)關(guān)系和電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，更談不上從體制上推動改革。而是要站在行業(yè)治理的高度，在根源問題上作出方向性選擇，增量配電業(yè)務(wù)改革技術(shù)層面問題處理得再好，也是緣木求魚。

當(dāng)前，增量配電改革試點過程中產(chǎn)生的各種問題和矛盾，歸根到底是增量配電市場監(jiān)管體系的不健全和市場監(jiān)管能力的不足。在增量配電業(yè)務(wù)改革中“強(qiáng)化政府監(jiān)管”，必須協(xié)同推進(jìn)增量配電市場監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設(shè)。既要進(jìn)一步明確國家能源主管部門和地方能源主管部門的職責(zé)劃分，進(jìn)一步明晰二者之間的工作界面，也要進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，建立健全激勵性監(jiān)管新體系和信息化監(jiān)管新平臺，還要著力加強(qiáng)監(jiān)管隊伍自身能力建設(shè)，及時補(bǔ)充專業(yè)監(jiān)管人才，不斷提升專業(yè)監(jiān)管素質(zhì)。

增量配電業(yè)務(wù)改革是一項全新的事物，沒有國際先例可循，需要我們在實踐中不斷糾偏和完善。隨著增量配電改革的進(jìn)一步深入，勢必會出現(xiàn)新的矛盾和問題，甚至還會遇到一時難以克服的困難，但是只要我們不忘初心，通過實踐逐步形成更多的共識，一定能實現(xiàn)改革的愿景。