我國法律反腐的問題與對策研究

劉長秋

(上海社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，上海 200020)

腐敗是制約我黨自身建設(shè)的一個重要瓶頸,也是影響我國社會發(fā)展的一顆“毒瘤”。而法治則是當(dāng)代社會的主旋律,是我黨反腐必須要倚重的基本路徑。為此,黨的十八屆三中全會高瞻遠(yuǎn)矚地指出了我黨反腐的法治路徑,即要“健全反腐倡廉法規(guī)制度體系,完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項、任職回避等方面法律法規(guī)……”。在此基礎(chǔ)上,十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》再次指出：“加快推進(jìn)反腐敗國家立法,完善懲治和預(yù)防腐敗體系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制,堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象?！睆睦碚撋现v,法律在我國已經(jīng)受到越來越多的重視和強(qiáng)化,而依法治國也正被擺在一個前所未有的重要戰(zhàn)略位置。在此背景下,從法律的角度來探討我國反腐過程中亟須解決的問題,并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策建議,對于實現(xiàn)我黨國家治理科學(xué)化,保障黨的領(lǐng)導(dǎo)而言,無疑具有不言自明的重要意義。

一、法律反腐的必要性分析

腐敗是實現(xiàn)社會公正的最大障礙,是導(dǎo)致社會不公正的禍亂之源。古往今來,人們對腐敗一直都深惡痛絕,皆欲除之而后快,其根本原因就在于腐敗的出現(xiàn)導(dǎo)致了社會資源的分配不公,使得社會資源分配得以向金錢、權(quán)勢等因素傾斜,從而損害了社會上大多數(shù)人的利益。正因為如此,古今中外的歷史上幾乎所有有所作為的君主都將治理腐敗作為本朝代的最重要政治任務(wù)之一,反腐已經(jīng)成為所有執(zhí)政者實現(xiàn)政治長治久安的必然選擇。進(jìn)入21世紀(jì),腐敗問題的治理更是成為世界各國的首要任務(wù)。反腐,也一直是我黨的工作重心之一,是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興之中國夢的重要保障。尤其是在十八大成功召開之后,新一屆領(lǐng)導(dǎo)人的鐵腕反腐姿態(tài)讓中國人民看到了廉政和法治的希望,也讓世界為之側(cè)目。但是,如何使反腐工作長期有效地推進(jìn)下去,使腐敗這一官場痼疾得到根本遏制,仍然任重道遠(yuǎn)。而在這個過程中,筆者認(rèn)為,法律是反腐最有效的手段之一,是反腐的重要制度保障,要實現(xiàn)廉政,首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律制度建設(shè),發(fā)揮法律在腐敗治理方面的作用,推進(jìn)法律反腐。具體而言:

(一)法律是反腐正當(dāng)性與合法性的制度依據(jù)

就其本質(zhì)而言,腐敗就是以權(quán)謀私,就是腐敗行為者把公共權(quán)力濫用于私人目的,他們把國家賦予的或從社會中撰取的權(quán)力,用來為私人及其家族或集團(tuán)服務(wù)[1]。而這顯然是對社會公正的最大蔑視和侵犯。依據(jù)羅爾斯的正義論,公正就是給每個人以其應(yīng)得。而腐敗則意味著個別黨員干部借助其手中的權(quán)力獲得了本應(yīng)屬于國家或他人的利益,獲得了其所不應(yīng)得。法律的核心價值之一是公正,其存在并發(fā)揮作用的目的就是為了維護(hù)社會公正。“在文明的演進(jìn)過程中,公正和正義是人類對法律應(yīng)有倫理品質(zhì)的最重要的界定,也是人類對法律應(yīng)有功能的最基本的預(yù)期。”[2]它不僅通過宣示和保障人們的基本權(quán)利,利用權(quán)力來監(jiān)督和約束權(quán)力并抗制權(quán)力濫用,還會設(shè)置旨在保障社會公正的具體規(guī)則與制度,宣示腐敗的不正當(dāng)性與非法性,從而為反腐提供正當(dāng)性與合法性依據(jù),使反腐得到所有社會成員的信任與支持。

(二)法律是反腐強(qiáng)有力的對策手段

新中國成立以來,自劉青山、張子善案件開始,我黨就一直力主并踐行反腐。但長期以來,反腐斗爭的效果卻并不盡如人意,甚至一段時期內(nèi)還曾顯現(xiàn)出越反越腐的態(tài)勢,筆者以為,其中一個最為主要的原因就在于以往反腐多為運動式反腐或權(quán)力反腐,沒有重視或至少是沒有真正重視法律反腐。運動式反腐或權(quán)力反腐盡管也能夠在一定程度上預(yù)防和懲治腐敗,但卻難以形成制度,缺乏持久性,而且還容易使反腐變味,成為政治運動或權(quán)力斗爭的工具。法律是人類理性的產(chǎn)物。在反腐過程中,需要將已經(jīng)被證明是內(nèi)容良好有效的反腐經(jīng)驗通過法律固定下來并加以推廣,形成可以重復(fù)的機(jī)制,實現(xiàn)反腐的制度化、規(guī)范化、程序化,以確保和促進(jìn)反腐的科學(xué)推進(jìn),提高反腐的成效。而且,法律能夠準(zhǔn)確界定權(quán)力的邊界,幫助人們把握腐敗的內(nèi)涵,能夠為反腐供給其所需要的包括刑罰等在內(nèi)的一系列制度和方法?！皩⒎锤瘮》ㄖ位?為權(quán)力制定法律紅線,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,鏟除腐敗產(chǎn)生的制度土壤,是預(yù)防腐敗的最有效的辦法?！盵3]就此而言,法律是反腐敗所離不開的一種強(qiáng)有力的對策手段。

(三)法律保障著反腐的規(guī)范進(jìn)行

從法理上來說,社會的進(jìn)步在于它擁有一套能夠整合一定的群體去追求被普遍接受之目標(biāo)的規(guī)則體系,而法律則是約束團(tuán)體成員固守被認(rèn)可價值與標(biāo)準(zhǔn)的重要因素。通過設(shè)定權(quán)利與義務(wù),法律既能夠?qū)θ藗兊男袨榧右砸龑?dǎo),又能夠?qū)δ切┻`法行為進(jìn)行懲罰[4]。在反腐過程中,既需要對各種腐敗行為進(jìn)行懲罰,及時有力地追究腐敗分子的責(zé)任,又需要為反腐的行為建規(guī)立矩,設(shè)定必要的權(quán)利與義務(wù)。唯其如此,才能在打擊腐敗的同時保障打擊腐敗之行為自身的正當(dāng)性與合法性。法律將反腐敗的程序規(guī)則與實體制度納入法治的軌道,依照嚴(yán)格、公正、透明的程序進(jìn)行,在法律框架下推進(jìn)的反腐能夠通過特有的制度理性與權(quán)威,保證既不會隨便誣陷一個好人,也不會輕易放縱一個壞人,使反腐更具有公正性和說服力,實現(xiàn)反腐科學(xué)化的目標(biāo)與方向[5]。法律反腐能夠避免政治反腐或運動反腐自身無法克服的缺陷,保障反腐沿著正確的道路有序行進(jìn),而不會衍生為權(quán)力斗爭的工具。

二、法律反腐的兩翼:黨法與國家法

依據(jù)“法”調(diào)節(jié)社會秩序運行時的功能強(qiáng)弱之不同,法可以被劃分為“硬法”與“軟法”兩種類型。所謂“硬法”,即國家法,就是由國家強(qiáng)制力保證實施的正式法律規(guī)范體系,在我國主要指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例、規(guī)章等明確為《立法法》認(rèn)可為法的規(guī)范。而所謂的“軟法”,實際上是一個備受爭議的概念,有些法律家對這一概念極為反感甚至拒絕提及,尤其是在將其作為法律的淵源方面。一般來說,法律與其他社會規(guī)則的區(qū)別就在于它的權(quán)威性、規(guī)范性與約束力。在這一嚴(yán)格意義上,法律必須是剛性的,用“軟”來加以表述它在措辭上似乎是存在矛盾[6]。在此背景下,“軟法”通常用來指包含勸告性而非法律約束性的義務(wù)的規(guī)定[7],是相對于“硬法”而言的,是非典型意義上的法律[8],是不屬于上述傳統(tǒng)法范疇的規(guī)則體系。依照學(xué)術(shù)界相對權(quán)威的界定,軟法是指“原則上沒有法律拘束力但又在實際上發(fā)揮著類似法律效力的行為規(guī)則”[9]。而黨法就是一種典型的“軟法”。黨法,通常又被稱為黨規(guī),是指黨內(nèi)法規(guī),即由黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱[10]。從法理上來說,這類規(guī)則體系不屬于國家法的范疇,對于黨員及黨組織之外的一般組織與個人都不適用,不產(chǎn)生任何約束力,但黨員和黨組織則要受其指導(dǎo)和約束。黨法針對黨員與各級黨組織設(shè)置了專門的行為規(guī)范,要求黨員與各級黨組織都遵循這些規(guī)范,甚至還專門設(shè)立了中央紀(jì)律監(jiān)察委員會這一專門監(jiān)督和促進(jìn)黨法運行情況的機(jī)構(gòu)。對于黨員或黨組織來說,違反黨法需要承擔(dān)相應(yīng)的黨法責(zé)任，這與普通公民違反法律要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任一樣。在此意義上,黨法于國家法都屬于法。

從法律與道德的關(guān)系上來看,道德是法律的基礎(chǔ),任何法律的制定都有一定的倫理背景與道德動機(jī),其內(nèi)容也都離不開一定道德規(guī)范的支持?！啊赖乱环矫媸欠傻哪康摹?在另一方面,道德是法律約束效力的基礎(chǔ)……法律規(guī)范之強(qiáng)制約束力的應(yīng)當(dāng)與否,也取決于其是否指向一定的道德目的?！盵11]而法律則是法律化的道德,它所維護(hù)和保障的是最低限度的道德。國家法(即硬法)作為一種社會行為規(guī)范,是針對全體社會成員提出的道德要求,其所確認(rèn)和維系的是最低限度的社會倫理道德。正因為如此,這類規(guī)范才得以統(tǒng)一適用于在倫理道德修為上各不相同的所有人,且為幾乎能夠獲得人們的一致認(rèn)可,從而在社會治理乃至國家治理方面(其中也包括黨的建設(shè)方面)發(fā)揮作用。而黨法則不同,它是從黨的綱領(lǐng)及奮斗目標(biāo)的角度對黨組織和黨員提出的、旨在保障黨自身的先進(jìn)性以維持和提升其戰(zhàn)斗力、也因此通常要遠(yuǎn)較國家法對一般社會成員所提出之要求高得多的行為要求。黨的建設(shè)過程中充斥著從黨的綱領(lǐng)角度對黨組織和黨員提出的高層次的倫理道德要求(尤其是在黨的作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉以及先進(jìn)性建設(shè)方面),如“要厲行勤儉節(jié)約”“嚴(yán)禁講排場、比闊氣,搞鋪張浪費”“不得通奸”等。從倫理道德的角度上來說,這類要求通常是更比國家法的要求更為嚴(yán)苛的要求,也是在倫理道德層面上更高層次的要求。

從黨的建設(shè)之角度來說,中國共產(chǎn)黨要成為具有先進(jìn)性從而擁有戰(zhàn)斗力的政黨,成為我國社會主義革命和建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力量,首先需要成為在倫理道德層面上獲得社會廣泛認(rèn)同的政黨。為此,她必須使其黨員個人的倫理道德修為高于普通社會成員,以此來突出和顯現(xiàn)其自身的先進(jìn)性。而要實現(xiàn)這一目標(biāo),黨就必須在倫理道德層面上提高對黨員的要求,使黨員成為在倫理道德修為上高于普通社會成員的社會成員。作為法律,國家法能夠保證黨員遵守最為底線的倫理道德,但卻無法在推進(jìn)黨員踐行高層次倫理道德要求方面有所作為,因為它作為社會最低限度的倫理道德,在倫理道德層面上的要求無法更進(jìn)一步提升，換言之,國家法無法介入在道德要求層次上更高的黨建領(lǐng)域,這使得法律無法在推進(jìn)黨自身的建設(shè)方面發(fā)揮更好的作用。而黨法則可以通過其對黨組織與黨員所提出的、遠(yuǎn)高于國家法對一般社會成員的倫理道德要求,發(fā)揮其對高層次倫理道德的引導(dǎo)和推進(jìn)作用,從而提升黨員的倫理道德修養(yǎng)。例如,受制于義務(wù)法定的影響,國家法無法要求人們“嚴(yán)禁講排場、比闊氣,搞鋪張浪費”,也不能要求人們“不得通奸”,而只能提倡人們不要“講排場、比闊氣,搞鋪張浪費”“不通奸”,就是說,“嚴(yán)禁講排場、比闊氣,搞鋪張浪費”“不得通奸”在國家法中不宜被設(shè)定為一種義務(wù)。在此情形下,國家法也就無法要求作為普通公民的黨員不“講排場、比闊氣,搞鋪張浪費”、不“通奸”。但作為軟法的黨法則全然不同,因為黨法是專門適用于各級黨組織及全體黨員的一種“法”,對于黨員而言,其成為黨員的前提條件就是要模范遵守黨法,因此,黨法完全有資格在國家法之外針對黨員干部提出作為一種義務(wù)的“嚴(yán)禁講排場、比闊氣,搞鋪張浪費”“不得通奸”等行為規(guī)范。就此而言,在強(qiáng)化黨員的道德修為以推進(jìn)黨的自身建設(shè)方面,黨法比國家法更能夠發(fā)揮作用,是黨加強(qiáng)自身建設(shè)所必須要倚賴的最重要規(guī)范。

反腐敗,是黨的建設(shè)過程中必須要予以高度正視的一個關(guān)鍵性問題。在反腐敗方面,黨法發(fā)揮著國家法所無法替代的關(guān)鍵性作用，原因在于,中國共產(chǎn)黨是我國的唯一執(zhí)政黨,是我國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。作為我國唯一的執(zhí)政黨,其自身的廉潔性如何將直接決定著整個國家公務(wù)系統(tǒng)的廉潔程度,關(guān)系著國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。正如孔子所指出的,“其身正,不令而行;其身不正,雖令不從”(《論語·子路》 )，如果黨自身不夠廉潔,身不正,則很難要求其他社會成員廉潔奉公。就此而言,遏制和打擊黨內(nèi)腐敗以保持黨自身的純潔性,必須成為我國反腐敗的重中之重。而要遏制和打擊黨內(nèi)腐敗,發(fā)揮黨法的特殊作用無疑是至關(guān)重要的。理論上,在治理腐敗方面,治心與治權(quán)相比,一個作用于人之內(nèi)在,一個作用于人之外部機(jī)制，兩者相輔相成、缺一不可,但治心更為根本。治權(quán)的最終目的仍然是治心,通過確立嚴(yán)格的權(quán)力運行機(jī)制和權(quán)力濫用懲罰機(jī)制,從而達(dá)到“有犯意不敢犯,小犯不大犯,大犯不再犯”的目的[12]。而與國家法在腐敗治理方面只能夠治權(quán)相比,黨法不僅能夠治權(quán),更能夠治心。因為作為一種在倫理道德層面上要遠(yuǎn)高于國家法的行為規(guī)范,黨法能夠利用其自身更高的倫理道德要求形成防止黨員干部腐敗的第一道防線,使很多腐敗在其萌芽之初就受到黨法的遏止。

從軟法與硬法相互關(guān)系的角度上來說,軟法不僅具有硬法的很多優(yōu)點,并避免了硬法的某些成本,而且也具有自己獨特的優(yōu)勢[13]。作為軟法的黨法顯然也在此列。作為一種軟法,黨法為黨員及各級黨組織提出了具體的道德要求與行為規(guī)范,使得黨員與各級黨組織在進(jìn)行各種活動時有法可依、有章可循,避免了行為的盲目性與隨意性。同時,作為一種軟法,黨法又能夠彌補(bǔ)國家法作為一種硬法所必然產(chǎn)生的無法介入黨建這一具體且特殊領(lǐng)域的不足。就此而言,國家法與黨法是我國法律反腐這一機(jī)體的兩翼。在反對腐敗以維系乃至提升黨的先進(jìn)性、強(qiáng)化黨的建設(shè)方面,既要關(guān)注和強(qiáng)化作為硬法的國家法,也要重視利用作為軟法的黨法,需要充分發(fā)揮兩種法律的作用*有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將黨規(guī)黨法上升為國家法律(參見劉松山:《建議將黨規(guī)黨法上升為國家法律》,《理論與改革》2000年第6期)。從軟法治理的角度上來說,這一建議實際上降低了作為軟法的黨法在倫理道德層面上的要求以及在社會治理乃至國家治理方面的作用,需要謹(jǐn)慎考慮。。

三、我國法律反腐的主要問題

一方面，法治已經(jīng)成為當(dāng)代社會治理乃至國家治理的主旋律,而法律的作用也正在受到越來越高的重視。在此情勢下,法律反腐已經(jīng)成為我國最值得信賴的反腐路徑。強(qiáng)化法律反腐,勢必會成為我國反腐的內(nèi)在要求。然而,另一方面,就我國反腐的現(xiàn)實需要來看,我國法律反腐在立法與執(zhí)法兩個方面卻都還存在著諸多問題,亟待在今后反腐過程中逐步糾正。具體而言:

(一)立法方面的不足

1.反腐基本法的缺失

目前來看,我國尚沒有一部專門指導(dǎo)、規(guī)范和引領(lǐng)反腐敗的國家基本法，這使得我國現(xiàn)行反腐敗立法,不僅缺乏綱領(lǐng)性法律,而且呈分散模式,內(nèi)容也欠系統(tǒng)完善,與我國已經(jīng)加入的《聯(lián)合國反腐敗公約》的規(guī)定有較大差距[14]。就世界范圍內(nèi)來看,很多國家都已出臺了專門的反腐敗基本法,如德國的《反腐敗法》、哈薩克斯坦的《反腐敗法》、俄羅斯的《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》、英國的《防治腐敗法》、美國的《反海外腐敗法》等等。而韓國不僅制定了《腐敗防止法》,而且還圍繞該法出臺了包括《公務(wù)員行為守則法》《公職人員倫理法》《公益舉報人保護(hù)法》以及《關(guān)于腐敗防止與國民權(quán)益委員會設(shè)立運營法》等在內(nèi)的多部法律,以推動反腐敗法制的構(gòu)建[15]。這些立法對于各國準(zhǔn)確把握腐敗的界限以更好地預(yù)防和懲治腐敗起到了不可忽視的作用。在這一點上,我國法律反腐顯然還需要更多努力。

2.反腐刑事立法的不足

在法律反腐方面,刑法作為最具有威懾力的一類法律規(guī)范發(fā)揮著無以替代的重要作用,其對腐敗的防治往往直接決定我國整個反腐的成效。但就目前我國刑法的規(guī)定來看,刑法在反腐方面還存在著一些明顯的制度缺陷。具體體現(xiàn)在:(1)刑法在設(shè)置諸如貪污、賄賂等腐敗犯罪時對犯罪的主體有嚴(yán)格限制,即基本上限定于國家工作人員和國家機(jī)關(guān)工作人員兩類。這一范圍是比較狹窄的,實際上不利于制裁腐敗犯罪的。因為腐敗的實質(zhì)是利用公權(quán)謀取私利,很多腐敗的發(fā)生并不是由以上兩類主體實施的,如多年前在學(xué)界引發(fā)巨大爭議的“足球黑哨事件”就是典型的腐敗,但作為腐敗主體的裁判卻并不在以上兩類人員之中。這顯然不利于刑法反腐。(2)刑法設(shè)置的腐敗犯罪的客體是公務(wù)人員的職務(wù)廉潔性,即國家工作人員的職務(wù)行為是國家公權(quán)力的表現(xiàn),公務(wù)活動的履行應(yīng)當(dāng)為國家、人民謀利,而不能為自己謀取私利。但刑法在界定犯罪時卻將財物作為唯一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),使得很多腐敗無法被納入打擊的范圍之內(nèi)。實際上,從規(guī)范保護(hù)目的出發(fā),腐敗類犯罪中“財物”不應(yīng)限于有價值的有體物、無體物和財產(chǎn)性利益,還應(yīng)包括非財產(chǎn)性利益等“任何不正當(dāng)利益”,如為他人安排就業(yè)、升學(xué)、遷移戶口、提升職務(wù)，甚至提供性服務(wù)等[16]。(3)我國刑法對腐敗犯罪的追究都依據(jù)貪污受賄所得數(shù)額設(shè)置了相對較高的起刑點，這對遏制腐敗是十分不利的。近幾年有不少的高官因腐敗而落馬,他們中的許多都被查實貪賄了較大數(shù)額的金錢利益,能抓出貪污瀆職的“大老虎”固然是好事，可是,這樣的現(xiàn)狀也容易使很多官員誤認(rèn)為反腐只是抓“大貪官”,小官小貪可以為不受法律制裁，這顯然不利于防腐反腐。

3.黨法反腐的缺陷

盡管在理論上,黨法在反腐敗方面應(yīng)該受到更多的重視,發(fā)揮更大的作用,但就目前而言,黨法還難以真正發(fā)揮這種作用。原因在于:(1)我國現(xiàn)有的黨法在制度設(shè)計上往往更強(qiáng)調(diào)宣傳教育而忽視懲戒與處分,內(nèi)容過于宏觀和空泛,缺少對于違反黨法之責(zé)任的規(guī)定。(2)現(xiàn)有黨法實體性規(guī)范多而程序性規(guī)范少,缺乏對于黨法執(zhí)行的監(jiān)督檢查機(jī)制,使得黨法即便有一些很好的制度能夠防腐反腐,最終也往往難以被執(zhí)行。(3)黨法的制定略顯隨意,很多黨內(nèi)法規(guī)的制定往往沒有經(jīng)過嚴(yán)格的程序論證,沒有充分征求黨員或黨代表的意見和建議,倉促出臺,使得黨法盡管數(shù)量很多,但能夠?qū)嶋H發(fā)揮作用的卻比較少。以上問題的存在降低了黨法自身的嚴(yán)肅性以及黨員與各級黨組織對于黨法的認(rèn)同,嚴(yán)重制約了黨法自身機(jī)能的發(fā)揮,使得黨法未能在我國腐敗治理方面發(fā)揮本應(yīng)有的作用。

(二)執(zhí)法方面的缺陷

除了立法反腐的以上不足之外,執(zhí)法方面的缺陷也是我國法律反腐面臨的一個軟肋。從法理上來說,立法是法律反腐的基礎(chǔ),沒有反腐立法,就沒有反腐的法律依據(jù),反腐的合法性就會遭到質(zhì)疑。但反腐立法顯然只是法律反腐的第一步,因為“徒法不能以自行”,內(nèi)在再好的法律如果得不到認(rèn)真執(zhí)行,也會淪落為一紙具文。而在反腐法律的執(zhí)行方面,我國在反腐實踐中一直都存在著有法不依與執(zhí)法不嚴(yán)的“頑疾”,尤其是在反腐方面發(fā)揮著特殊作用的黨法方面。正如有學(xué)者指出的:“當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)最突出的問題已不是‘無法可依’的問題,而是‘有法不依’的問題。”[17]與行業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、單位規(guī)章等其他軟法相比,黨法作為一種軟法明顯存在過軟的問題，原因在于,我國現(xiàn)有的黨法多宣教而少懲戒。如果相關(guān)主體違反了諸如行業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及單位規(guī)章等軟法,在其客觀上往往會被相關(guān)的群體所排斥,從而直接招致利益方面的損失*例如,企業(yè)不遵守行業(yè)規(guī)范,通常會無法被吸收入或被排除于相關(guān)的行業(yè)協(xié)會,從而失去利用行業(yè)協(xié)會來謀求發(fā)展的機(jī)會,因此,多數(shù)企業(yè)都會主動地去遵守行業(yè)規(guī)范的規(guī)定。；而違反黨法很多時候卻不會受到多少實質(zhì)性懲罰。例如江西某縣紀(jì)檢干部“向菩薩宣誓保證娶情婦為妻”事件的處理,對于如此惡劣且已經(jīng)嚴(yán)重敗壞黨形象的事件,有關(guān)部門在處理時并沒有直接開除相關(guān)當(dāng)事人的黨籍,而是僅僅撤銷其職務(wù),留黨察看一年[18]。類似這種嚴(yán)重違反黨法而影響黨的形象的事件,本應(yīng)受到黨法的嚴(yán)厲處分,但實際上卻并沒有得到本應(yīng)有處理。而除了黨法之外,涉及嚴(yán)重腐敗而未能及時得到國家法懲處的問題則更是多見。以最近幾年我國處理的一些“大老虎”為例,實際上,這些“大老虎”在未被依法治理之前就早已嚴(yán)重違法違紀(jì),倘若能夠早一些被嚴(yán)格依法處理,根本就沒有機(jī)會成為“大老虎”,更不可能有機(jī)會敗壞黨和國家的形象。而其之所以成為“大老虎”恰恰是我國反腐法律(無論是黨法還是國家法)沒有被嚴(yán)格依法執(zhí)行的表現(xiàn)的注腳。

值得指出的是,在法律的嚴(yán)格執(zhí)行方面,香港的法律實踐很值得我們參考和借鑒。作為我國的一個特別行政區(qū),香港是法治社會的典型,它能夠成為廉潔社會的成功模式,其根本原因就在于香港一直重視反腐并將反腐納入法治化軌道,強(qiáng)調(diào)用法律來反腐。為了打擊貪污受賄等腐敗行為,香港制定了較為完善的法律法規(guī)和強(qiáng)有力的反腐法令,先后頒布了《防止賄賂條例》《廉政公署條例》以及《選舉(舞弊及非法行為)條例》,對各種腐敗行為給予了明確的法律規(guī)制。除此之外,政府還制定有清晰的規(guī)則與指引,依靠紀(jì)律調(diào)整公職人員的行為,使其在工作中有章可循,形成防止公職人員貪污腐敗的全面系統(tǒng)的法律紀(jì)律規(guī)章網(wǎng)絡(luò),使公職人員不敢貪、不能貪、不想貪[19]。而最重要的則是,不論是反腐法律還是旨在反腐的公職人員的紀(jì)律,在香港都有著嚴(yán)格的執(zhí)行力。2013年6月,有關(guān)香港警司因為收受飲食店折扣而被判入獄的新聞引爆了各大媒體。被譽(yù)為香港警隊“明日之星”的灣仔分區(qū)指揮官黃冠豪,私自收受灣仔火鍋店“辰田食棧”老板數(shù)千元的飲食扣折和洋酒饋贈而沒有向上司申報,并在明知火鍋店無牌賣酒的情況下知情不報,其后甚至更是動用職權(quán)簽批該店酒牌申請。為此,黃冠豪被控公職人員行為失當(dāng)罪,并被法院判處即時入獄12個月,不準(zhǔn)保釋。而諸如此類的例子在香港多不勝數(shù)。在2003年香港高級警官洗錦華案中,洗錦華也只是因為性賄賂罪名成立就被判刑兩年,并失去了373萬港元的退休金和香港公職人員最為看重的公職。香港對于貪污腐敗執(zhí)法極為嚴(yán)苛,即便你貪污1元,那也會被認(rèn)為是貪污,廉正公署也會嚴(yán)查;而且,只要被起訴的貪腐罪名成立,相關(guān)的法律就會被嚴(yán)格執(zhí)行,絕無任何私情可徇。正是這種嚴(yán)格執(zhí)法的反腐立場,才使得腐敗在香港難以生根,香港官員也才想貪而不敢貪[20]。顯然,與香港反腐的嚴(yán)格執(zhí)法相比,內(nèi)地還有很多改進(jìn)的空間。

四、我國法律反腐敗的具體思路與對策

黨的十八大報告指出,“法治是治國理政的基本方式”,為此,要“全面推進(jìn)依法治國”。而反腐自然也在全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)之內(nèi)。早在十八屆中央紀(jì)委第二次全會上,習(xí)近平總書記就專門強(qiáng)調(diào)過“法治思維和法治方式”在反腐敗中的重要地位,他指出“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗,加強(qiáng)反腐敗國家立法, 加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),讓法律制度剛性運行”。這實際上從國家法與黨法兩個層面上明確了法律反腐的路徑與制度依賴。為此,我們必須針對目前我國法律反腐顯現(xiàn)出來的缺憾與不足,采取相應(yīng)的策略予以應(yīng)對。

(一)加強(qiáng)我國反腐敗的立法建設(shè)

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出:加快推進(jìn)反腐敗國家立法,完善懲治和預(yù)防腐敗體系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制,堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。為此,需要我們加強(qiáng)反腐敗的立法建設(shè)。具體而言:

首先,需要針對目前我國反腐敗領(lǐng)域的立法空位現(xiàn)象,盡快出臺相關(guān)的法律,健全我國的反腐敗法律體系。具體而言,應(yīng)當(dāng)盡快出臺一部《反腐敗法》,以這樣一部法為基本法與核心法來構(gòu)建我國的反腐敗法律體系?！斗锤瘮》ā芬曰痉ǖ男问矫鞔_規(guī)定反腐敗的整體方針、原則、體制、機(jī)制和主要制度及其運作的規(guī)則、程序,使反腐敗工作真正納入規(guī)范化、法治化的軌道[21]。在《反腐敗法》中,需要明確腐敗的概念、反腐的基本原則以及包括領(lǐng)導(dǎo)干部個人財產(chǎn)申報制度、任職前財產(chǎn)公示制度、禁止或限制裸官的制度、反腐敗國際合作制度以及法律責(zé)任制度等在內(nèi)基本制度,并廓清腐敗與一般違紀(jì)行為的區(qū)別等基本問題,使反腐獲得國家法的足夠有力支持。

其次,需要完善我國反腐的刑事法律。刑法在經(jīng)過多次的修訂后,我國目前的反腐刑事法律體系已經(jīng)較為完整地建立起來了。但就目前來看,這樣的刑事法律體系并沒能充分、徹底地打擊腐敗犯罪,在預(yù)防腐敗方面也是比較缺乏成效的。為此,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善我國現(xiàn)行的刑事法律,放寬對于腐敗犯罪主體范圍的限定,相應(yīng)地降低腐敗犯罪的起刑點,并將腐敗犯罪中所涉及的“財物”擴(kuò)大為所有不正當(dāng)利益,擴(kuò)大刑法對于腐敗犯罪的規(guī)制范圍,以使刑法在反腐敗過程中發(fā)揮更大作用,成為能夠真正威懾和應(yīng)對腐敗的利器。

再次,完善在反腐方面具有特殊意義的黨法。反腐敗需要及時發(fā)現(xiàn)和懲處腐敗,但更要預(yù)防腐敗。古人云，“先其未然謂之防,發(fā)而止之謂之救,行而責(zé)之謂之戒”,而“防為上,救次之,戒為下”(《申鑒·雜言》)，換言之,事先防范是避免問題發(fā)生并進(jìn)而避免或減少損害的最有效策略。而黨法則在防腐敗方面發(fā)揮著特殊的作用,是預(yù)防黨員腐敗墮落、保障黨的純潔性的第一道防線,也是警戒線[22]。當(dāng)前,很多黨法還存在偏重于說教而缺乏對違法責(zé)任規(guī)定的問題,這使得黨法中很多原本應(yīng)該在防腐反腐方面發(fā)揮良好作用的規(guī)則與制度失去了必要的支持。為此,黨的十八屆四中全會指出,要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制,形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。這應(yīng)當(dāng)成為今后我國法律反腐努力實現(xiàn)的一個基本目標(biāo)。

(二)強(qiáng)化我國反腐敗的執(zhí)法建設(shè)

對于預(yù)防和懲治腐敗而言,法律無疑是極為重要的,而法律的執(zhí)行則更是重中之重——無論是作為硬法的國家法還是作為軟法的黨法。如果腐敗是老虎,則法律就像是關(guān)老虎的籠子,它是困住老虎而使其不致出來的害人的基本保障。但很顯然,如果只是有了籠子,而不為其上鎖,則籠子就會形同虛設(shè),不但無法關(guān)住老虎,使其無法出來為禍,反而可能會成為老虎為禍的幫兇：因為未上鎖的籠子會麻痹人們的思想,其存在會使人誤判自身的安全形勢而放松了防范意識,從而最終導(dǎo)致禍亂的發(fā)生與危害的擴(kuò)大。在此意義上,被執(zhí)行良好的法律才是上了鎖的、安全的籠子,是保證籠子能夠真正發(fā)揮作用,切實關(guān)住腐敗這一“老虎”的關(guān)鍵。

如上所述,在我國法律反腐中法律包括國家法與黨法兩類基本法律,國家法是反腐的底線,而黨法作為只適用于黨員并對黨員有約束力的法律,則是反腐敗的首要防線。就過去很長一段時間我黨黨法的執(zhí)行情況來看,盡管我國制定有大量旨在反腐的黨法,但其中的絕大多數(shù)卻都存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題。例如,十五大以來省級以上機(jī)關(guān)(不含軍隊)制定紀(jì)檢監(jiān)察和黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件就多達(dá)3800 多件,僅就關(guān)于禁止公款吃喝的制度就有37 個,可大吃大喝、公款消費的問題仍然沒有得到徹底解決,個別地區(qū)、部門照吃不誤,甚至愈演愈烈[23]。 這一現(xiàn)狀導(dǎo)致黨法對黨員的約束形同虛設(shè),沒有很好地在反腐方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。不僅如此,黨法的執(zhí)法不嚴(yán)還會像很多黨員干部傳達(dá)出一個極其錯誤的信號，即法律——無論是黨法還是國家法——都是紙老虎。這無疑刺激了一些黨員干部腐敗的欲念,使得腐敗在我國積重難返。而與之形成鮮明對照的是,2012年“八項規(guī)定”頒行后,由于監(jiān)督到位,執(zhí)行嚴(yán)格,以往為廣大人民群眾深惡痛絕的腐敗現(xiàn)象立即得到了大幅度收斂。而這些規(guī)定在最近幾年一以貫之的嚴(yán)格執(zhí)行,則不僅徹底打消了部分黨員干部在以往黨法執(zhí)行過程中形成的“風(fēng)頭意識”*所謂“風(fēng)頭意識”,即認(rèn)為規(guī)定的執(zhí)行只是短期現(xiàn)象,最終會行同具文。,使得絕大多數(shù)黨員干部不敢再腐，而且,“八項規(guī)定”的嚴(yán)格執(zhí)行在樹立了黨法執(zhí)法必嚴(yán)形象的同時,也加深了廣大黨員干部對于制度與規(guī)則的認(rèn)同和尊重,在強(qiáng)化“黨法亦法”觀念的同時,形成了依法治國所必需的規(guī)則意識和法治觀念,樹立并維護(hù)了法律的權(quán)威。實際上,如果黨法一直都能夠得到認(rèn)真嚴(yán)格的執(zhí)行,則腐敗現(xiàn)象就絕不會像如今這樣猖獗和泛濫。而如果所有法律——無論是國家法還是黨法——都能夠得到嚴(yán)格的執(zhí)行,則腐敗甚至根本就沒有在我國生長的空間。

基于此,筆者以為,應(yīng)當(dāng)健全我國法律的執(zhí)行機(jī)制,嚴(yán)格法律在腐敗治理方面的實施力度。具體而言:應(yīng)當(dāng)從“八項規(guī)定”之前黨法的執(zhí)行方面吸取教訓(xùn),并借鑒“八項規(guī)定”以來黨法實施的經(jīng)驗,完善黨法以及我國國家法的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制,嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任,確保法律在腐敗治理過程中的嚴(yán)格依法實施。這是法律反腐的客觀需要與理性選擇。

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