部分國家政府與體育社會組織關系的研究

鄭振宇

摘 要：運用文獻資料法、比較分析法，考察美國、英國、俄羅斯、德國、澳大利亞、日本等部分國家政府體育職能概況，發(fā)現(xiàn)：這些國家的政府與體育社會組織關系存在共同點，即公共體育服務社會化；維護體育社會組織的獨立性； 政府對體育社會組織以間接管理手段為主。 得出啟示：1）持續(xù)推進體育體制改革是體育發(fā)展的必由之路； 2）要準確把握當今世界體育體制改革的總體形勢； 3）要注意尋求適合國情的體育體制改革路徑。

關鍵詞：政府；職能轉變；體育社會組織；關系；體育體制改革；體育事業(yè)發(fā)展；原因；管理手段

中圖分類號：G 80-051 學科代碼：040301 文獻標識碼：A

Abstract： Through using the methods of literature review and comparison， this paper makes investigation on the sport function of government in the United States， Britain， Russia， Germany， Australia， Japan， and finds out the common points between these countries' governments and social sports organizations， namely the public sports service socialization， the independence of the maintenance of social sports organization， and indirect management means of sports social organizations by the governments. Conclusion： 1） to continue to promote the reform of the sports system is the only way for the development of sports； 2） it is necessary to accurately grasp the overall trend of the reform of the world sports system； and 3） it is of importance to seek the sports system reform path suitable .

Keywords： government； function transformation； sports social organizations； relations； sports system reform； sports development； reasons； management tools

從世界范圍來看，政府體育職能轉變和體育社會組織發(fā)展問題具有相當?shù)钠毡樾浴Ｄ壳?，國內對此進行比較研究的成果較少。黨的十九大報告中強調“廣泛開展全民健身活動，加快推進體育強國建設”，掀開了新時代體育發(fā)展的新篇章。進一步總結和借鑒其他國家政府與體育社會組織間關系構建的經驗，對深化我國體育制度改革，實現(xiàn)我國體育強國目標具有重要意義。本文主要考察美國、英國、俄羅斯、德國、澳大利亞、日本的政府和體育社會組織的關系狀況。

1 部分國家政府體育管理職能概況

1.1 職能定位

在公共治理等理論的影響下，這些國家普遍致力于打造一個“有限”和“有效”的政府。在體育領域，這些國家紛紛整合和轉變相關部門的體育職能，定位政府的體育管理職能主要是“掌舵”，即政府的體育管理職能主要為制定政策法規(guī)、宏觀調控、公共體育設施建設、資金扶持、監(jiān)督等，而把“劃槳”（提供公共體育產品）的具體任務委托給社會組織承擔，并構建政府和體育社會組織的合作模式。比較典型的國家是英國。從1997年起，英國體育發(fā)展模式從行政主導型向“政—社”合作型模式轉變，政府主要把握宏觀層面，把大量的執(zhí)行性事務交給體育社會組織來完成。前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯改革體育的舉國體制，把原來集中于政府的權力大量下放給體育社會組織等社會力量，由它們來負責落實。在美國，“政府較少參與體育政策的制定”[1]，政府對體育的職責主要是資助修建體育設施等。日本體育管理職能分散在多個省廳，由此，體育管理中力量比較分散，近年來，借助制定《體育基本法》的契機，對多個省廳的部分體育管理職能進行整合，以此來克服這一短板。

1.2 職能機構

機構是履行政府體育職能的載體。隨著這些國家政府體育管理職能的整合和轉變，對相關機構也不斷進行整合和改革，主要形成了如下2種職能機構形態(tài)：一是有明確體育主管部門的管理模式，即由一個主管部門負責全國體育事務的統(tǒng)一管理。日本、英國、俄羅斯、澳大利亞等國均是如此。日本于2015年10月1日正式成立了文部科學省的外部機構——體育廳，致力于統(tǒng)一制訂政府體育政策。英國政府在文化、傳媒和體育部（DCMS）中設立由高級公務員組成的政策司來負責體育相關政策的咨詢和制訂[2] 。普京擔任俄羅斯總理后，新成立了體育、旅游和青年政策部，負責處理該國體育事務。澳大利亞把體育事務統(tǒng)歸于文化、藝術與體育部管轄。二是無明確體育主管部門的管理模式，即賦予某社會組織行業(yè)管理權力。采用這種模式的相關國家包括美國、德國等。美國聯(lián)邦政府體系中始終沒有明確的體育管理部門，主要由11個部門間接管理體育事務，涉及職業(yè)體育、公眾健康與身體活動教育及修建體育場地設施等方面[1]。美國奧委會負責業(yè)余體育運動的規(guī)劃和管理，職業(yè)體育運動則由體育俱樂部管理。與美國相類似的國家還有德國。德國憲法中沒有明確地賦予聯(lián)邦政府管理體育的權力，德國體育的管理任務主要由各類體育社會組織，例如體育類協(xié)會和俱樂部來承擔[3]。目前，德國體育的最高管理機構為德國奧林匹克體育聯(lián)合會（DOSB），直接或間接管理德國其他體育社會組織。

此外，一些國家還注重通過設置跨部門機構來加強高層對體育事務的協(xié)調和咨詢力度。例如美國設置了總統(tǒng)“體質與體育”委員會，成員來自體育與健康相關領域的專家、知名人士，職責是為總統(tǒng)提供體育方面的咨詢建議。英國設立了一個由英國文化、傳媒和體育部（DCMS）及4大行政區(qū)體育部長組成的“體育內閣”負責體育發(fā)展的宏觀政策 [2]。

1.3 職能履行方式

這些國家政府履行體育職能的方式方法突出表現(xiàn)在2個方面。

1）注重通過契約方式來明確政府和體育社會組織間的職責關系。首先，通過立法規(guī)范各類主體的責權利關系，使之成為政府和體育社會組織履行職責的權威性法律依據(jù)和行為準則。例如日本2011年頒布的《體育基本法》，首次以法律的形式對政府體育管理職能和體育社團的任務進行了規(guī)定，要求體育社團在發(fā)展體育、增強運營的透明度等方面履行責任。在英國，與足球密切相關的國家立法有 10 多部，涵蓋運動競賽、足球場地安全、公共秩序、足球觀眾、球迷騷亂、足球犯罪等各個領域，直接為足球運動的發(fā)展提供法律保障[4]。例如，1998年英國政府與民間組織簽訂的《政府與志愿組織和社區(qū)組織關系框架協(xié)議》、加拿大的《志愿與政府部門協(xié)議》及2010年澳大利亞的“全國性協(xié)議—攜手合作”等。

2）探索公共體育服務供給的其他途徑。為了提高公共體育服務的質量和效率，減輕政府經濟壓力，這些國家積極探索政府向體育社會組織購買服務的途徑，為此，形成了包括購買、評估、監(jiān)督、追責等環(huán)節(jié)的完整制度。英國是實行政府購買社會組織服務比較早的國家。早在16世紀，英國在《慈善使用條例》中就有依靠慈善機構承擔社會公共服務的規(guī)定[5]。20世紀70年代后，英國開始大規(guī)模實施政府購買社會組織服務制度，相關制度完備，資金有保障。例如，英國為消除體育領域的性別差距，通過將“我們女孩”這一項目委托給街頭運動中心（倫敦的一個體育慈善組織），每年為該組織提供230萬英磅國家彩票公益金[6]。

2 部分國家政府與體育社會組織關系的共同點

2.1 公共體育服務社會化

從這些國家政府職能轉變的規(guī)律來看，隨著經濟社會發(fā)展水平的提高，這些國家的政府職能在逐漸減弱，而經濟職能和社會管理職能持續(xù)增長。在公眾日益增長的公共體育服務需求與單一中心體制下“政府失靈”矛盾日益激化的情況下，這些國家的政府積極轉變自身在體育管理中的角色和職能，逐步走向公共體育服務的社會化供給體制，即政府將體育職能的重點放在政策法規(guī)制訂、宏觀調控和監(jiān)督等職能上，而將執(zhí)行的具體任務盡可能地轉移給體育社會組織和市場，并以制度化形式來保障政府、市場和體育社會組織間的互補與合作。

2.2 維持體育社會組織的獨立性

體育社會組織的獨立性是指體育社會組織獨立自主地組織資源、開展活動的能力。體育社會組織作為承接政府職能轉移的主體，保證其獨立性很有必要。 保障體育社會組織的獨立性是關系到政府體育管理職能轉變能否成功的重要因素。一些國家比較重視維持體育社會組織的獨立性。例如，美國體育社會組織的獨立性很強，其人員、經費等并不受政府的控制。俄羅斯奧委會、各體育協(xié)會等也是獨立機構，不屬于總統(tǒng)辦公廳或是政府管轄。德國憲法賦予體育社會組織高度的自治權，由體育社會組織的最高權力機構（例如會員代表大會）民主決策本組織的重要事務，政府不得直接干預。英國的體育社會組織也依法享有高度的自治權利，例如獨立的人事任免權等。

2.3 政府對體育社會組織以間接管理為主

20世紀80年代中期以來，一些國家逐步調整之前對體育社會組織行政命令和直接管理的剛性手段，更加注重運用經濟、契約等間接手段進行治理，促進了政府與體育社會組織間的互動。突出表現(xiàn)在：1）簽訂協(xié)議的合作形式。自1998年英國政府和社會組織的代表共同簽署了《英國政府和志愿及社會部門關系的協(xié)議》后，加拿大、澳大利亞等國家政府也緊隨其后，與本國社會組織簽訂了類似協(xié)議。2）經濟手段。一些國家政府在不能直接干預體育社會組織活動的情況下，以經濟手段來引導體育社會組織去實現(xiàn)政府為其規(guī)定的任務和目標。例如，英國“大多數(shù)非營利性的體育俱樂部的經費剔除少量社會捐助外，主要來自政府和體育理事會的資助及會員會費”[6]。

3 啟示

3.1 持續(xù)推進體育體制改革是體育發(fā)展的必由之路

縱觀本研究考察的這些國家，其當前形成的體育發(fā)展局面，是與他們根據(jù)內外部環(huán)境變化、調整政府體育管理職能、發(fā)展體育社會組織分不開的。以體育管理部門為例，這些國家的政府根據(jù)體育功能在不同時期的變化做出積極調整。例如，英國的體育管理部門先后由環(huán)保署、教育部、遺產部及文化、傳媒與體育部擔任。澳大利亞體育管理部門先后為旅游局、環(huán)保署、社區(qū)發(fā)展部，后來又調整為旅游局、環(huán)保署[1] 。俄羅斯成立了國家體育運動委員會，負責制訂國家的體育政策和法規(guī)等。2004年改革政府機構，撤銷俄羅斯國家體育運動委員會，隨后成立了聯(lián)邦體育、運動與旅游署。2008年俄羅斯政府再次對體育職能的歸屬部門進行調整，新成立體育、旅游和青年政策部，延續(xù)至今?？傊?，本研究考察的這些國家體育管理體制的改革并不是一帆風順的，是隨著人們對體育規(guī)律認識的加深，而不斷進行改革和完善的。

3.2 要準確把握當今世界體育體制改革的總體形勢

隨著體育全球化進程加快，世界各國體育管理模式的互相學習和融合趨勢越發(fā)明顯。通過考察這些國家政府體育職能的轉變歷程，發(fā)現(xiàn)在體育領域打造“有限政府”、注重運用間接治理手段、以制度化形式促進政府和體育社會組織的合作、實現(xiàn)公共體育服務社會化等理念和做法是符合這些國家制度的一種選擇，而準確把握當今世界體育體制改革的總體形勢是本國體育體制改革進行科學決策的基礎。只有準確把握當今世界體育體制改革的總體形勢，才能完整而清晰地認識世界體育改革的主題，有助于為我國體育體制改革提供可資借鑒的思路和經驗。

3.3 要選擇適合國情的體育體制改革路徑

本研究中的這些國家政府與體育社會組織間的互動是由該國的政治和法治環(huán)境、體育社會組織活力等諸多因素共同作用的結果，而各個國家的客觀因素存在諸多不同。在學習和借鑒過程中，應考慮國情和體育發(fā)展階段差異性，秉持一種科學態(tài)度。近年來，體育社會組織雖然發(fā)展迅速，但其帶有深刻的國情烙印，政府與體育社會組織的關系受經濟與社會發(fā)展階段的影響，各個國家國情不同，決定了在借鑒其他國家體育發(fā)展模式時不能生搬硬套，要在把握當今世界潮流的基礎上，堅持立足本國國情，加強頂層設計，積極穩(wěn)妥地推進，不斷探索具有中國特色的政府和體育社會組織互動的體育體制改革之路。

參考文獻：

[1] 周蘭君. 美國政府參與體育管理方式之研究[J]. 西安體育學院學報，2009，26（1）：22.

[2] 湯曉波.當代英國體育發(fā)展模式的轉變：基于政府與民間組織合作的視角[J].體育學刊，2013，20（3）：57.

[3] 劉波.德國體育體制研究對進一步完善我國體育體制的啟示[J].北京體育大學學報，2011，34（11）：5.

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[5] 周寶硯，呂外.英國政府購買公共服務特點及啟示[J]. 中國政府采購，2014（11）：72.

[6] 謝葉壽，阿英嘎.英國政府購買公共體育服務的實踐與啟示[J].體育與科學，2016，37（2）：68.