電力行業(yè)國(guó)有存續(xù)企業(yè)深化改革路徑探討

洪光森，莊曉燁，江建恒，李 曉

（中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)資產(chǎn)管理有限公司，北京 100022）

在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的主要思路。國(guó)有企業(yè)是供給體系中的重要組成部分，深化電力行業(yè)國(guó)企改革是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。電力行業(yè)國(guó)有存續(xù)企業(yè)是在國(guó)有企業(yè)改制上市中沒(méi)有納入股份公司范圍的企業(yè)，是國(guó)有企業(yè)的重要組成部分，借助當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策東風(fēng)，選擇最優(yōu)改革路徑，也是改革成功的關(guān)鍵。在下文中，為便于表述，筆者所述國(guó)有企業(yè)特指電力行業(yè)的國(guó)有企業(yè)。

1 研究意義和相關(guān)概念界定

1.1 研究意義

改制上市是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要途徑，目前國(guó)有企業(yè)普遍采取分立改制模式，實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)的重組上市，這樣就出現(xiàn)了越來(lái)越多的存續(xù)企業(yè)（定義見(jiàn)1.2.3）。存續(xù)企業(yè)的發(fā)展事關(guān)國(guó)企改革和社會(huì)穩(wěn)定，如何幫助存續(xù)企業(yè)克服發(fā)展困境、找到正確的發(fā)展方向和目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1.2 相關(guān)概念

1.2.1 集團(tuán)公司

本文所指的集團(tuán)公司是一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，它是在國(guó)有企業(yè)分離改制中形成的存續(xù)企業(yè)和以資本為紐帶的股份公司組成的。

1.2.2 股份公司

1.2.3 存續(xù)企業(yè)

指在國(guó)有企業(yè)上市改制過(guò)程中，由剩余未上市部分的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)形成的企業(yè)。本文重點(diǎn)研究的對(duì)象，是由中央直接管理的、其主業(yè)改制后上市的電力行業(yè)中的大型國(guó)有企業(yè)的存續(xù)企業(yè)，還包括企業(yè)辦醫(yī)療教育機(jī)構(gòu)等。

2 存續(xù)企業(yè)深化改革路徑

中央企業(yè)通常的改制工作總體設(shè)計(jì)是，存續(xù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理工作“委托給股份公司及其所屬有關(guān)企業(yè)進(jìn)行管理，簽訂委托管理協(xié)議，原有管理方式保持不變?！逼涑霭l(fā)點(diǎn)有兩個(gè)：一是滿(mǎn)足規(guī)范運(yùn)作要求，解決集團(tuán)公司、存續(xù)企業(yè)與股份公司同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題；二是發(fā)揮集團(tuán)公司管控作用和整體實(shí)力，繼續(xù)推進(jìn)改革發(fā)展。如何推進(jìn)其改革發(fā)展，需要進(jìn)一步高度重視，主要考慮三方面原因：一是確定存續(xù)企業(yè)歸宿的需要，存續(xù)企業(yè)未進(jìn)改制范圍，下步如何發(fā)展，這是企業(yè)關(guān)心、職工關(guān)注的焦點(diǎn)；二是存續(xù)企業(yè)解困的需要，存續(xù)企業(yè)多是特困企業(yè)或僵尸企業(yè)，僅靠企業(yè)自身努力改變現(xiàn)有狀況，難度很大；三是防范風(fēng)險(xiǎn)的需要，存續(xù)企業(yè)普遍存在很大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

存續(xù)企業(yè)由于困難而未改制，股份公司的委托管理是過(guò)渡形式，不能長(zhǎng)期固化。存續(xù)企業(yè)的改革需要放在更為優(yōu)先的位置加以研究推進(jìn)。可以選擇的路徑主要有兩條：一是實(shí)施整體托管，即具有改革意義的托管，在委托股份公司管理基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確托管主體，引入優(yōu)勢(shì)企業(yè)進(jìn)行托管；二是實(shí)施“人資分離”改革。

2.1 整體托管

即在委托股份公司管理的基礎(chǔ)上，適當(dāng)加以強(qiáng)化，通過(guò)進(jìn)一步明確托管幫扶主體企業(yè)，實(shí)施具有“改革意義”的“戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型托管、業(yè)務(wù)支持托管、存量資源盤(pán)活托管”，幫助改變存續(xù)企業(yè) “按下葫蘆浮起瓢”，單打獨(dú)斗，捉襟見(jiàn)肘、疲于應(yīng)付的窘境。

“托管”不是“重組”。托管操作上便捷，不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，不作資本結(jié)構(gòu)調(diào)整，只須按公平原則簽訂托管協(xié)議、支付托管費(fèi)用；工作上靈活，回旋余地較大，對(duì)進(jìn)一步改革可做“多項(xiàng)選擇”，避免對(duì)托管方造成拖累；力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)被托管方、托管方“雙贏”目標(biāo)。

推薦理由:包祖曉醫(yī)學(xué)博士深入地剖析和提煉了真正意義上的健康和幸福的主題，如尊嚴(yán)、自信、接納、愛(ài)、自由、體驗(yàn)、追求、安住當(dāng)下、覺(jué)察、保持正念等，分45篇闡述，以禪學(xué)故事、電影故事以及心理治療中的真實(shí)案例為主要組成部分，帶領(lǐng)讀者認(rèn)清生命的實(shí)相，擺脫常見(jiàn)的“心理誤區(qū)”走出困境，擁抱生活，過(guò)真正意義上的幸福生活。

關(guān)于托管方，可在業(yè)務(wù)相近、文化相通的優(yōu)秀股份公司骨干企業(yè)中選擇；也可在能給予多業(yè)務(wù)板塊支持、有助其轉(zhuǎn)型升級(jí)、協(xié)同互補(bǔ)性強(qiáng)的股份公司二級(jí)集團(tuán)中選擇；還可以選擇與其業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度高，能夠提供資金或融資支持的企業(yè)。

要實(shí)現(xiàn)成功托管，托管方與被托管方必須能夠達(dá)成共同意志與共識(shí)，彼此相向而行，不能勉強(qiáng)為之，否則托管難以實(shí)施；要按照市場(chǎng)定價(jià)原則，簽訂托管協(xié)議，實(shí)行有償托管。同時(shí)還需要集團(tuán)公司加大幫扶支持力度和監(jiān)管力度，以確保存續(xù)企業(yè)在可控范圍逐漸走出困境。

2.2 “人資分離”改革

即“留牌子，停業(yè)務(wù)，分流人員，鎖定債務(wù)”，將人與債分開(kāi)處理。

關(guān)于“人”的處理，建議結(jié)合當(dāng)前國(guó)資委大力推動(dòng)“僵尸企業(yè)”處置的有利政策和資金扶持，將存續(xù)企業(yè)正式職工分流安置；保留存續(xù)企業(yè)牌子作為“留守處”，接收剩余人員，繼續(xù)處理有關(guān)事務(wù)，負(fù)責(zé)后續(xù)管理運(yùn)行和改革工作。

關(guān)于“債”的處理，建議對(duì)拖欠職工工資等內(nèi)部債務(wù)，經(jīng)清理核實(shí)后需由集團(tuán)公司幫助支持。對(duì)外部債務(wù)進(jìn)行清理、談判壓降，利用項(xiàng)目收益、回收應(yīng)收款、資產(chǎn)處置收益等先行償還，存續(xù)企業(yè)無(wú)力支付的，需由集團(tuán)公司幫助支持。債務(wù)處理具體操作上，可由存續(xù)企業(yè)留守處集中處理，在集團(tuán)公司支持下解決部分債務(wù)。最終，作為牌子保留的存續(xù)企業(yè)需要研究采取包括破產(chǎn)在內(nèi)的多種辦法以退出。

“人資分離”改革中，債務(wù)處理、離退休人員、基地管理等問(wèn)題是事關(guān)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。其關(guān)鍵是存續(xù)企業(yè)必須在一段時(shí)期“留牌子”作為“留守處”，并保留部分得力干部，負(fù)責(zé)配合推進(jìn)改革、后勤基地設(shè)施、離退休人員管理、債權(quán)債務(wù)清收清償，物業(yè)社會(huì)化改革及未來(lái)存續(xù)企業(yè)最終退出等工作。

“人資分離”改革的優(yōu)勢(shì)是，通過(guò)鎖定止損，防止繼續(xù)出現(xiàn)新的問(wèn)題。最大的難題是，由于存續(xù)企業(yè)不再獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)有債務(wù)和“留守”處運(yùn)行成本沒(méi)有來(lái)源，需要由集團(tuán)公司協(xié)調(diào)解決。當(dāng)然，實(shí)施“人資分離”，各種矛盾和問(wèn)題將顯現(xiàn)化，需細(xì)化方案，做出預(yù)案。

3 國(guó)有企業(yè)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革路徑

2017年7月23日，國(guó)資委等六部委下發(fā)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)辦教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)深化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)資發(fā)改革[2017]134號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”），進(jìn)一步明確了國(guó)有企業(yè)辦教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)深化改革時(shí)間表、路線(xiàn)圖（為便于研究和闡述，下文主要針對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行論述，教育機(jī)構(gòu)情況類(lèi)似）。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)辦教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)深化改革路徑選擇的關(guān)鍵是要堅(jiān)持“三個(gè)有利于”（醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展、員工福祉、國(guó)有資產(chǎn)保值增值），保持“三個(gè)不變”（醫(yī)療機(jī)構(gòu)國(guó)有屬性、經(jīng)營(yíng)方式、員工身份），兼顧“三方利益”（集團(tuán)公司、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、員工），結(jié)合醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實(shí)際，積極與各有關(guān)方開(kāi)展工作對(duì)接，深入調(diào)研、審慎研究，廣泛征求意見(jiàn)，研究確定醫(yī)療機(jī)構(gòu)深化改革路徑

3.1 《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的路徑和方向

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出將采取移交地方、關(guān)閉撤銷(xiāo)、資源整合、重組改制四種方式推進(jìn)中央企業(yè)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)深化改革。四種方式各有不同的前置約束條件，需結(jié)合實(shí)際研判選擇。

3.1.1 移交地方

主要優(yōu)勢(shì)：一是成為政府公立醫(yī)院，可以獲得更好的統(tǒng)一規(guī)劃，包括財(cái)政資金支持等；二是可以采取無(wú)償劃轉(zhuǎn)方式，操作比較規(guī)范，職工身份總體不發(fā)生改變，有利于保持穩(wěn)定。

主要問(wèn)題：一是取決于政府的意愿、能力，從上一輪國(guó)有企業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革的情況來(lái)看，部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)在成建制移交給地方政府的時(shí)候，面臨重大挑戰(zhàn)就是地方政府是否愿意接收的問(wèn)題；二是需要解決好管理體制改變帶來(lái)的影響，防止造成不穩(wěn)定；三是劃轉(zhuǎn)移交工作可能涉及人員安置，并且從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看，需多方協(xié)調(diào)，且需要醫(yī)療機(jī)構(gòu)主辦單位支付較高的改革成本，難度較大。

3.1.2 關(guān)閉撤銷(xiāo)

主要優(yōu)勢(shì)：有利于用好醫(yī)改和國(guó)有企業(yè)改革政策，避免錯(cuò)失改革機(jī)遇，關(guān)閉撤銷(xiāo)可以比較徹底地解決這類(lèi)醫(yī)院所存在的問(wèn)題。

主要問(wèn)題：一是由于改革力度大，需要統(tǒng)籌做好清產(chǎn)核資、債務(wù)清理、人員安置等工作；二是需籌措改革成本，重點(diǎn)解決好職工安置問(wèn)題。

3.1.3 資源整合

主要優(yōu)勢(shì)：一是有利于保持醫(yī)療機(jī)構(gòu)和員工穩(wěn)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)、體制機(jī)制不發(fā)生大的變化，員工身份不改變，有利于實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)；二是可持續(xù)發(fā)展有一定的保障，在其他高水平、有實(shí)力醫(yī)療集團(tuán)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，可以獲得更好的技術(shù)、管理和資金支持，幫助醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行軟硬件方面的升級(jí)改造，為醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

主要問(wèn)題：一是取決于其他醫(yī)療集團(tuán)的意愿；二是需注意考慮醫(yī)療機(jī)構(gòu)和所服務(wù)企業(yè)員工的意愿，需加強(qiáng)正面引導(dǎo)，解決好管理體制改變帶來(lái)的影響，防止造成不穩(wěn)定。

3.1.4 重組改制

主要優(yōu)勢(shì)：一是通過(guò)股權(quán)多元化，改革醫(yī)院所有制形式，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，激發(fā)內(nèi)在經(jīng)營(yíng)活力；二是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)；三是多元化拓展籌資渫道，解決發(fā)展所需資金支持。

主要問(wèn)題：一是涉及國(guó)有資產(chǎn)處置，政策性強(qiáng)，規(guī)范要求高，操作復(fù)雜；二是由事業(yè)型單位的公立醫(yī)院轉(zhuǎn)換為營(yíng)利性醫(yī)院，需要遵循有關(guān)醫(yī)院管理政策，考慮對(duì)醫(yī)院經(jīng)營(yíng)可能造成的影響；三是若職工身份發(fā)生變化，需要考慮職工意愿，并支付必要改革成本。

3.2 國(guó)有企業(yè)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)深化改革路徑

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，以及集團(tuán)公司對(duì)醫(yī)院深化改革工作的具體要求，結(jié)合醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，從堅(jiān)持“三個(gè)有利于”，保持“三個(gè)不變”，兼顧“三方利益”的原則出發(fā)，綜合比較上述四種改革途徑的前置約束條件，電力行業(yè)中央企業(yè)所屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)深化改革應(yīng)優(yōu)先選擇資源整合這一路徑。

通過(guò)與以健康產(chǎn)業(yè)為主業(yè)的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司合作，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源整合，可以統(tǒng)一行動(dòng)，步調(diào)一致，有利于國(guó)有資產(chǎn)保值增值、醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展、職工隊(duì)伍穩(wěn)定，確保按期完成醫(yī)療機(jī)構(gòu)深化改革任務(wù)。通過(guò)摸底調(diào)查和了解，醫(yī)療機(jī)構(gòu)多數(shù)干部員工傾向于這條改革路徑，這也符合《指導(dǎo)意見(jiàn)》中“支持與健康產(chǎn)業(yè)為主業(yè)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行資源整合”的要求。

4 需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題及有關(guān)建議

4.1 工程債務(wù)維穩(wěn)應(yīng)急資金列支渠道問(wèn)題

已成為“僵尸企業(yè)”的存續(xù)企業(yè)在改革過(guò)程中，拖欠的職工工資、社保有政策和資金支持，職工安置資金有依據(jù)、有保障；但其拖欠的工程債務(wù)，在政策上要求按市場(chǎng)化、法治化原則處理。由于存續(xù)企業(yè)工程債務(wù)巨大，自身償債能力不足，資產(chǎn)變現(xiàn)價(jià)值也較低，短期內(nèi)存續(xù)企業(yè)以市場(chǎng)化方式退出難度非常大。在債務(wù)處置過(guò)程中，為了預(yù)防不穩(wěn)定事件發(fā)生，需要準(zhǔn)備應(yīng)急維穩(wěn)資金。建議有關(guān)方面對(duì)已成為“僵尸企業(yè)”的存續(xù)企業(yè)工程債務(wù)處置出臺(tái)進(jìn)一步的支持性政策，明確資金來(lái)源和列支渫道。

4.2 拖欠“五險(xiǎn)一金”滯納金減免問(wèn)題

已成為“僵尸企業(yè)”的存續(xù)企業(yè)職工分流安置過(guò)程中，涉及拖欠社保補(bǔ)繳，社保賬戶(hù)轉(zhuǎn)移、醫(yī)保接續(xù)、工傷重新認(rèn)定等具體問(wèn)題，各地在社保接續(xù)方面有些政策差別，在具體業(yè)務(wù)操作過(guò)程中面臨諸多困難。特別是補(bǔ)繳社保欠費(fèi)等需要繳納滯納金，地方社保等機(jī)構(gòu)按其相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，沒(méi)有支持性減免政策，加大了企業(yè)改革的成本和壓力。建議有關(guān)方面對(duì)已成為“僵尸企業(yè)”的存續(xù)企業(yè)處置涉及的“五險(xiǎn)一金”拖欠滯納金，出臺(tái)政策予以免除。

4.3 企業(yè)市場(chǎng)化退出問(wèn)題

已成為“僵尸企業(yè)”的存續(xù)企業(yè)深化改革的最終目標(biāo)是通過(guò)市場(chǎng)化方式退出，但從現(xiàn)實(shí)情況看，很難操作。實(shí)施兼并重組，其他企業(yè)難以承接其巨額債務(wù)。實(shí)施債務(wù)重組，沒(méi)有政策性資金支持，僅靠已成為“僵尸企業(yè)”的存續(xù)企業(yè)現(xiàn)有資產(chǎn)和債權(quán)，難以消化巨額債務(wù)。實(shí)施破產(chǎn)清算，操作難度就更大，一方面破產(chǎn)清算涉及地方法院受理、管理人確定、債權(quán)人接受等諸多問(wèn)題，在具體操作上存在障礙；另一方面由于債權(quán)人絕大多數(shù)是私營(yíng)和個(gè)體外協(xié)隊(duì)伍，債務(wù)解除或轉(zhuǎn)移的可能性較小，破產(chǎn)清算容易引發(fā)債權(quán)人危機(jī)，影響社會(huì)穩(wěn)定。建議有關(guān)方面對(duì)已成為“僵尸企業(yè)”的存續(xù)企業(yè)市場(chǎng)化退出出臺(tái)有針對(duì)性的指導(dǎo)意見(jiàn)。

5 結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，做好電力行業(yè)國(guó)有存續(xù)企業(yè)改革工作是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要一環(huán)。然而，電力行業(yè)國(guó)有存續(xù)企業(yè)深化改革需要一整套體系完善的配套政策供給，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)該統(tǒng)籌考慮，出臺(tái)相應(yīng)的配套政策。在深化國(guó)有企業(yè)供給側(cè)改革的背景下，只有電力行業(yè)國(guó)有存續(xù)企業(yè)改革和其他相關(guān)配套改革協(xié)同共進(jìn)，才能取得應(yīng)有的成果。