能源市場化改革的主線鏈條與維度

國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟司司長 范必

宇宙大爆炸后，世界充滿了能量。如果會用，它就是能源；如果不會用，它僅僅是能量，你只能眼睜睜看著它從一種形式變成另一種形式。地球上從不缺能量，缺的只是能源。將能量轉(zhuǎn)化為能源并善加利用，關(guān)鍵取決于技術(shù)與制度安排兩個因素。

以能源利用技術(shù)論，我國已步入世界前列，能自主生產(chǎn)百萬千瓦超超臨界火電機組，掌握了70萬千瓦及以上水輪發(fā)電機生產(chǎn)技術(shù)。三代壓水堆核電站的兩個主流機型AP1000和EPR都會造，風(fēng)能和太陽能發(fā)電技術(shù)、高壓輸電技術(shù)等也達到了世界先進水平。但是，我國能源利用仍很粗放，優(yōu)質(zhì)能源比重低，價格居高不下，電力、油氣改革徘徊不前，煤電矛盾周而復(fù)始，可再生能源并網(wǎng)困難，水電、核電發(fā)展?fàn)幷摬恍莸鹊?。解決這些問題，更需從能源制度安排上下工夫。

重塑能源安全觀

今天，我國大部分商品已實現(xiàn)了供求平衡或供大于求，但能源仍是供給約束嚴重的領(lǐng)域。突出表現(xiàn)為價格既不反映電力、油氣的供求關(guān)系，也不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)供求的作用，能源消費者對能源產(chǎn)品缺少選擇權(quán)。近年來，我國電力明顯供大于求，全球油氣價格持續(xù)下跌，但工商企業(yè)并未分享到其中的紅利，用能成本仍然很高。

打破能源供給約束與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路一致，根本途徑是深化改革。為此，要在思想上重新認識能源安全，突破按品種管理能源的思路，構(gòu)建新的能源體制改革框架，真正還原能源的商品屬性。

當(dāng)前世界能源供求格局已發(fā)生了巨大變化，油氣供大于求、多點供應(yīng)、價格持續(xù)走低已成大趨勢，傳統(tǒng)供給安全、價格安全、通道安全引發(fā)全球性經(jīng)濟危機的可能性已經(jīng)很小。在可預(yù)見的未來，沒有哪個國家能完全依靠本國資源滿足經(jīng)濟發(fā)展需要?；谟蜌赓Y源已全球配置，應(yīng)重新認識優(yōu)質(zhì)能源在能源中的地位。在盡可能提高國內(nèi)供給的同時，積極通過國際市場滿足發(fā)展需求。既然能源資源來自全球，在安全保障上也當(dāng)樹立全球安全觀，加強與油氣生產(chǎn)國、過境國和其他消費國的合作和政治互信，積極參與全球能源治理，通過雙邊多邊合作和區(qū)域合作等方式，建立集體安全體制，實現(xiàn)各國共同的能源安全。

構(gòu)建新的能源體制分析框架

在市場化、全球化條件下，能源可以依靠市場機制自由交易、全球配置。國家作為能源資源的管理者，組織生產(chǎn)已不再是主要任務(wù)，經(jīng)營能源資源并獲取較高的財務(wù)回報應(yīng)當(dāng)成為更重要的使命。

就油氣而言，大部分油氣資源國在礦權(quán)出讓時，會采用“競爭性出讓”的方式，并與開采企業(yè)簽訂分成合同或服務(wù)合同，以盡可能多地拿到油氣收益。我國油氣企業(yè)以“申請在先”的方式獲得礦權(quán)，企業(yè)上市后這些資產(chǎn)又變?yōu)楣蓶|資產(chǎn)。油氣企業(yè)除正常繳稅外，無論在體現(xiàn)股東回報的國有資本預(yù)算收入，還是體現(xiàn)礦租的礦業(yè)權(quán)使用費方面，上繳數(shù)量都非常低。國家與企業(yè)對資源收益的分成更無從談起。

河流的水電開發(fā)權(quán)也是由水電開發(fā)企業(yè)先占先得，一旦獲得便永久使用。水電可變成本幾乎為零，還本付息后企業(yè)可以長期獲得超額利潤。煤炭資源的出讓情況類似。在煤炭開采中，盡管煤炭資源稅已經(jīng)從價計征，但錯過了國家收益與價格、產(chǎn)量掛鉤的最佳時機。憲法雖然規(guī)定礦產(chǎn)資源、水利資源屬全民所有，但在油氣、煤炭、水利開發(fā)的價值鏈中，大部分收益留給了企業(yè)和個人，沒有體現(xiàn)資源的全民屬性。

在礦業(yè)權(quán)設(shè)置方面，我國按生產(chǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置了探礦權(quán)、采礦權(quán)，使礦業(yè)權(quán)既有用益物權(quán)的特征，又有行政許可的特征，增加了政府部門在礦權(quán)處置上的自由裁量權(quán)和尋租空間，典型的如煤炭資源出讓。對油氣等開放度較低的領(lǐng)域，現(xiàn)行礦權(quán)設(shè)置方式提高了各類市場主體進入的難度，不利于市場化改革。

能源是產(chǎn)業(yè)集中度比較高的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在兩方面：一是龍頭型企業(yè)壟斷。油氣領(lǐng)域有三大國有油氣企業(yè)和陜西延長石油公司，電力主要有兩大電網(wǎng)企業(yè)和幾大電力集團。二是網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)。主要是電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市燃氣管網(wǎng)。高產(chǎn)業(yè)集中度抑制了競爭，造成價格機制失靈和供求關(guān)系失衡。

在我國的能源產(chǎn)品流通中，煤炭市場化程度較高，油氣、電力、熱力等國營貿(mào)易、特許經(jīng)營占比較大。原油是目前世界上自由交易規(guī)模最大的大宗商品，但在我國仍由少數(shù)企業(yè)特許經(jīng)營。在進口環(huán)節(jié)，對原油仍實行國營貿(mào)易管理，經(jīng)批準后允許一定數(shù)量的非國營貿(mào)易，但民企經(jīng)營石油要接受有關(guān)部門的流向管理。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集團五家國企原油進口量占原油進口總量的90%以上，原油國營貿(mào)易配額只能用于中石油和中石化的煉廠加工，這種體制客觀上限制了其他市場主體的進入。天然氣進口盡管國家沒有明確的禁止性法規(guī)，但天然氣儲運基礎(chǔ)設(shè)施專用性強，民企很難用這些設(shè)施存儲從國外進口的液化天然氣。

我國實行的是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅收制度。與能源有關(guān)的稅種、稅率設(shè)計和稅費關(guān)系的安排不夠科學(xué)合理，難以發(fā)揮其合理調(diào)節(jié)收入分配的作用，卻在一定程度上激勵了地方政府新上能源項目。這也是近期一些地方煤炭、電力出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的深層次原因之一。與資源稟賦無關(guān)，資源稅與資源補償費內(nèi)涵不清但計費相同。礦權(quán)使用費較低，持有成本低，導(dǎo)致礦區(qū)不能退出。此外，能源稅費對國家所有者權(quán)益體現(xiàn)不足。

能源新建項目的報建審批與其他建設(shè)項目一樣，面臨批地慢、重復(fù)審批多、前置事項多、中介服務(wù)耗時長等問題。能源建設(shè)項目大都按規(guī)模分級審批。為了控制產(chǎn)能過剩，中央有關(guān)部門嚴格控制大項目審批，地方只能上中小項目。這為小規(guī)模、高排放項目建設(shè)運營提供了機會，一定程度上加劇了污染排放和產(chǎn)能過剩。

還有，在現(xiàn)有能源監(jiān)管體制下，很多監(jiān)管職能隨部門改制后留在大型國有企業(yè)中，導(dǎo)致一些領(lǐng)域政企不分、監(jiān)管不足，并在相當(dāng)程度上保護了少數(shù)獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)的利益，擾亂了能源市場秩序。此外，能源監(jiān)管究竟是政監(jiān)合一還是政監(jiān)分開、集中監(jiān)管還是分段監(jiān)管、垂直監(jiān)管還是分級監(jiān)管、事前審批為主還是事中事后監(jiān)管為主，均未達成共識。

推進能源“鏈式改革”

打破能源供給約束，全面推進能源市場化改革的思路可概括為：“一條主線、兩個鏈條、三個維度。”即能源體制改革以堅持市場化改革方向為主線，重點解決煤、電、運和油氣兩個產(chǎn)業(yè)鏈條上的矛盾，從企業(yè)、市場、政府三個維度出發(fā)，推進全方位市場化改革。能源同其他商品一樣，可由資源的稀缺性和供求關(guān)系決定價格。改革的方向既不是計劃體制，也不是雙重體制，而是讓市場在資源配置中起決定性作用。同時，重新審視能源領(lǐng)域中政府職能定位，大幅減少直接干預(yù)，使政府從市場參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌霰O(jiān)管者。

煤電矛盾、油氣價格機制失靈的根源在于，“煤、運、電”和油氣“礦權(quán)出讓——勘探——國內(nèi)開采(或進口)——流通——網(wǎng)輸”是計劃與市場相交織的不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈。因此，孤立地改革某個環(huán)節(jié)不可能從根本上解決問題，需要全產(chǎn)業(yè)鏈的市場化改革。能源領(lǐng)域的改革是貫穿能源產(chǎn)品上下游的“鏈式改革”，而不是條塊分割體制下的“點式改革”。

具體來說，在企業(yè)層面，能源國企實行政企分開、主輔分離、網(wǎng)運分開。國家對國企的管理從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，把上繳股東回報即國有資本預(yù)算的多少作為考核能源投資成效的主要指標(biāo)。

在市場層面，對民營投資、外商投資無歧視開放。在能源上游放開礦權(quán)市場，從“申請在先”改為“競爭性出讓”。同時，松綁勘查資質(zhì)管理，允許各類市場主體勘探開采，并提高礦權(quán)持有成本。取消原油進口、批發(fā)、零售等流通環(huán)節(jié)的特許經(jīng)營權(quán)。放開能源價格，取消國家對能源產(chǎn)量、價格的直接干預(yù)。促使能源網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，形成能源供給和能源消費之間多買多賣的市場格局。

在政府層面，進一步簡政放權(quán)，簡化投資項目審批報建程序，保障各類投資主體公平進入能源領(lǐng)域上中下游。深化能源財稅體制改革，在油氣領(lǐng)域，構(gòu)建由礦業(yè)權(quán)使用費、價款、權(quán)益金組成的油氣資源稅費體系；在中央與地方間合理分配能源資源收益；提高油氣國有企業(yè)上繳國有資本經(jīng)營預(yù)算的比例，建立石油基金等。同時加強對網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)的監(jiān)管，主要監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)運營成本、收益及是否向第三方無歧視開放。