論國(guó)際組織“暗含權(quán)力”的擴(kuò)張

葉 研

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

一、國(guó)際組織法中的“暗含權(quán)力”理論

國(guó)際組織法中的“暗含權(quán)力”(implied powers)理論源自于憲政國(guó)家(尤其是美國(guó))國(guó)內(nèi)的憲法實(shí)踐。它是同國(guó)際組織法上的另外一種理論——“約章授權(quán)論”(attributed powers)相對(duì)應(yīng)而言的?！凹s章授權(quán)論”是在國(guó)際組織產(chǎn)生初期形成的一種理論，也是論證國(guó)際組織權(quán)力來(lái)源的一種基礎(chǔ)理論。它認(rèn)為國(guó)際組織的權(quán)力來(lái)自于組織章程的授權(quán)，國(guó)際組織的活動(dòng)必須在章程規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，超出章程明確授權(quán)的行為是越權(quán)行為(ultra vires)，應(yīng)屬無(wú)效。[1]“暗含權(quán)力論”是在國(guó)際組織的高速發(fā)展時(shí)期，尤其是二戰(zhàn)后國(guó)際組織大量涌現(xiàn)后迅速產(chǎn)生的一種理論。它是在國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐中確立的，認(rèn)為在國(guó)際組織的章程規(guī)定的明示權(quán)力之外，國(guó)際組織還享有其為了實(shí)現(xiàn)國(guó)際組織章程的職能(functions)或者是行使明示權(quán)力必需的和至關(guān)重要的權(quán)力。上述兩種理論的制衡和發(fā)展構(gòu)成了國(guó)際組織法變化的一條內(nèi)在的力量主線，尤其是暗含權(quán)力理論，在國(guó)際組織法的發(fā)展過(guò)程中扮演了一個(gè)核心重要的角色。[2]

暗含權(quán)力理論最初可以追溯到常設(shè)國(guó)際法院對(duì)希臘和土耳其之間1926年協(xié)議的咨詢(xún)意見(jiàn)。真正奠定了暗含權(quán)力法理基石的，是國(guó)際法院1949年“賠償案”中的咨詢(xún)意見(jiàn)。[3]該案中，聯(lián)合國(guó)的調(diào)解人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)被殺害，憲章關(guān)于此類(lèi)問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定，聯(lián)合國(guó)就其有無(wú)權(quán)利向負(fù)有保護(hù)義務(wù)的以色列求償向國(guó)際法院進(jìn)行咨詢(xún)。國(guó)際法院認(rèn)為：“依據(jù)國(guó)際法，國(guó)際組織必須被認(rèn)為擁有一些雖然在憲章中沒(méi)有被直接授予，但是可以根據(jù)其對(duì)于履行義務(wù)(duties)之至關(guān)重要性而進(jìn)行必要的推論的權(quán)力?！贝俗稍?xún)意見(jiàn)不僅在國(guó)際法上確立了國(guó)際組織的法律人格，而且其確認(rèn)法律人格時(shí)使用的暗含權(quán)力理論也“標(biāo)志著一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程的開(kāi)始”[4]。此后，1950年的“西南非國(guó)際地位案”中，國(guó)際法院認(rèn)為聯(lián)合國(guó)對(duì)于該領(lǐng)土的監(jiān)管權(quán)來(lái)自于“監(jiān)管的必要性”，“仲裁效果案”中則認(rèn)為聯(lián)合國(guó)大會(huì)有權(quán)力按照聯(lián)合國(guó)憲章進(jìn)行“必要的正當(dāng)解釋”，在1962年的“經(jīng)費(fèi)案”、1971年“關(guān)于南非繼續(xù)駐留納米比亞的法律后果案”及1973年的“佛斯拉達(dá)案”等案件中發(fā)表的正式意見(jiàn)，也都與暗含權(quán)力直接相關(guān)。

二、當(dāng)代國(guó)際社會(huì)中國(guó)際組織“暗含權(quán)力”擴(kuò)張之表現(xiàn)

暗含權(quán)力理論的存在對(duì)于國(guó)際組織職能的發(fā)揮和目的的實(shí)現(xiàn)是至關(guān)重要的。由于國(guó)際法是一種活法(living law)，國(guó)際組織在成立之后，它的發(fā)展就不應(yīng)當(dāng)同其締造者保持一致，而是應(yīng)當(dāng)同國(guó)際社會(huì)生活的需要相一致。因此，暗含權(quán)力理論就成為國(guó)際組織權(quán)力擴(kuò)張的很好的理論依據(jù)。其擴(kuò)張趨勢(shì)主要是通過(guò)法院的案例體現(xiàn)出來(lái)的，而“法院的推論一般地對(duì)于國(guó)際組織法具有極其重大的意義”[5]。因此，首先來(lái)看國(guó)際組織法領(lǐng)域內(nèi)對(duì)于暗含權(quán)力理論發(fā)展影響比較大的案件。

(1)“賠償案”*Reparation for injuries suffered in the service of the United Nations, advisory opinion, [1949] ICJ Reports 174.。早在被認(rèn)為是確立了暗含權(quán)力理論的“賠償案”中，?？宋炙?Green Hackworth)法官就在其反對(duì)意見(jiàn)中提出：“非明示的權(quán)力不應(yīng)該被隨意推論。暗含權(quán)力應(yīng)該來(lái)源于明示權(quán)力并且被限制在那些對(duì)行使明示權(quán)力是必要的(necessary)權(quán)力之中?！彼J(rèn)為，該案中的多數(shù)法官對(duì)于暗含權(quán)力理論采取了一種過(guò)于寬泛的解釋?zhuān)@種被推論出的權(quán)力不是來(lái)源于明示的權(quán)力，而是來(lái)源于組織的目的和職能。本案中，國(guó)際法院對(duì)于聯(lián)合國(guó)求償權(quán)問(wèn)題的決定，之所以得到絕大多數(shù)國(guó)家和學(xué)者的同意，一方面是因?yàn)?，?lián)合國(guó)作為一個(gè)世界性的國(guó)際組織，其法律人格的確立是十分必要的，而它正是通過(guò)這個(gè)案例和暗含權(quán)力理論一起(inter alia)才能夠得以有效確立；另一方面，就個(gè)案而言，國(guó)際法院的咨詢(xún)意見(jiàn)并沒(méi)有超出之前暗含權(quán)力理論的范疇，“對(duì)于履行義務(wù)(duties)之至關(guān)重要性而進(jìn)行必要的推論的權(quán)力”還是在一個(gè)合理的職能范圍內(nèi)對(duì)聯(lián)合國(guó)的權(quán)力進(jìn)行的解釋。但是，?？宋炙狗ü俚姆磳?duì)意見(jiàn)表明，一些學(xué)者從一開(kāi)始就對(duì)于這種沒(méi)有制約機(jī)制的“暗含權(quán)力理論”解釋表示擔(dān)憂。作為確立了暗含權(quán)力理論的個(gè)案，雖然“賠償案”其本身的正當(dāng)性并沒(méi)有遭到懷疑，但是其中確立的“暗含權(quán)力”的法理思想?yún)s在實(shí)際操作過(guò)程中產(chǎn)生了一種自我擴(kuò)張的趨勢(shì)。

(2)“仲裁效果案”*Effect of awards of compensation made by the United Nations Administrative Tribunal, [1954] ICJ Reports 47.。在1954年國(guó)際法院關(guān)于此案所做出的咨詢(xún)意見(jiàn)中，國(guó)際法院被請(qǐng)求針對(duì)聯(lián)合國(guó)大會(huì)是否有權(quán)設(shè)立行政法院的問(wèn)題做出意見(jiàn)。在回顧了其在“賠償案”中的意見(jiàn)后，國(guó)際法院認(rèn)為大會(huì)有權(quán)力按照聯(lián)合國(guó)憲章進(jìn)行“必要的正當(dāng)解釋(necessary intendment)”來(lái)建立行政法庭。同時(shí)，“這種建立法庭并確保機(jī)構(gòu)和其工作人員之間公正的權(quán)力，是保證秘書(shū)處有效工作所必需的，也是為了保證最高標(biāo)準(zhǔn)的效率、稱(chēng)職和正直的效果所必須首要考慮的”。在這里，國(guó)際法院的咨詢(xún)意見(jiàn)是針對(duì)聯(lián)合國(guó)的一個(gè)機(jī)構(gòu)做出的，其推論暗含權(quán)力的基礎(chǔ)是為了保證聯(lián)合國(guó)的一個(gè)機(jī)構(gòu)的工作效率和職能，而不是聯(lián)合國(guó)本身。在這里，國(guó)際法院其實(shí)是在暗含權(quán)力的適用對(duì)象上進(jìn)行了擴(kuò)張，不單單包括了組織本身的目的和職能，而且還把它的機(jī)構(gòu)也包括在內(nèi)。這種連鎖式的推論其實(shí)是把暗含權(quán)力理論進(jìn)行了一種無(wú)限制的擴(kuò)大，因?yàn)榻M織機(jī)構(gòu)的任何行為都可以看成是對(duì)組織本身目的和職能的實(shí)施，因此，機(jī)構(gòu)的任何需要都可以看成是組織自身的需要，而如果連一個(gè)組織的機(jī)構(gòu)的需要都能夠作為暗含權(quán)力推論的基礎(chǔ)，那么“對(duì)于能夠被推論出的權(quán)力就等于是沒(méi)有任何限制了”。

(3)“特別費(fèi)用案”*Certain Expenses of the United Nations, advisory opinion, [1962] ICJ Reports 151, p.168.。國(guó)際法院在1962年該案的咨詢(xún)意見(jiàn)中認(rèn)為：“當(dāng)組織采取了一些措施，而這些措施對(duì)于確保聯(lián)合國(guó)既定目的的完成又是適當(dāng)?shù)?，那么這些措施的采取就不應(yīng)被看成是該組織的越權(quán)行為。”在這里，國(guó)際法院使用了目的(purpose)一詞，這個(gè)詞本身又是很不確切的，對(duì)于什么才能夠被稱(chēng)為目的，可以有各種不同的解釋。同時(shí)，法院的意見(jiàn)其實(shí)也就是在說(shuō)，只要跟聯(lián)合國(guó)的目的相關(guān)，任何權(quán)力都是可以得到推論的。在對(duì)于組織的“目的”還沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確定義的情況下，法院就將其作為推論新權(quán)力的基礎(chǔ)，同時(shí)這種推論的必要性?xún)H僅是“適當(dāng)?shù)摹?appropriate)，那么，該咨詢(xún)意見(jiàn)中所確立的暗含權(quán)力思想被無(wú)限地?cái)U(kuò)大和濫用則是必然的了。有學(xué)者認(rèn)為，此咨詢(xún)意見(jiàn)中暗含權(quán)力的概念是如此寬泛，以至于它已經(jīng)突破了暗含權(quán)力說(shuō)的極限并促使了固有權(quán)利說(shuō)的產(chǎn)生。

(4)“歐洲道路交通協(xié)定案”(ERTA)*Case 22/70, Commission v. Council (European Road Transport Agreement) [1971] ECR 273.。1971年ERTA中，歐共體法院針對(duì)歐共體是否有權(quán)同第三方簽訂道路交通協(xié)議問(wèn)題做出了咨詢(xún)意見(jiàn)，認(rèn)為既然歐共體在共同體內(nèi)部享有制定道路交通問(wèn)題的權(quán)力，那么它就一定也必須享有與之相適應(yīng)的簽訂外部協(xié)議的權(quán)力。在論證這種權(quán)力的來(lái)源時(shí)，法院認(rèn)為：“若共同體規(guī)則的頒布是為了實(shí)現(xiàn)條約之目的，則成員國(guó)就不能在共同體的組織框架外承擔(dān)足以影響到這些規(guī)則或改變其范圍的義務(wù)?！睆膰?yán)格意義上講，歐共體并不需要擁有外部的交通權(quán)力來(lái)有效實(shí)現(xiàn)其目的或者職能，“法院在這里沒(méi)有簡(jiǎn)單地從條約的職能和目標(biāo)入手，而是從保持法律的完整性的角度考慮來(lái)推論出這樣一種權(quán)力”。這種考慮其實(shí)已經(jīng)遠(yuǎn)離了暗含權(quán)力理論設(shè)計(jì)的初衷，甚至已經(jīng)超越了已經(jīng)備受爭(zhēng)議的根據(jù)“目的”進(jìn)行的推論，是對(duì)于暗含權(quán)力理論更為明顯的擴(kuò)張。

最初的明示權(quán)力的延伸到之后的職能拓展再到對(duì)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)整體目標(biāo)的考量，以至于到最后，對(duì)于國(guó)際組織暗含權(quán)力的考慮，已經(jīng)可以完全拋開(kāi)組織本身的章程性文件，甚至可以從組織的整體利益角度甚至是政治效果上來(lái)考慮進(jìn)行解釋。顯而易見(jiàn)，這種解釋的無(wú)限制擴(kuò)大，極大地?fù)p害了這種理論的現(xiàn)實(shí)效果和可信性。從上述國(guó)際法的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)際組織暗含權(quán)力的擴(kuò)張主要集中在如下幾個(gè)方面：

(1)推論標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)張。從暗含權(quán)力產(chǎn)生之初，其暗含權(quán)力的推論的依據(jù)主要是“職能需要”，而在之后則采用“組織的目的需要”為依據(jù)，這種轉(zhuǎn)變是該理論擴(kuò)張的最突出的表現(xiàn)。

(2)判斷標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)張。在實(shí)踐中，國(guó)際組織的權(quán)能一次次擴(kuò)張，對(duì)于具體暗含權(quán)力的判斷標(biāo)準(zhǔn)也從“是對(duì)于行動(dòng)不可或缺的性質(zhì)而進(jìn)行必要的推論”到“是一種必要的正當(dāng)解釋”再到“對(duì)于完成章程所賦予的組織的目的是適當(dāng)?shù)摹?。用詞上的變化，反映了暗含權(quán)力判斷標(biāo)準(zhǔn)正在從嚴(yán)格走向松散。

(3)權(quán)力范圍的擴(kuò)張。開(kāi)始的暗含權(quán)力主要集中在組織內(nèi)部的管理職能方面，或者是對(duì)于組織絕大多數(shù)成員利益有利的方面，后來(lái)其職能又進(jìn)一步擴(kuò)展到國(guó)際組織的對(duì)外關(guān)系方面，諸如簽訂條約、提起訴訟、承擔(dān)責(zé)任、參加國(guó)際組織等。[6]國(guó)際組織自身的法律人格是不足以推論出這些權(quán)力的，因此這些權(quán)力主要還是源自于憲章性文件的規(guī)定。

(4)可以被推論出的主體范圍的擴(kuò)張。這種情況下，那些被推論出的權(quán)力并不是對(duì)于組織本身的目的或職能至關(guān)重要的，而是對(duì)于組織中某些機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮有一些影響，而且這種影響同組織本身的聯(lián)系是很牽強(qiáng)的，在這種情況下，對(duì)于權(quán)力的暗含引申，則是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

(5)推論依據(jù)的擴(kuò)張。暗含權(quán)力可以存在于哪些組織文件之中呢？對(duì)這個(gè)問(wèn)題，最初的判斷標(biāo)準(zhǔn)是看其是否被明確包含在組織的約章之中，更甚者認(rèn)為只有那些清晰的授權(quán)條款才能夠進(jìn)行推論，而且這種推論不能增加組織成員的義務(wù)。隨著國(guó)際組織職能的進(jìn)一步擴(kuò)張，組織章程之中宣告性的條款也可以成為暗含權(quán)力的來(lái)源，對(duì)于條約目的和宗旨的判斷也可以成為暗含權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ)。[7]

三、國(guó)際組織“暗含權(quán)力”擴(kuò)張的原因及其反思

國(guó)際組織暗含權(quán)力之所以會(huì)出現(xiàn)上述的擴(kuò)張，其原因主要有兩方面：一方面，“暗含權(quán)力說(shuō)”同“約章授權(quán)說(shuō)”兩種理論一個(gè)趨于激進(jìn)，一個(gè)趨于保守，兩者間的對(duì)立，其實(shí)是國(guó)際組織法上國(guó)家和國(guó)際社會(huì)之間的對(duì)立，是國(guó)家主權(quán)和國(guó)際社會(huì)監(jiān)管(international governance)之間的對(duì)立。近代國(guó)際組織的興盛發(fā)展，反映了國(guó)際社會(huì)對(duì)于國(guó)際合作和國(guó)際監(jiān)管的需要和重視。在國(guó)際組織力量日趨壯大的國(guó)際環(huán)境中，國(guó)際組織職能的擴(kuò)張就相應(yīng)地得到了多方面力量的推動(dòng)，但是這種推動(dòng)是否具有盲目性卻又有待考量。另一方面，不受約束的權(quán)力必然會(huì)被濫用。Fitzmaurice認(rèn)為，“在適用暗含權(quán)力進(jìn)行解釋和推論權(quán)力時(shí)，國(guó)際法院一直都是十分謹(jǐn)慎的”*H. Wheaton, Reports of cases argued and adjudged in the supreme court of the United States 316, p.p. 407, 411.。對(duì)于暗含權(quán)力的解釋主要還是從其狹義的角度來(lái)進(jìn)行，但是在實(shí)踐中，對(duì)大量權(quán)力進(jìn)行的推論其實(shí)并沒(méi)有進(jìn)入到國(guó)際法院的層面，而是由組織內(nèi)部的某些機(jī)構(gòu)或是組織的內(nèi)部法院自行解決。組織本身作為權(quán)力的享有者，自然會(huì)傾向于擴(kuò)張自己的權(quán)力，因此，作為一種沒(méi)有與之相制衡的權(quán)力，國(guó)際組織暗含權(quán)力理論的擴(kuò)張幾乎是一種制度上的必然。

國(guó)際組織暗含權(quán)力的逐步擴(kuò)張，給國(guó)際社會(huì)和國(guó)際組織帶來(lái)了一系列的影響。首先，暗含權(quán)力理論被擴(kuò)張適用的一個(gè)最直接的結(jié)果，就是國(guó)家的主權(quán)遭到了侵害，民主體制的效果被削弱。其次，國(guó)際組織的職能范圍的自我擴(kuò)張，會(huì)使同一組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間或不同組織之間在許多領(lǐng)域內(nèi)的職能發(fā)生重合。這種重合的后果就是會(huì)極大削弱國(guó)際組織的行動(dòng)和協(xié)調(diào)能力，使國(guó)際組織的作用遭到很大程度的削弱。再者，對(duì)于國(guó)家而言，出于對(duì)國(guó)際組織職能擴(kuò)張的恐懼，對(duì)于國(guó)際組織的依賴(lài)減弱，同時(shí)對(duì)于在暗含權(quán)力理論之下進(jìn)行的行動(dòng)，往往采取抵制的態(tài)度，這就極大地削弱了國(guó)際組織在國(guó)際社會(huì)中的地位。然后，擴(kuò)張的權(quán)力幾乎是得不到組織所有成員國(guó)認(rèn)可的，因此對(duì)于通過(guò)暗含權(quán)力理論引申出的結(jié)論，在行動(dòng)中很容易遭到利益相關(guān)國(guó)家的抵制。鑒于暗含權(quán)力理論擴(kuò)張帶來(lái)的一系列嚴(yán)重后果，在國(guó)際組織的實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)盡量謹(jǐn)慎地使用國(guó)際組織的暗含權(quán)力：一方面，暗含權(quán)力理論本身的重要作用不容否定，在實(shí)踐中要進(jìn)一步發(fā)揮其作用；另一方面，這種理論的使用一定要謹(jǐn)慎，要在合理的范圍內(nèi)采用。

四、用“有限但平衡”的研究方法來(lái)對(duì)待“暗含權(quán)力”理論

(一)“有限但平衡”的研究方法

在實(shí)踐中，對(duì)于國(guó)際組織暗含權(quán)力問(wèn)題，國(guó)際法院一直都采取了一種比較慎重的態(tài)度，在一些案件中也采用了比較保守的解釋辦法。如對(duì)于WHO有關(guān)核武器使用合法性問(wèn)題的咨詢(xún)意見(jiàn)、納米比亞案件的咨詢(xún)意見(jiàn)中，都采用了一種限制性的解釋方法。但是這種對(duì)于暗含權(quán)力的控制一方面僅僅是存在于個(gè)案之中，沒(méi)有形成一種關(guān)于暗含權(quán)力適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面，法院本身在隨后的實(shí)踐中，又多次將暗含權(quán)力的范圍進(jìn)行了擴(kuò)張，這就導(dǎo)致了關(guān)于暗含權(quán)力的理論在事實(shí)上是在一種無(wú)政府的狀態(tài)中隨意發(fā)展的。因此，為了解決暗含權(quán)力理論中存在的問(wèn)題，必須建立一套系統(tǒng)的理論，來(lái)確定暗含權(quán)力應(yīng)當(dāng)存在的界限。

以往的國(guó)際法學(xué)者在討論暗含權(quán)力擴(kuò)張的問(wèn)題時(shí)，基本上都是從實(shí)證層面入手，或者是提出一些對(duì)于具體暗含權(quán)力的限制，或者是對(duì)于暗含權(quán)力的問(wèn)題進(jìn)行一概否定，而很少提出一種綜合性的方法論，來(lái)為暗含權(quán)力范圍的確定提供依據(jù)?；谏鲜鰧?duì)于國(guó)際組織的評(píng)價(jià)，本文在此提出“有限但平衡”的研究方法。該方法主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：

一方面，這種理論首先強(qiáng)調(diào)國(guó)際組織權(quán)力的有限性。即針對(duì)國(guó)際社會(huì)一體化的趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)際組織權(quán)力要進(jìn)行限制，不能對(duì)其進(jìn)行隨意的擴(kuò)張。這不是在否定國(guó)際組織在國(guó)際社會(huì)中的重要作用，相反，卻是為了更好地保護(hù)國(guó)際組織能夠良性發(fā)展，能夠在今后的國(guó)際實(shí)踐中發(fā)揮更重大的效用而必須要采取的方法。

另一方面，要同時(shí)強(qiáng)調(diào)平衡的重要性。國(guó)際組織暗含權(quán)力的存在是十分必要的，是當(dāng)代國(guó)際社會(huì)對(duì)于國(guó)家權(quán)力的一種有效控制，是對(duì)于國(guó)際資源的一種有效配置，也是國(guó)際組織發(fā)揮職能的必要手段。但是這種制衡性力量必須要同國(guó)家的主權(quán)力量保持一種平衡，不能過(guò)多干涉一國(guó)“國(guó)內(nèi)管轄之事件”。這種平衡不是說(shuō)在權(quán)力分隔上要完全按照某種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而是說(shuō)在進(jìn)行暗含權(quán)力推論時(shí)，要根據(jù)個(gè)案情況，考慮國(guó)際社會(huì)的反應(yīng)、對(duì)于國(guó)家主權(quán)的限制程度以及對(duì)于今后的影響等相關(guān)因素，最終得出一個(gè)相對(duì)平衡的結(jié)論。

(二)“有限但平衡”的研究方法在國(guó)際組織的“暗含權(quán)力”上的運(yùn)用

首先，在理論上應(yīng)該采用“有限的暗含權(quán)力說(shuō)”。暗含權(quán)力在本質(zhì)上并“不是一種基礎(chǔ)的、獨(dú)立的權(quán)力”，“它絕不應(yīng)該是其他權(quán)力行使的目的，而應(yīng)該是其他目的得以實(shí)現(xiàn)的手段”。在這里，“推論的目的是實(shí)現(xiàn)組織被授予的功效”，“是對(duì)機(jī)構(gòu)章程或同等性質(zhì)之條約明示的權(quán)力之補(bǔ)充”。*The Nuclear Test case, ICJ Reports, 1974, p.p.253-259; the Appeals Chamber in the Tadic (jurisdiction) case, 105 ILR, p.p. 453-463.“在章程對(duì)于國(guó)際組織能夠和不能夠做的事項(xiàng)有明確規(guī)定的地方，事實(shí)上是不允許推論新的權(quán)力的?！?Certain Expenses of the United Nations, advisory opinion, [1962] ICJ Reports 227, dissenting opinion of President Winiarski, p.168.在“委員會(huì)訴議會(huì)案”中，歐洲法院也認(rèn)為：暗含權(quán)力理論只能“在章程的其他明確規(guī)定不能夠給共同體機(jī)構(gòu)以足夠的權(quán)力去采取措施解決問(wèn)題之時(shí)”才能夠被采用。

其次，要區(qū)分對(duì)待“職能”與“目的和宗旨”。Fitzmaurice教授認(rèn)為，這兩種職能是應(yīng)該被嚴(yán)格區(qū)分的。前者是國(guó)際組織暗含權(quán)力得以推論的基礎(chǔ)理論來(lái)源，而基于后者進(jìn)行的權(quán)力推論則要十分慎重。雖然在絕大多數(shù)情況下，“目的、職能和明示權(quán)力是被結(jié)合運(yùn)用作為暗含權(quán)力的依據(jù)的”，但是作為判斷暗含權(quán)力存在的依據(jù)，我們的標(biāo)準(zhǔn)主要還應(yīng)該是明示權(quán)力已經(jīng)明示的職能，而不應(yīng)該僅僅通過(guò)組織的目的就推論出一項(xiàng)新的權(quán)力。[8]

再者，在實(shí)踐中必須綜合考慮主體之間的特定情形、需求和利益，以使得個(gè)案的解決能夠適當(dāng)兼顧雙方的利益。對(duì)于暗含權(quán)力的使用是否適當(dāng)?shù)呐袛?，也是要根?jù)是否是“在特定情形下能夠達(dá)到的最可能好的效果”來(lái)進(jìn)行的。歐洲法院在“意大利政府訴最高當(dāng)局案”和“荷蘭政府訴最高當(dāng)局案”中也認(rèn)為，在特定的情況下一些相關(guān)權(quán)力是不允許推論的。*The Nuclear Test case, ICJ Reports, 1974, p.p.253-259; the Appeals Chamber in the Tadic (jurisdiction) case, 105 ILR, p.p. 453-463.因此在適用暗含權(quán)力理論進(jìn)行推論時(shí)，一定要在注意案件特殊性的同時(shí)，兼顧國(guó)際組織和成員雙方的利益，兼顧組織章程和目的之實(shí)現(xiàn)。

然后，在方式上，可以考慮由中立的司法機(jī)構(gòu)作為暗含權(quán)力是否合理的裁決者。成員國(guó)和國(guó)際組織之間由于立場(chǎng)的不同，因此對(duì)于同一個(gè)問(wèn)題很有可能會(huì)得出大相徑庭的結(jié)論。因此，“最好的解決辦法就是建立一個(gè)司法機(jī)構(gòu)，并授予其決定能夠被暗含的權(quán)力的范圍”。在實(shí)踐中，國(guó)際法院在多次行使管轄權(quán)時(shí)，認(rèn)為自己對(duì)案件享有的管轄權(quán)本身就是一種“固有權(quán)利”，是為了保證其“對(duì)事件的管理和爭(zhēng)端的解決并保持其司法性質(zhì)”所必需的權(quán)利。

最后，對(duì)于“必要性或是至關(guān)重要性(necessary or essential)”要進(jìn)行嚴(yán)格解釋?zhuān)c此同時(shí)，對(duì)于一種權(quán)力，只有必要時(shí)才可以對(duì)它進(jìn)行推論。[9]然而何種理論是必要的，這卻是一個(gè)“很主觀”的問(wèn)題，但是其判斷還是有一些依據(jù)存在的，如在“實(shí)踐中，國(guó)際組織的行為既沒(méi)有包含在其章程之中又對(duì)其章程的實(shí)施是無(wú)用的例子舉不勝舉”。

五、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)代國(guó)際組織在國(guó)際法的發(fā)展中起著越來(lái)越重要的作用，國(guó)際組織的暗含權(quán)力理論對(duì)于當(dāng)代國(guó)際法的發(fā)展是必不可少的，但是，它的使用又不能無(wú)限度地?cái)U(kuò)張，而應(yīng)該是保持在一個(gè)適度平衡的范圍之內(nèi)的。正如翰莫雷(Rouyer-Hameray)教授所言，它們應(yīng)該在“國(guó)際組織的目的、職能、基本原則之間，以及組織機(jī)構(gòu)及其對(duì)成員采取的措施之間保持一種審慎的平衡”[9]。因此，本文針對(duì)近年來(lái)國(guó)際組織暗含權(quán)力的擴(kuò)張趨勢(shì)，提出了“有限但平衡”的方法作為對(duì)暗含權(quán)力理論進(jìn)行規(guī)范的一種參考，希望能夠?qū)ξ覈?guó)了解并規(guī)范和適用國(guó)際組織的暗含權(quán)力起到一個(gè)基礎(chǔ)性推動(dòng)作用，也為中國(guó)今后在國(guó)際組織中扮演更重要的角色提供理論和實(shí)踐層面的支持。

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