論新時(shí)代中國(guó)政府改革的方向和著力點(diǎn)

楊 弘，郜清攀，徐 勇

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130017)

政府改革*由于我國(guó)學(xué)界和歷屆政府工作報(bào)告因關(guān)注視角不同，對(duì)政府改革的表述不同，如“機(jī)構(gòu)改革”“政府機(jī)構(gòu)改革”“行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革”“行政管理體制改革”“行政體制改革”等，本文的“政府改革”泛指關(guān)涉政府所有方面的改革和發(fā)展。是中國(guó)40年間改革的核心主題。總體而言，中國(guó)不斷推進(jìn)的政府改革始終是以政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌?nèi)容而展開的。但由于長(zhǎng)期的體制慣性和客觀的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，中國(guó)政府改革實(shí)踐主要是以政府機(jī)構(gòu)、政府編制以及政府職能等政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素的調(diào)整而推進(jìn)的，從而體現(xiàn)出明顯的“結(jié)構(gòu)—功能”方向特征?！敖Y(jié)構(gòu)—功能”方向特點(diǎn)的政府改革對(duì)于厘清政府職責(zé)、提升政府效率具有不可替代的作用和意義，但其存在的問題也表明，這種政府改革無法從根本上解決國(guó)家與社會(huì)發(fā)展積累的深層次問題。突破“結(jié)構(gòu)—功能”的改革思路和改革慣性，走“功能—結(jié)構(gòu)”方向的“功能適應(yīng)性”改革道路，是新時(shí)代進(jìn)一步推進(jìn)政府改革的有效途徑。

一、“結(jié)構(gòu)—功能”：改革開放以來中國(guó)政府改革的方向特點(diǎn)

“結(jié)構(gòu)—功能”方向特點(diǎn)的政府改革即通過政府自身結(jié)構(gòu)要素調(diào)整、配置以實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變所進(jìn)行的改革，其難以克服的頑疾是政府機(jī)構(gòu)循環(huán)式的縮減與增加。以往中國(guó)政府改革盡管不同時(shí)期改革主題*魏禮群在《中國(guó)行政體制改革報(bào)告(2011)No.1》中依循改革開放進(jìn)程和時(shí)序?qū)⒅袊?guó)政府改革的主題概括為“打破高度集中的計(jì)劃管理體制、轉(zhuǎn)變政府職能和建立宏觀調(diào)控體系、優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、提高行政效能”四大主題；婁成武，董鵬在《中國(guó)政府改革的邏輯理路》中將十八屆三中全會(huì)以前中國(guó)政府改革的主題概括為“組織結(jié)構(gòu)調(diào)整”，之后思路概括為“下放權(quán)力”。有所不同，但從實(shí)踐的核心內(nèi)容和實(shí)質(zhì)上看，無論是初期的“簡(jiǎn)政放權(quán)”、中期的市場(chǎng)化導(dǎo)向改革，還是2008年以來啟動(dòng)的大部制改革，基本上是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)(包括人員)的撤并、整合和政府內(nèi)部權(quán)力的下放、轉(zhuǎn)移或重新配置*1982年開始的每隔五年一次的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革構(gòu)成了中國(guó)政府改革的主體內(nèi)容。，即政府自身結(jié)構(gòu)要素的改革，包括十八大以來的以行政審批權(quán)下放、權(quán)力清單制度推進(jìn)為突破口的政府改革，也不同程度體現(xiàn)出“結(jié)構(gòu)—功能”方向特點(diǎn)。

中國(guó)政府改革的“結(jié)構(gòu)—功能”方向特點(diǎn)既有理論與實(shí)踐上的邏輯必然，也有深刻的現(xiàn)實(shí)背景。

從理論邏輯上看，政府權(quán)力有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和條件是功能齊全、結(jié)構(gòu)合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置。而所謂“功能齊全、結(jié)構(gòu)合理”總是相對(duì)的。其原因在于：一是任何政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置都不可能把其所應(yīng)承擔(dān)和管理的所有事務(wù)——特別是那些可能發(fā)生或突然發(fā)生的事務(wù)——一一列出并依此設(shè)計(jì)政府行動(dòng)的方案。因此，任何機(jī)構(gòu)設(shè)置，包括政府機(jī)構(gòu)設(shè)置都具有天生的不完善性。二是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置本身是一般性的，其針對(duì)的社會(huì)事務(wù)卻是特殊性的，并處于不斷變動(dòng)之中，因而形成了政府機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和社會(huì)事務(wù)的變動(dòng)性之間的矛盾。三是描述機(jī)構(gòu)設(shè)置的人類語(yǔ)言具有有限性，社會(huì)事務(wù)遠(yuǎn)比用來描述它的語(yǔ)言復(fù)雜得多，而且描述得越具體，機(jī)構(gòu)的適應(yīng)性就越差，從而越背離機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷。四是作為一種行政組織載體，政府機(jī)構(gòu)具有一般行政組織所具有的權(quán)力和規(guī)模的自我擴(kuò)展傾向，即它總是試圖擴(kuò)展其權(quán)力范圍、人員編制以及地位級(jí)別等，而且這種擴(kuò)展不需要付出任何成本，同時(shí)，任何政府機(jī)構(gòu)設(shè)置總是被要求與其所處不同時(shí)期和不同發(fā)展階段以及面臨的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)，從而決定了政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)重組、整合和權(quán)力調(diào)整、配置的絕對(duì)性。

就存在方式而言，任何政府都是以靜態(tài)構(gòu)成和動(dòng)態(tài)運(yùn)行兩種方式被感知的。政府的靜態(tài)構(gòu)成方式體現(xiàn)為基于政府功能的政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置狀況，即政府結(jié)構(gòu)狀況，這是政府存在的外在表現(xiàn)形式。政府的動(dòng)態(tài)運(yùn)行方式則體現(xiàn)為借助于政府結(jié)構(gòu)這一載體的政府權(quán)力的運(yùn)行過程及運(yùn)行效果，即政府職能的實(shí)現(xiàn)過程。由于政府運(yùn)行首先面對(duì)的是對(duì)各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理，即，管什么以及所管事務(wù)的次序排位及其內(nèi)在關(guān)系設(shè)計(jì)問題——政府權(quán)力體制的建構(gòu)問題，因此，政府改革在實(shí)踐層面上首先遇到往往是政府機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)的調(diào)整問題，包括政府機(jī)構(gòu)(人員)的設(shè)置、調(diào)整或整合、組合，也包括政府權(quán)力的配置、重組或下放、轉(zhuǎn)移。這也是我國(guó)政府改革的實(shí)踐邏輯。

從實(shí)踐背景看，中國(guó)改革開放以來的政府改革是由經(jīng)濟(jì)改革提出并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷展開和推進(jìn)的，而且這種政府改革經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)期的應(yīng)對(duì)性的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)過程。在改革開放初期，由于政治和經(jīng)濟(jì)上的深層原因[1]177，我國(guó)各級(jí)政府，特別是中央政府面臨的主要問題是政府機(jī)構(gòu)(設(shè)置)數(shù)量達(dá)到建國(guó)以來最高峰[2]，而且機(jī)構(gòu)臃腫重疊、職責(zé)不清、互相扯皮、人浮于事、副職虛職過多，加之由來已久的“以中央權(quán)力為中心、以行政命令為主導(dǎo)的自上而下單向式的管理模式”[3]18-28，中國(guó)政府組織效率和職能效率一度低下到黨和人民“不能容忍的地步”[4]396。因此，政府改革自然而然地定位在有限政府的架構(gòu)上面[5]67-88，“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”和“下放權(quán)力”成為當(dāng)時(shí)政府改革的著力點(diǎn)。而“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”和“下放權(quán)力”，既涉及技術(shù)上要保證政府功能相對(duì)齊全、結(jié)構(gòu)相對(duì)合理，更牽涉到權(quán)力主體的切身利益，是一個(gè)涉及諸多因素的極為復(fù)雜的過程，因而也成了政府改革長(zhǎng)期面臨的難以克服的頑疾，從而成為政府改革長(zhǎng)期無法走出機(jī)構(gòu)縮增循環(huán)的根本原因。盡管十八大以來，以行政審批權(quán)下放、權(quán)力清單制度為抓手的政府改革為走出機(jī)構(gòu)縮增循環(huán)找到有效突破口，但適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政府體制機(jī)制遠(yuǎn)沒有形成。

二、成就與問題：新時(shí)期政府改革的基礎(chǔ)與條件

盡管中國(guó)政府每一輪改革幾乎都以政府機(jī)構(gòu)的撤并、整合和政府權(quán)力的調(diào)整、配置為核心內(nèi)容和突破口，但毋庸置疑，每一次政府改革都是針對(duì)特定時(shí)期面臨的現(xiàn)實(shí)問題而有計(jì)劃地選擇和有組織地展開[6]135，并有其重點(diǎn)和任務(wù)。應(yīng)該說，迄今為止，我國(guó)政府改革基本上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，取得了顯著的成就，主要體現(xiàn)在：

一是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)體系漸趨合理。經(jīng)過歷次以政府組織數(shù)量的增減和政府部門名稱的轉(zhuǎn)變?yōu)槠渲庇^表現(xiàn)的“定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能”的“三定”政府改革，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)雖然期間經(jīng)歷了多次“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的循環(huán)，但政府組織發(fā)展并不是踏步不前，而是越來越精簡(jiǎn)并富有效率，特別是隨著《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》(2013年)確定的改革任務(wù)的實(shí)施和改革時(shí)間表的逼近，中央和地方政府改革的整體框架已初步確立，改革思路也日漸明晰；基本建立起了以宏觀調(diào)控部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門、社會(huì)管理及公共服務(wù)部門為主體的政府機(jī)構(gòu)框架和基本符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要求的中央與地方以及政府與社會(huì)關(guān)系的責(zé)、權(quán)、利體系模式。與此相聯(lián)系的是，政企逐步分開，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)逐漸減少、減小，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能不斷得到重視和加強(qiáng)，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧藢?shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

二是政府管理方式發(fā)生了重要改變，政府管理水平逐步提升。隨著《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(2014年)的頒布，法治政府建設(shè)提到實(shí)質(zhì)層面，并與法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)；依法行政成為各級(jí)政府活動(dòng)的基本要求和準(zhǔn)則；政府過程更加公開、透明，包括集體決策制度、專家咨詢制度、社會(huì)公示和聽證制度、政務(wù)公開制度等的決策科學(xué)化、民主化機(jī)制日益完善；電子政務(wù)有效推進(jìn)，政府管理效率和效能大大提高；“政府本位”管理觀念受到強(qiáng)烈沖擊，公民權(quán)利日益得到尊重并逐步成為政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

三是初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本相適應(yīng)的政府管理體制。這也是40年間中國(guó)政府改革所取得的最大成就。特別是黨的十八大以來，為不斷增強(qiáng)改革的內(nèi)生動(dòng)力，切實(shí)推進(jìn)政府職能有效轉(zhuǎn)變，黨和國(guó)家采取各項(xiàng)切實(shí)有效舉措，持續(xù)向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2013年以來，國(guó)務(wù)院已取消和下放行政審批事項(xiàng)共618項(xiàng)，全面清理453項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)，地方也取消了269項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，特別值得一提的是，我國(guó)工商登記前置審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)了85%，由此，可以說“非行政許可審批”這一概念成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的歷史[7]。這就標(biāo)志著我國(guó)政府已經(jīng)從根本上摒棄了高度集權(quán)的、政府直接管理或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的僵化管理體制，并初步確立起以經(jīng)濟(jì)和法律手段為主的政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系，政府與市場(chǎng)和政府與社會(huì)關(guān)系漸趨合理。

四是政府改革方向日益清晰，目標(biāo)業(yè)已明確。我國(guó)所啟動(dòng)的每一次集中性的政府改革都是有計(jì)劃展開的，但在政府改革初期甚至中期，基本上處于摸著石頭過河，就事論事，在摸索中前行狀態(tài)。直到黨的十六大，特別是黨的十六屆三中全會(huì)，在為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革提出了發(fā)展思路的同時(shí)，也給政府體制改革提供了一個(gè)非常清晰的發(fā)展目標(biāo)和思路[8]226，即構(gòu)建服務(wù)型政府。在黨的十七大對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)行的戰(zhàn)略部署和實(shí)踐推進(jìn)的基礎(chǔ)上，黨的十八大將這一目標(biāo)更加具體和明確為建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。黨的十九大則直接將“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”作為政府改革的目標(biāo)。有資料顯示，中國(guó)絕大多數(shù)地方政府都紛紛提出過類似于服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府等等的政府自身建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)，顯示出政府改革的積極取向。

“結(jié)構(gòu)—功能”方向的政府改革在取得上述成就的同時(shí)，在實(shí)踐中也不可避免地產(chǎn)生一些問題：一是由于中國(guó)政府行政層次較多，地方政府、特別是基層政府普遍存在跟不上中央政府的改革步驟，接不住、接不好上級(jí)政府下放的大量權(quán)限和職能問題；很多領(lǐng)域政府職能、職責(zé)交叉，經(jīng)濟(jì)職能越位而公共服務(wù)與社會(huì)管理職能缺位和不到位問題依然突出；政府權(quán)力逐步下放，但中央與地方事權(quán)和財(cái)力不匹配、不合理格局還沒有根本性改變。二是管制型政府管理方式?jīng)]有根本改變，法治政府建設(shè)剛剛起步，政府以行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)活動(dòng)的情況還大量存在；政府決策民主化往往流于形式，社會(huì)參與方式、渠道單一、不暢通，科學(xué)化程度不高；政府績(jī)效、監(jiān)督與問責(zé)等基本制度有待健全和完善等。三是政府轉(zhuǎn)型落后于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型，“行政化”與“市場(chǎng)化”內(nèi)在矛盾突出，政府制度供給不當(dāng)與不足狀況并存[9]55，表現(xiàn)為：依然存在的政府強(qiáng)勢(shì)不僅阻礙了市場(chǎng)作用的有效發(fā)揮，而且導(dǎo)致了各層級(jí)的權(quán)力腐敗問題等，上述問題使得政府面臨越來越大的社會(huì)矛盾和沖突壓力，甚至面臨合法性危機(jī)。

三、“功能適應(yīng)性”改革：新時(shí)代推進(jìn)政府改革的方向和要求

從實(shí)踐上看，政府職能實(shí)現(xiàn)過程應(yīng)包括三個(gè)主要環(huán)節(jié)：“構(gòu)造—運(yùn)行—功能”[10]90?！敖Y(jié)構(gòu)—功能”方向的政府改革僅僅是實(shí)現(xiàn)政府職能的邏輯前提，其功能的有效發(fā)揮，還需要“運(yùn)行”這一中間環(huán)節(jié)。而政府(權(quán)力)運(yùn)行不僅關(guān)乎數(shù)量眾多、偏好各異而又關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的各類權(quán)力主體(包括權(quán)利主體)，而且涉及既相對(duì)獨(dú)立又彼此關(guān)聯(lián)和相互作用的不同領(lǐng)域，同時(shí)受到所在國(guó)家根本和基本制度框架限制，因此，機(jī)構(gòu)與權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)無論“構(gòu)造”得如何精美、精致，其“運(yùn)行”只有真正“嵌入”其發(fā)生作用的社會(huì)，才能真正實(shí)現(xiàn)其功能。由此，“功能—結(jié)構(gòu)”方向的“功能適應(yīng)性”政府改革已成為必然和必需。

所謂“功能適應(yīng)性”政府改革，是指在政府職能清晰定位和優(yōu)化的基礎(chǔ)上，對(duì)于涉及政府職能有效發(fā)揮的所有方面進(jìn)行的協(xié)同性改革，既包括政府層面和領(lǐng)域的改革，也包括影響政府職能發(fā)揮的相關(guān)層面和領(lǐng)域的改革。推進(jìn)“功能適應(yīng)性”政府改革的原因在于，隨著“結(jié)構(gòu)—功能”方向特點(diǎn)的政府改革發(fā)展，我國(guó)在“政府構(gòu)成要素的限度內(nèi)”所進(jìn)行的政府改革，限定了政府“改革的效用的不足”[5]67-88，特別是隨著行政審批權(quán)下放和權(quán)力清單制度的實(shí)施和推進(jìn)，政府職能及其發(fā)揮職能的方式和思路愈益廓清的條件下，以“功能—結(jié)構(gòu)”為取向的“功能適應(yīng)性”政府改革，不僅是進(jìn)一步推進(jìn)政府改革的內(nèi)在要求，也是新時(shí)代推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐要求。當(dāng)下，推進(jìn)“功能適應(yīng)性”政府改革主要應(yīng)在但不限于以下幾個(gè)方面著力：

首先，機(jī)構(gòu)適應(yīng)性改革是“功能適應(yīng)性”政府改革的現(xiàn)實(shí)要求。如前所述，清晰的職能定位與優(yōu)化的機(jī)構(gòu)設(shè)置的有機(jī)結(jié)合是政府職能高效發(fā)揮的內(nèi)在要求。經(jīng)過40年的改革與發(fā)展，特別是十八大以來的政府改革與實(shí)踐，我們?cè)谡毮芘c機(jī)構(gòu)優(yōu)化方面已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但是就目前而言，一些領(lǐng)域特別是基層領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)、職責(zé)、權(quán)責(zé)的重疊、交叉、脫節(jié)問題依然突出，一些領(lǐng)域中央與地方機(jī)構(gòu)職能同構(gòu)現(xiàn)象普遍存在，從而導(dǎo)致政府全面履行職能的機(jī)制性障礙。因此，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能與設(shè)置依然是新時(shí)代政府改革的內(nèi)在要求。就目前而言，“功能適應(yīng)性”政府改革應(yīng)以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化、協(xié)同高效為方向，以推進(jìn)基層黨政機(jī)構(gòu)職能整合、優(yōu)化和協(xié)調(diào)高效為著力點(diǎn)，以提升政府執(zhí)行力和公信力為依托。

其次，制度適應(yīng)性改革是“功能適應(yīng)性”政府改革有效推進(jìn)的空間和平臺(tái)。中國(guó)政府改革是在中國(guó)既有政治制度框架之下展開的。中國(guó)既有政治制度框架主要包括人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，就廣義而言，也包括中國(guó)的法律制度。上述制度體系既是中國(guó)政府改革的空間，也為其規(guī)定了基本限度，它要求中國(guó)政府改革必須與政治體制改革相互適應(yīng)和有效銜接。事實(shí)上，中國(guó)政府改革始終是被納入政治體制改革進(jìn)程的。這一點(diǎn)，從政治體制改革之初提出黨政分開，到全面深化改革時(shí)期強(qiáng)調(diào)黨在國(guó)家社會(huì)建設(shè)中的地位、作用及其發(fā)揮作用的方向、方式，以及政府改革呈現(xiàn)的“重視具體機(jī)構(gòu)改革”而“不強(qiáng)調(diào)整個(gè)政府的全面改革”特點(diǎn)[11]187-200都可以得到證明。這就意味著政府改革的方向和目標(biāo)應(yīng)服從于國(guó)家政治體制改革的方向和目標(biāo)。由此，國(guó)家治理現(xiàn)代化作為新時(shí)期全面深化改革的目標(biāo)，必然也是政府改革努力的方向。因此，新時(shí)代政府改革應(yīng)是全面的政府改革，其達(dá)成的政府狀態(tài)必然是適應(yīng)新時(shí)代要求的現(xiàn)代化政府——責(zé)任政府、法治政府、透明政府、創(chuàng)新政府；其打造的制度格局必然是政府與市場(chǎng)、與社會(huì)有效合作與良性互動(dòng)的共建共治共享的平臺(tái)。

第三，社會(huì)適應(yīng)性改革是“功能適應(yīng)性”政府改革的出發(fā)點(diǎn)和落足點(diǎn)。中國(guó)政府改革的根本目標(biāo)歸根到底是“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”?！叭嗣駶M意”作為中國(guó)政府改革的出發(fā)點(diǎn)和落足點(diǎn)，要求“干部能夠廣泛聽取群眾意見和建議，想群眾所想，急群眾所急，切實(shí)落實(shí)為民服務(wù)的理念”[12]83-88，這也符合政府作為一個(gè)履行社會(huì)公共管理職能的主體，其“行政藝術(shù)的起點(diǎn)和中心在于其為之服務(wù)的公民”[13]21這一公共行政的最基本屬性。就目前而言，社會(huì)適應(yīng)性政府改革要求政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間權(quán)力的劃分及其關(guān)系的設(shè)計(jì)與運(yùn)行需經(jīng)由“人民同意”程序，并確立以服務(wù)對(duì)象的滿意程度為核心的政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)[14]36-40，這是“人民滿意政府”的前提；要求政府發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用時(shí)當(dāng)能有效規(guī)避純粹“市場(chǎng)……神話”成為“撒旦式的磨坊”[15]26-27的傾向，因?yàn)榧兇獾氖袌?chǎng)條件僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的一種假設(shè)，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中幾乎不存在；要求政府必須真正賦予人民參與國(guó)家治理的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，因?yàn)閷儆谌嗣竦膰?guó)家權(quán)力只有在實(shí)際運(yùn)行運(yùn)作中、在真正做出決定或影響決定做出時(shí)才能顯示出來。

第四，主體適應(yīng)性改革是“功能適應(yīng)性”政府改革有效推進(jìn)的基礎(chǔ)性和前提性條件。中國(guó)政府改革的實(shí)質(zhì)是政府簡(jiǎn)政、分權(quán)，包括黨政之間分權(quán)、政府間橫向與縱向分權(quán)、政府與市場(chǎng)、與社會(huì)的分權(quán)等，由此，我國(guó)政府改革涉及的主要主體除了各級(jí)人民政府外，還有四類：政治權(quán)力系統(tǒng)的中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織、市場(chǎng)系統(tǒng)的企業(yè)和法人、社會(huì)系統(tǒng)的各類社會(huì)組織以及作為個(gè)體存在的廣大群眾。因此，政府改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，不僅在于各主體間已經(jīng)建構(gòu)起相對(duì)明晰的權(quán)責(zé)體系，還在于各類權(quán)力(權(quán)利)主體能否負(fù)責(zé)任、有能力承擔(dān)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。而在執(zhí)政黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間責(zé)、權(quán)、利體系基本確定的條件下，各類權(quán)力(權(quán)利)主體的責(zé)任意識(shí)與能力及其之間合作意識(shí)的培育和養(yǎng)成已成為政府改革目標(biāo)達(dá)成的關(guān)鍵。事實(shí)上，我國(guó)政府改革出現(xiàn)的問題幾乎都與各類權(quán)力(權(quán)利)主體責(zé)任及其能力不足(包括主觀與客觀兩個(gè)方面)相關(guān)。這也是中國(guó)政府，特別是基層政府進(jìn)入新時(shí)代面臨的主要問題和困境。因此，各級(jí)政府官員和職員的權(quán)力(權(quán)利)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、責(zé)任能力以及合作精神的培育和養(yǎng)成是政府改革目標(biāo)達(dá)到與否、達(dá)到多大程度的關(guān)鍵性制約因素。這不僅因?yàn)橹袊?guó)公眾面臨一時(shí)無法解決的問題時(shí)，絕大多數(shù)人首先想到的是求助于政府，而且是由中國(guó)政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活中的特殊地位和作用所決定的。

綜上而言，我們可以得出如下結(jié)論：新時(shí)代政府改革應(yīng)著力于黨政之間、政府之間、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等各級(jí)、各類主體之間組織、機(jī)構(gòu)、職能、職責(zé)的有序、有效銜接問題。各類主體“接得住、接得好”由政府改革、調(diào)整、下放而來的相應(yīng)的權(quán)力，是實(shí)現(xiàn)“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的必然要求。而以“機(jī)構(gòu)適應(yīng)性、制度適應(yīng)性、社會(huì)適應(yīng)性、主體適應(yīng)性”為主要內(nèi)容的政府改革是新時(shí)代政府改革的主要方向。