數(shù)據(jù)自治開放與治理模式創(chuàng)新

沈逸，姚旭，朱揚勇

1. 復(fù)旦大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空間治理研究中心，上?！?00433；2. 復(fù)旦大學(xué)計算機科學(xué)技術(shù)學(xué)院，上海　201203；3. 上海市數(shù)據(jù)科學(xué)重點實驗室，上海　201203

1　引言

推動數(shù)據(jù)資源，尤其是政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開放共享是我國實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。習(xí)近平總書記指出：“推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進數(shù)據(jù)資源整合和開放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設(shè)數(shù)字中國，更好服務(wù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活改善?！比绾螛?gòu)建一套有助于推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的務(wù)實路徑，是當(dāng)前實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略過程中必須面對的關(guān)鍵挑戰(zhàn)之一。從已有的實踐以及國際比較經(jīng)驗來看[1-3]，以數(shù)據(jù)自治（即明確數(shù)據(jù)資源權(quán)屬并界定必要的使用—維護成本）為基礎(chǔ)，由政府相關(guān)部門自主推進數(shù)據(jù)資源的開放共享，可能成為一條適應(yīng)中國特色的實踐路徑。

以數(shù)據(jù)自治為基礎(chǔ)，推動政府掌握的數(shù)據(jù)資源的開放共享，是由中國數(shù)據(jù)資源分布的客觀特征決定的。從1994年全功能接入互聯(lián)網(wǎng)開始，中國的整個信息化與網(wǎng)絡(luò)化進程就有著顯著的政府主導(dǎo)和強調(diào)頂層設(shè)計的特點。盡管在商業(yè)運用中，市場化的力量展現(xiàn)了自己獨特的優(yōu)勢，但是在基礎(chǔ)資源以及覆蓋全社會的系統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集與整理方面，中國政府仍然具有非常顯著的優(yōu)勢。20世紀(jì)90年代開始的中國政府電子政務(wù)建設(shè)具有非常顯著的條線特征，即垂直條線業(yè)務(wù)部門采取相對封閉的方式構(gòu)建垂直的數(shù)據(jù)采集與業(yè)務(wù)處理的信息系統(tǒng)，由此產(chǎn)生的現(xiàn)象是海量的政府?dāng)?shù)據(jù)，在若干關(guān)鍵而重要的垂直條線部門內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)樞紐節(jié)點上大量累積，形成了塊狀的“數(shù)據(jù)金礦”，其中具有代表性的包括人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、工商基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、稅務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、健康醫(yī)療數(shù)據(jù)等[4-7]。雖然，騰訊、阿里巴巴這些大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的高速發(fā)展與快速崛起也形成了海量數(shù)據(jù)的累積，但是在數(shù)據(jù)質(zhì)量、準(zhǔn)確性以及系統(tǒng)性方面，政府內(nèi)部累積的數(shù)據(jù)資源仍然具有非常顯著的優(yōu)勢。

以數(shù)據(jù)自治為基礎(chǔ)構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)資源的共享，要解決的是阻礙數(shù)據(jù)共享的關(guān)鍵問題之一，即不同層級政府部門數(shù)據(jù)開放和共享動力不足的問題[8]。從歐美國家的實踐來看，數(shù)據(jù)開放是作為一項理念或者價值性的要求出現(xiàn)的[2]；從現(xiàn)有的研究成果來看，在中國的研究者中，主流仍然將推進數(shù)據(jù)開放的主要動力寄托在價值和理念的層面上[9]。雖然從法理或者應(yīng)然的角度來說，要求政府以免費或者極低成本的方式開放數(shù)據(jù)資源給各方自由取用，可以找到非常多的理論和價值依據(jù)，但務(wù)實地看，很多國家（包括歐美發(fā)達(dá)國家）成功的基本經(jīng)驗之一，就是必須用各種不同的方式給開放數(shù)據(jù)的政府部門予以正面反饋，只有這樣才能有效維持推進數(shù)據(jù)資源開放的動力[10]。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，如果能夠?qū)?shù)據(jù)資源進行有效的權(quán)屬確定，那么理論上構(gòu)建一種適當(dāng)?shù)闹贫劝才牛跀?shù)據(jù)原始權(quán)屬所有者、數(shù)據(jù)維護和管理者以及數(shù)據(jù)實際使用者之間構(gòu)建一種基于自愿提供、有效管理和付費使用的業(yè)務(wù)模式，是必要的、可能的，也是可行的。換言之，數(shù)據(jù)自治開放是政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放的可行模式。

對政府來說，這樣的制度安排能夠從以下3個方面提供正面反饋。

其一，數(shù)據(jù)開放帶來的正面的外部效益（包括社會效益和經(jīng)濟效益）能夠直接成為工作績效，從而通過相應(yīng)的制度轉(zhuǎn)化為正面的激勵。

其二，數(shù)據(jù)開放帶來的正面的經(jīng)濟效益，可能在一定條件下轉(zhuǎn)化為推動實體經(jīng)濟的新動能，而受這種新動力來源驅(qū)動的實體經(jīng)濟的良性發(fā)展，將通過繳納稅收、創(chuàng)造就業(yè)等方式給政府提供經(jīng)濟領(lǐng)域的正面激勵。

其三，明確權(quán)屬和價格之后，以公開、透明的定價機制擠壓灰色數(shù)據(jù)交易的生存空間。正如經(jīng)濟學(xué)理論和實踐證明的那樣，當(dāng)一樣資源客觀上具有市場價值，同時又沒有公開的渠道進行正規(guī)交易時，強烈的需求就必然導(dǎo)致地下市場的出現(xiàn)。就數(shù)據(jù)公開而言，考慮到數(shù)據(jù)本身具有的國家安全、公共利益以及個人隱私價值，用公開、規(guī)范且處于有效監(jiān)管下的市場取代事實上存在的地下市場勢在必行。

在國際社會上，歐美發(fā)達(dá)國家已經(jīng)在數(shù)據(jù)資源開放共享領(lǐng)域進行了有效的實踐，并形成了可供學(xué)習(xí)借鑒的重要經(jīng)驗。

2　數(shù)據(jù)自治開放的國際實踐與經(jīng)驗

在現(xiàn)有國際體系中，規(guī)制關(guān)鍵數(shù)據(jù)資源的最主要的行為體還是國家；從主權(quán)國家的視角看，有效的管理數(shù)據(jù)資源已經(jīng)成為國家主權(quán)在大數(shù)據(jù)時代最重要和關(guān)鍵的延伸；就具體實踐模式而言，從全球看，開放政府掌握的數(shù)據(jù)資源在有效管制的基礎(chǔ)上推動數(shù)據(jù)整合運用，鼓勵安全有效監(jiān)管下的數(shù)據(jù)跨境流動和商業(yè)應(yīng)用，已經(jīng)成為各方共同聚焦、努力探索的重要問題。換言之，未來數(shù)據(jù)自治將在事實上成為實現(xiàn)國家數(shù)據(jù)主權(quán)的一種有效方式。從已有的探索看，在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展相對成熟的歐美發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成了一套有鮮明特色的治理體系。

美國形成的是“政府—企業(yè)—社會”三元強勢模式[11]，即政府從國家安全利益出發(fā)實施的強監(jiān)管、高流動，以政府非涉密性公共數(shù)據(jù)的自主開放為一般，以涉密數(shù)據(jù)高強度保管為例外；以公司對數(shù)據(jù)資源的高強度商業(yè)利用為一般，以對公司數(shù)據(jù)挖掘行為的管制為例外；以社會對政府—企業(yè)隱私侵犯行為的高敏感度監(jiān)控與反制為一般，以配合政府的安全監(jiān)管以及企業(yè)的高強度商業(yè)數(shù)據(jù)挖掘為例外。歐盟形成的是以“隱私保障與個人權(quán)益”為核心特征的溫和折中模式[12]，即政府主要以個人隱私權(quán)益的保障為核心出發(fā)點，以控制和限制掌握技術(shù)優(yōu)勢的公司對數(shù)據(jù)的強勢商業(yè)挖掘為主要目標(biāo)，配合政府一般性的信息開放原則規(guī)定，謀求構(gòu)建一套以高度敏感的個人隱私數(shù)據(jù)保護體系為主要特點的治理體系。

從最新的進展來看，構(gòu)建和完善有效的跨境數(shù)據(jù)流動模式是歐美國家推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放實踐中的新焦點。在相關(guān)實踐中，美國和歐盟也形成了自己獨特的治理模式。

美國的跨境數(shù)據(jù)流動治理模式可以歸納為“對外控制型”[13]。美國在跨境數(shù)據(jù)流動治理、隱私保護與數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的實踐雖然總體上比較分散，但可以清晰地歸納出其特點，即依托私人部門與公共部門的結(jié)合性力量對外實施有效控制。雖然美國在明面上更依靠私人部門進行跨境數(shù)據(jù)流動的治理，并始終堅持以“自由流動”為一切政策的出發(fā)點，但這無法改變美國作為對外控制型治理模式代表的現(xiàn)實。

歐盟的跨境數(shù)據(jù)流動治理模式可以歸納為“內(nèi)外折中型”[14]。歐盟在跨境數(shù)據(jù)流動治理領(lǐng)域選擇了相對中庸的治理模式，希望兼顧內(nèi)部成員國與外部世界的訴求，將內(nèi)外所需進行折中。但平衡并不是常態(tài)，只是動態(tài)張力不斷變化中的一個點，也只有通過不斷的碰撞與摩擦才能繼續(xù)尋找下一個平衡點。從歐洲的經(jīng)驗看，這種折中路線的優(yōu)勢在于能夠延緩高速發(fā)展的信息技術(shù)革命帶來的沖擊，兼顧技術(shù)能力不同的各方的利益，但同時也使治理績效相對低下，整體看，過于強調(diào)均衡以及兼顧各方需求的治理模式正日趨凸顯其不足，對不斷涌現(xiàn)的問題愈發(fā)缺乏適應(yīng)能力。

總的來看，盡管存在差異，但是在國家層面，美歐發(fā)達(dá)國家在推進數(shù)據(jù)開放與共享時，均以不同方式強調(diào)保護國家安全核心利益，即數(shù)據(jù)開放共享不能給國家?guī)硗{。相比歐盟，美國更加強調(diào)主導(dǎo)權(quán)，以是否能夠獲得對網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)鍵資源的有效控制以及主導(dǎo)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理秩序作為衡量國家網(wǎng)絡(luò)安全的標(biāo)準(zhǔn)；歐盟則相對溫和一些，希望以更加均衡的方式維護和保障主權(quán)國家的關(guān)鍵訴求。通過數(shù)據(jù)自治的不同實踐模式，確定關(guān)鍵數(shù)據(jù)資源的權(quán)屬，承認(rèn)其可以獲得的合理收益，然后以制度化的方式加以實踐，在確保核心利益訴求的情況下實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的開放共享，正成為各方共同采取的路徑。

當(dāng)今國際體系的主要特征仍然是主權(quán)國家構(gòu)成的國際體系，推進以數(shù)據(jù)自治為基礎(chǔ)的治理模式意味著承認(rèn)主權(quán)國家在其核心利益訴求得到尊重、主權(quán)平等得到承認(rèn)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對關(guān)鍵數(shù)據(jù)資源的有效開放共享。這種模式不同于無視主權(quán)、片面追求數(shù)據(jù)開放廣度和深度的模式，也不同于強調(diào)主權(quán)的絕對屬性，將保障數(shù)據(jù)主權(quán)等同于用主權(quán)壁壘切斷跨境數(shù)據(jù)自由流動的主張，能夠較好地兼顧國家核心利益訴求以及信息技術(shù)發(fā)展的內(nèi)生需求，有助于在安全與發(fā)展之間找準(zhǔn)定位。

在數(shù)據(jù)開放與共享的過程中，如何有效保護個人隱私，維護和實現(xiàn)公民數(shù)據(jù)權(quán)，是另一項重要的議題。結(jié)合已有實踐可以初步發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)自治將是維護和實現(xiàn)公民數(shù)據(jù)權(quán)的一種有效方式。

歐美國家調(diào)查局顯示，信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)應(yīng)用的發(fā)展對有效保障個人隱私和實現(xiàn)個人數(shù)據(jù)權(quán)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：美國民眾對網(wǎng)絡(luò)隱私缺乏信任，這種擔(dān)憂不但指向了美國的公共部門，也直接指向了私人部門。2015年，美國人口普查局通過對41000名美國境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)用戶進行詢訪，發(fā)現(xiàn)19%的用戶都遭遇過不同程度的網(wǎng)絡(luò)安全與隱私問題[15]。網(wǎng)絡(luò)用戶最關(guān)心的問題依次是：個人身份信息泄露（63%）、信用卡盜刷與詐騙（45%）、個人資料被企業(yè)收集（23%）、對個人資料與賬戶失去控制權(quán)（22%）、個人資料被政府收集（18%）。美國國家電信和信息管理局認(rèn)為，半數(shù)美國國內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)用戶因為對自身隱私權(quán)的擔(dān)憂而在從事網(wǎng)上交易、電子商務(wù)活動甚至是表達(dá)政治觀點時產(chǎn)生猶豫①https://www.ntia.doc.gov/blog/2016/lacktrust-internetprivacy-andsecurity-maydeter-economicand-otheronline-activities，這對于美國整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的復(fù)蘇與重構(gòu)有重要的影響，應(yīng)該給予重視。

為有效保障公民數(shù)據(jù)權(quán)，歐盟也嘗試過數(shù)據(jù)自治之外的模式，即強調(diào)法理和價值的制度化解決方案。歐盟在長達(dá)半個世紀(jì)的時間里大力推進建構(gòu)全球跨境數(shù)據(jù)流動治理的制度框架，力圖以制度方式實現(xiàn)歐盟及成員國對跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制的強烈要求，消除歐盟成員國對國家主權(quán)尤其是網(wǎng)絡(luò)（信息、數(shù)據(jù)）主權(quán)被過分侵害的擔(dān)憂。但就實踐情況來看，效果并不理想。在國家層面，無法有效抵御外部強勢行為體基于技術(shù)能力實施的監(jiān)控與攻擊性的數(shù)據(jù)活動；在企業(yè)層面，未能催生出匹敵美國大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的歐洲本土力量；在個人層面，個人隱私和數(shù)據(jù)資源面臨的網(wǎng)絡(luò)犯罪威脅日趨嚴(yán)重。

在保護公民數(shù)據(jù)權(quán)的問題上，面臨的一個經(jīng)典難題是個人不可能完全依靠自己的技術(shù)能力或掌握技術(shù)優(yōu)勢的其他行為體的主觀善意，采取“自助”模式來保障個人數(shù)據(jù)安全；同時，個人在客觀上又迫切需要獲得信息技術(shù)革命帶來的各種便利和福祉，以此來提升自己的生活水平，實現(xiàn)個人的發(fā)展。因此，最終的結(jié)果是，個人采取委托授權(quán)的形式，要求政府來保障和維護自身的數(shù)據(jù)權(quán)。這需要解決行動的成本問題。承認(rèn)數(shù)據(jù)自治，能夠在很大程度上解決授權(quán)和成本維持問題，從而形成一種具有可行性和可操作性的模式，可持續(xù)且富有彈性地推進數(shù)據(jù)的開放共享。

3　推進我國數(shù)據(jù)自治開放的若干建議

綜上所述，在以大數(shù)據(jù)廣泛落地和深度應(yīng)用為主要特征的信息技術(shù)革命高速發(fā)展的背景下，數(shù)據(jù)自治是一種有效的建設(shè)和完善開放政府的務(wù)實模式。從本質(zhì)上說，開放政府的建設(shè)是一項公共政策，在務(wù)實推進時，必須解決成本維持與有效激勵等操作層面的問題；單純的理念引導(dǎo)與價值教育較難形成有效的公共政策制定和執(zhí)行的關(guān)鍵動力；數(shù)據(jù)自治能夠在相當(dāng)程度上解決這些問題，依靠相對較低的成本以及對信息技術(shù)革命的適應(yīng)性，較好地勝任推進開放政府建設(shè)的重任。

基于上述分析，對以數(shù)據(jù)自治為基礎(chǔ)，推進中國政府的數(shù)據(jù)開放共享和有效治理體系提出如下初步建議。

其一，推進支撐以數(shù)據(jù)自治為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)開放共享的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在條件成熟的省會城市以及直轄市構(gòu)建覆蓋省一級單位的跨部門數(shù)據(jù)中心，并以此為樞紐節(jié)點，構(gòu)建最終覆蓋全國的政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享網(wǎng)絡(luò)。這個共享網(wǎng)絡(luò)將構(gòu)成支撐數(shù)據(jù)自治開放最關(guān)鍵和重要的基礎(chǔ)設(shè)施，側(cè)重解決數(shù)據(jù)開放共享的安全、可靠以及便捷實用等問題。

其二，通過有效的立法和頂層設(shè)計，推進數(shù)據(jù)資源的權(quán)屬界定機制，探索完善相應(yīng)的交易模式，構(gòu)建完善相應(yīng)的定價機制。在此過程中，推進數(shù)據(jù)交易對象的規(guī)范化，從數(shù)據(jù)的全周期（即采集、存儲、交換、使用等環(huán)節(jié)）構(gòu)建有效的制度保障，杜絕非法數(shù)據(jù)交易，將數(shù)據(jù)交易的主體逐漸引向規(guī)范合理的數(shù)據(jù)資源使用和處理結(jié)果交易，而不是容易產(chǎn)生負(fù)外部性的原始數(shù)據(jù)交易。同時，推進政府職能和角色轉(zhuǎn)變，從全生命周期強化政府作為監(jiān)管者的使命和任務(wù)；通過有效的制度安排，確保在此過程中形成的收入能夠?qū)嵸|(zhì)性地轉(zhuǎn)化為完善數(shù)據(jù)自治開發(fā)的資源，從而形成良性的循環(huán)。

其三，推進落實、完善基于數(shù)據(jù)自治的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享建設(shè)手冊的研究。由相關(guān)高校和研究機構(gòu)組織選取具有代表性的政府部門樣本，進行數(shù)據(jù)質(zhì)量和現(xiàn)狀的摸底調(diào)查，然后在此基礎(chǔ)上形成一本能夠有效反映當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)資源掌握、管理和使用基本情況的背景資料手冊，從而為推進下一階段工作打下基礎(chǔ)。

其四，選擇具有代表性城市的數(shù)據(jù)資源，在相關(guān)職能部門的配合下，開展數(shù)據(jù)自治基礎(chǔ)上的開放共享示范項目建設(shè)，然后以最佳實踐和自主學(xué)習(xí)的方式，形成一系列具有滾動示范能力的精品項目，從而實質(zhì)性地啟動相關(guān)項目建設(shè)。在預(yù)算和決算制度中進行必要的創(chuàng)新，確保數(shù)據(jù)自治的費用運行處于有效監(jiān)管之下；平行推進數(shù)據(jù)資源的深度開放共享，以有序引導(dǎo)的方式深入推進電子政務(wù)的可持續(xù)建設(shè)，同時高度重視公民個人對相關(guān)數(shù)據(jù)及其合法權(quán)益的救濟渠道建設(shè)，確保能夠及時進行信息反饋和控制，將可能對個人隱私以及相關(guān)權(quán)益構(gòu)成的損害和風(fēng)險降到最低。

4　結(jié)束語

有效的數(shù)據(jù)共享是推進電子政務(wù)建設(shè)、提升信息時代政府治理能力的關(guān)鍵。我國在推進網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)的過程中必須努力探索共享數(shù)據(jù)資源的創(chuàng)新模式。本文嘗試定義數(shù)據(jù)自治開放的概念，這一概念能夠在共享數(shù)據(jù)的同時，解決政府相關(guān)部門動力/激勵機制相對不足的缺陷，比較契合我國的實際，有可能在此基礎(chǔ)上建設(shè)完善一條務(wù)實的實踐路徑。本文從概念界定以及國內(nèi)外比較的角度，展開對數(shù)據(jù)自治開放內(nèi)涵的界定，并初步構(gòu)想了實踐的路徑。如何結(jié)合技術(shù)的發(fā)展，更加清晰地描繪數(shù)據(jù)自治開放的外延，結(jié)合具體的場景，界定實踐數(shù)據(jù)自治開放的機制，是未來努力和完善的方向。

展望未來，數(shù)據(jù)技術(shù)和應(yīng)用將持續(xù)高速發(fā)展。追趕并彌補相關(guān)治理機制中的不足，建設(shè)完善實施有效的數(shù)據(jù)治理機制，對數(shù)據(jù)自治開放這樣的創(chuàng)新概念進行不斷測試與調(diào)整，是政府、公司以及社會三方共同的責(zé)任。對我國來說，這也是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國進程中必須完成的戰(zhàn)略任務(wù)和歷史使命。

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