城市規(guī)劃管理中存在的問題及對策探析

郭 汝，張亞娟，趙玉鳳

（1.河南城建學(xué)院建筑與城市規(guī)劃管理，河南平頂山467036；2.魯山縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局，河南平頂山467036）

計劃經(jīng)濟條件下，城市規(guī)劃被認(rèn)為是國民經(jīng)濟計劃的繼續(xù)和延伸，此時，城市規(guī)劃管理主要是作為維持城市建設(shè)運行的一種技術(shù)性手段。隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立，城市建設(shè)也由政府為主導(dǎo)的一元投資行為，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰹橹鲗?dǎo)的多元投資行為。隨之而來，城市規(guī)劃不僅僅是進(jìn)行城市空間及土地的利用和安排，還具有公共利益分配的重要作用，已成為政府進(jìn)行城市管理的重要手段。

城市規(guī)劃管理作為城市規(guī)劃過程的最后環(huán)節(jié)，是事關(guān)成敗的重要步驟。長期以來，由于有“重規(guī)劃，輕管理”的思想存在，城市規(guī)劃管理成為規(guī)劃學(xué)科研究中較為薄弱的領(lǐng)域，也是規(guī)劃學(xué)科研究中必須加強的領(lǐng)域。俗話說，“三分規(guī)劃，七分管理”，如何加強城市規(guī)劃管理以切實落實對規(guī)劃前期工作的保障，是當(dāng)前形勢下我國城市建設(shè)面臨的重要問題。

一、城市規(guī)劃管理內(nèi)涵探討

城市規(guī)劃管理與公共管理學(xué)緊密相關(guān)，因而，城市規(guī)劃管理有機地將城市規(guī)劃與公共管理聯(lián)系在了一起。城市規(guī)劃是一項公共政策，在對城市空間及土地進(jìn)行布局和安排的同時，還有實現(xiàn)促進(jìn)城市社會與經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)；公共管理則強調(diào)政府、企業(yè)、社會、市民在管理中的互動作用，重視制度與社會的集體參與。兩者的主要共同點有公共、多元、效率、公平等［1-2］（圖1）。

圖1 城市規(guī)劃與公共管理關(guān)系

作為城市規(guī)劃與公共管理的交集，城市規(guī)劃管理是在城市規(guī)劃運作體系中，城市規(guī)劃管理者運用行政、經(jīng)濟、法律等多元管理方法和手段，借助政府、企業(yè)、社會、公眾等多方力量，調(diào)配城市的各種資源，在兼顧公平和效率的基礎(chǔ)上，去實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的實踐活動。從規(guī)劃學(xué)角度，城市規(guī)劃管理包括城市規(guī)劃編制管理、城市規(guī)劃審批管理及城市規(guī)劃實施管理。城市規(guī)劃編制管理主要是組織城市規(guī)劃編制工作，規(guī)劃成果的質(zhì)量把控、上報及管理，城市規(guī)劃審批管理主要是對城市規(guī)劃成果實行審批及管理，城市規(guī)劃實施管理主要指“一書三證”及規(guī)劃實施和監(jiān)督檢查管理［3］。

二、城市規(guī)劃管理現(xiàn)狀問題分析

2016年底，我國城鎮(zhèn)化水平已達(dá)57.35%。按照諾瑟姆曲線 （圖2），城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60%后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始變慢。因而，按照每年一個多百分點的城鎮(zhèn)化率增長速度，近幾年內(nèi)，我國將進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的穩(wěn)定階段，這將進(jìn)一步凸顯城市規(guī)劃管理的重要地位和作用。如前所述，城市規(guī)劃管理包括城市規(guī)劃編制管理、城市規(guī)劃審批管理和城市規(guī)劃實施管理三個方面，現(xiàn)就以上三方面存在的主要問題進(jìn)行分析。

圖2 諾瑟姆曲線

1.城市規(guī)劃編制管理中存在的問題

（1）規(guī)劃資質(zhì)混亂。我國《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位必須在具備資質(zhì)的前提下，才能承擔(dān)規(guī)劃編制任務(wù)。而在實際操作過程中，無資質(zhì)的規(guī)劃編制單位或個人掛靠正規(guī)規(guī)劃編制單位的情況屢見不鮮。一方面，作為不具備扎實實踐經(jīng)驗和能力的草根團隊，其整體規(guī)劃設(shè)計水平較低，不能滿足市場及社會發(fā)展的需要；另一方面，由于其盈利性突出的鮮明特點，其收費往往遠(yuǎn)低于國家相關(guān)收費標(biāo)準(zhǔn)，從而影響和擾亂規(guī)劃設(shè)計市場，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的消極局面。

（2）本土特色缺失。一方面，由于我國地域廣闊，有些地區(qū)的建筑特征并不像皖南徽派建筑及嶺南騎樓建筑等類型明顯和突出，在設(shè)計過程中，當(dāng)?shù)卣蛟O(shè)計部門往往根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意志及個人喜好，盲目地照搬照抄其他地區(qū)的建筑設(shè)計特點，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐慕ㄖL(fēng)格異化，從而完全喪失了地方特色。另一方面，規(guī)劃作為公共政策，其編制方向與內(nèi)容往往依據(jù)中央及地方的有關(guān)精神，而各地執(zhí)行政策有時會出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致某種類型的規(guī)劃編制形成一窩蜂，從而造成某種類型的規(guī)劃編制任務(wù)集中、扎堆的局面。在規(guī)劃快速編制過程中，規(guī)劃方案之間的區(qū)別不明顯、設(shè)計手法雷同等問題容易顯現(xiàn)，從而導(dǎo)致規(guī)劃與本地實際不符、缺乏特色。

（3）覆蓋范圍較窄。除法定規(guī)劃外，非法定規(guī)劃在我國規(guī)劃體系中也扮演著重要的角色。如作為城市總體規(guī)劃有效補充的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，著重對城市自身存在的重大問題進(jìn)行研究，可有效彌補城市總體規(guī)劃內(nèi)容重點不夠突出及對未來預(yù)測不足的問題。但由于認(rèn)識不足等原因，全國只有部分城市及地區(qū)編制了城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前城市快速發(fā)展的需要。此外，國家層面和地方層面都高度重視的城市設(shè)計工作，尚未納入法定規(guī)劃編制范疇之內(nèi)。近年高校人才培養(yǎng)專業(yè)設(shè)置中，城市設(shè)計一直被呼吁作為一個專業(yè)進(jìn)行單獨的人才招生和培養(yǎng)，城市設(shè)計在建筑學(xué)和城市規(guī)劃中的橋梁地位及其重要性可見一斑。因而，應(yīng)賦予城市設(shè)計一定的法律效力，并加強其對城市重點地段的專題研究，形成相應(yīng)的有法律約束的文本、圖則、導(dǎo)則，避免設(shè)計失控。

此外，控制性詳細(xì)規(guī)劃作為法定規(guī)劃的重要組成部分，是進(jìn)行規(guī)劃管理的重要依據(jù)，應(yīng)逐步在城市建設(shè)用地范圍內(nèi)做到全部覆蓋。多年來，城市建設(shè)就項目論項目，臨時編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的情況并不少見，使得城市建設(shè)具體項目的規(guī)劃條件無據(jù)可依。此外，許多城市的基礎(chǔ)設(shè)施等專項規(guī)劃沒有單獨編制，同樣嚴(yán)重影響了城市建設(shè)的進(jìn)程和效果。整體而言，在我國許多地區(qū)，部分層次及類型的規(guī)劃，尤其是城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、部分專項規(guī)劃的編制相對滯后，不能對城市建設(shè)進(jìn)行有效的指導(dǎo)。

（4）長官意志突出。由于城市財政收入及城市建設(shè)水平作為當(dāng)前城市發(fā)展功績的重要表征，對于當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)而言，城市規(guī)劃在發(fā)揮其正常作用的同時，隨之而來的也有其功利性的表現(xiàn)。如在城市規(guī)劃編制過程中，為了爭取更多的建設(shè)用地指標(biāo)及增加城市財政收入，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)常常要求對人口及用地規(guī)模規(guī)劃得越大越好。此外，城市規(guī)劃作為當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)表達(dá)城市建設(shè)思路的集中體現(xiàn)，“新官上任三把火”等官本位思想還依然存在，就規(guī)劃編制工作而言，新?lián)Q一位主要領(lǐng)導(dǎo)往往伴隨新的城市發(fā)展思路，這就導(dǎo)致主要規(guī)劃的大型修改工作往往與領(lǐng)導(dǎo)換屆同時進(jìn)行，嚴(yán)重影響了規(guī)劃編制進(jìn)程和實際功能。過于集中的權(quán)力凌駕于科學(xué)決策之上，往往會導(dǎo)致城市發(fā)展方向出現(xiàn)偏差，城市規(guī)劃最終成為個別領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)政績的工具。

2.城市規(guī)劃審批管理中存在的問題

（1）違規(guī)審批操作。我國《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃用地性質(zhì)的調(diào)整和變更程序做出了詳細(xì)規(guī)定，并鼓勵新技術(shù)在城市規(guī)劃中的運用，如許多地區(qū)正在使用航拍圖與城市用地規(guī)劃圖比對等方式對城市用地性質(zhì)落實情況進(jìn)行監(jiān)督。而在城市建設(shè)過程中，未經(jīng)法定程序的實際用地性質(zhì)與規(guī)劃用地性質(zhì)不符的情況仍然會出現(xiàn)，規(guī)劃的法律效力往往得不到真正尊重和體現(xiàn)。近年來，國家官員因城市規(guī)劃、土地等方面違規(guī)操作而落馬的不在少數(shù)，利用職權(quán)之便違規(guī)審批的操作行為依然存在。

（2）機構(gòu)仍待完善。在地級以上城市中，城鄉(xiāng)規(guī)劃局往往作為行政部門單獨設(shè)立，但在下轄縣區(qū)中，城鄉(xiāng)規(guī)劃局的單列設(shè)置并不普遍。以河南省平頂山市為例，平頂山市下轄縣市有寶豐縣、葉縣、魯山縣、郟縣和舞鋼市，其中，只有寶豐縣和魯山縣設(shè)有城鄉(xiāng)規(guī)劃局，但單位網(wǎng)站建設(shè)并不成熟，規(guī)劃的批前及其批后公示無法通過互聯(lián)網(wǎng)讓公眾知情和參與，審批時的“陽光規(guī)劃”無法得到充分展示。此外，城鄉(xiāng)規(guī)劃局往往作為縣及縣級市城鄉(xiāng)建設(shè)局的一個二級附屬機構(gòu)進(jìn)行設(shè)置，為單獨開展城市規(guī)劃管理帶來了諸多不便，也大大影響了城市規(guī)劃審批工作的正常進(jìn)行。

（3）制度尚不成熟。我國《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃報批前征求公眾意見的過程做出了詳細(xì)規(guī)定，但在規(guī)劃實際報批前，多數(shù)地區(qū)往往只是象征性地征求公眾意見，由于公眾參與程度大打折扣，必然影響到規(guī)劃的可操作性。此外，在規(guī)劃審批前，各地紛紛建立起專家評審制度，通過專家評審的方式對規(guī)劃進(jìn)行把關(guān)，但一些地方尚未啟動通過城市規(guī)劃項目專家評審制，僅通過規(guī)劃局相關(guān)技術(shù)人員把控、領(lǐng)導(dǎo)拍板的方式進(jìn)行，缺乏專業(yè)人員的合理意見，規(guī)劃成果的質(zhì)量無法得到保障。

（4）審批期限較長。城市規(guī)劃審批需要多部門的共同參與，較大的工作量無疑會花費較長的時間。然而，不少城市的總體規(guī)劃，從編制到審批，一般要經(jīng)歷1～2年的時間，甚至有的大中城市和省會城市總體規(guī)劃的審批年限達(dá)到了3～5年。如此長的審批期限會帶來明顯的弊端，如規(guī)劃審批后，當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)及社會經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了新的問題，如審批后的城市規(guī)劃已不符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展需要，或有的近期建設(shè)規(guī)劃在審批后已快到期，無法再指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)等。因而，在可能的情況下，應(yīng)出臺有關(guān)政策，對規(guī)劃審批的期限進(jìn)行控制，更好地保證規(guī)劃的時效性和實效性。

3.城市規(guī)劃實施管理中存在的問題

（1）規(guī)定陳舊。近年來，我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，而各地城市規(guī)劃中有關(guān)控制規(guī)定更新較為緩慢，以停車位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)為例，建設(shè)部推行的《住宅性能認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定：3A類住宅住戶與停車位比例要達(dá)到1∶1，2A類住宅要達(dá)到1∶0.8，1A類住宅要達(dá)到1∶0.6①。但各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同，如《鄭州市公共服務(wù)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定實行一戶配建一個停車位，《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》中規(guī)定：新建居住建筑基地，位于中心城地區(qū)的，汽車停車率應(yīng)不小于0.6輛/戶，其中，浦西內(nèi)環(huán)線以內(nèi)地區(qū)，應(yīng)視周邊地區(qū)配套情況適當(dāng)增加。除停車位外，許多條件相似城市或地區(qū)的地方規(guī)章中對規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)重要內(nèi)容的規(guī)定各不相同，形成了各地規(guī)劃控制尺度不一，造成建設(shè)不能滿足社會需求的情況。

（2）價值異化。以2003年深圳市某小區(qū)門診部的規(guī)劃建設(shè)為例，2003年6月，該小區(qū)部分業(yè)主發(fā)現(xiàn)，小區(qū)規(guī)劃包括一個2 000平方米的門診部，剛剛經(jīng)歷SARS的業(yè)主們開始就這一被隱瞞的事實與發(fā)展商進(jìn)行交涉，向開發(fā)商遞交《關(guān)于門診部規(guī)劃的業(yè)主異議書》，明確提出反對設(shè)立門診部。與小區(qū)業(yè)主們關(guān)心的內(nèi)容相比，《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》中的規(guī)定顯然是偏于原則了，門診部如何“獨立設(shè)置”沒有細(xì)化的說明，與外界關(guān)系的要求也不是很明確，對于在居民樓開設(shè)門診部以及是否可以和居民共用排污等市政管道更是未提及［4］。

可以看出，城市規(guī)劃應(yīng)以人為本，而城市規(guī)劃管理的實踐結(jié)果有時卻違背初衷，一些規(guī)劃管理行為不僅損害了城市的公共利益，也對規(guī)劃自身的基本原則進(jìn)行了破壞。除以上案例外，這種價值異化行為在城市規(guī)劃管理中的突出表現(xiàn)有：一方面，政府的新城規(guī)劃決策權(quán)異化為強烈的經(jīng)濟追求［5］。目前，城市建設(shè)參與的市場化和多元化使得城市規(guī)劃目的異化，往往使政府決策者把房地產(chǎn)開發(fā)作為推動城市經(jīng)濟增長率的手段，使得城市規(guī)劃帶有顯著商業(yè)化色彩。另一方面，規(guī)劃管理的公平兼顧弱勢群體利益的原則異化為破壞原有弱勢群體利益的行為［6］。民眾作為城市規(guī)劃建設(shè)參與主體中較為薄弱的一元，政府應(yīng)給予必要的扶助，才能保障他們自身的利益［7］，而在許多城市更新案例中，規(guī)劃方案多選擇完全拆遷后高密度重建，使原有的社會經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)蕩然無存。

（3）管理缺位。管理到位是城市規(guī)劃管理能夠合理落實的關(guān)鍵一環(huán)，通常情況下，管理缺位是由于制度不完善及行政不作為造成的。主要分兩種情況：一是上級對下級城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理缺位；二是在城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施過程中，有效的事前及事中的管理缺位。第一種情況下，上級對下級規(guī)劃的指導(dǎo)和監(jiān)督缺位，使得下級城鄉(xiāng)規(guī)劃不能很好地從上級規(guī)劃主管部門得到客觀正確的反映。如城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作2006年9月正式啟動以來，本意是使規(guī)劃督察員發(fā)揮實時監(jiān)督、層級監(jiān)督、專家監(jiān)督的優(yōu)勢，及時了解各地規(guī)劃執(zhí)行的實際情況，針對所出現(xiàn)的問題，獨立、公正地提出建議和意見。但由于缺乏具體的獎懲措施及有關(guān)制度，使得部分城市和地方在具體規(guī)劃管理問題上，限制規(guī)劃督察員過度參與或?qū)е乱?guī)劃督察員產(chǎn)生懈怠思想，而造成規(guī)劃督導(dǎo)制度形同虛設(shè)的情況。對于第二種情況，在一些城市規(guī)劃管理的案例中也時常存在，如2005年“鄭州咪表之 ‘謎'”事件，鄭州市民任俊杰認(rèn)為，鄭州咪表存在的一系列問題的根源是鄭州市城市規(guī)劃局違法規(guī)劃所致，多次到規(guī)劃局要求查看咪表停車位規(guī)劃相關(guān)材料，均被拒絕。為此，他將鄭州市城市規(guī)劃局告上法庭。這兩種情況均反映出管理缺位對政府形象及城市規(guī)劃管理落實產(chǎn)生的消極影響和負(fù)面作用。

（4）監(jiān)察不嚴(yán)。城市規(guī)劃實施過程中，有效的城市規(guī)劃監(jiān)察是必不可少的，在絕大多數(shù)城市規(guī)劃管理部門均設(shè)置城市規(guī)劃監(jiān)察隊伍，負(fù)責(zé)對本地城市規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行監(jiān)管。但出于制度、管理、資金、技術(shù)力量等多方面原因，部分城市的規(guī)劃監(jiān)察工作整體情況并不理想，如我國西部地區(qū)某市由于規(guī)劃監(jiān)察隊編制有限，僅憑編制人員開展工作不能滿足需要，因而，招收了一部分編外工作人員，其工資需要通過自籌的方式解決。為了籌集編外人員工資等資金，該市規(guī)劃監(jiān)察大隊在執(zhí)法過程中出現(xiàn)包庇違章建設(shè)，并收取回扣等違反制度的情況，從而造成城市規(guī)劃監(jiān)督管理的效果大打折扣。

（5）方法滯后?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十條“國家鼓勵采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，增強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃實施及監(jiān)督管理的效能”。目前，除去原有的數(shù)學(xué)計量模型、GIS、RS等方法外，近年來開始著重強調(diào)的互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)方法應(yīng)得到進(jìn)一步推廣應(yīng)用。尤其在共享經(jīng)濟時代，將進(jìn)一步強調(diào)數(shù)據(jù)的共享化、數(shù)字化，依托大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)智慧決策和規(guī)劃管理系統(tǒng)，并應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對規(guī)劃管理業(yè)務(wù)帶來局部突破，主要變化將體現(xiàn)在定量研究技術(shù)、方法方面，如提供大數(shù)據(jù)分析定制服務(wù)方向，即由規(guī)劃設(shè)計編制單位提供數(shù)據(jù)分析目標(biāo)與數(shù)據(jù)源，由專業(yè)數(shù)據(jù)分析師來完成分析，或直接由專業(yè)數(shù)據(jù)服務(wù)公司提供有關(guān)的數(shù)據(jù)服務(wù)［8-9］?；诖耍谛碌臅r代背景下，理應(yīng)進(jìn)一步以新技術(shù)為輔助，推進(jìn)城市規(guī)劃管理更加理性、良性發(fā)展。

三、癥結(jié)分析

通過以上分析得出，其主要癥結(jié)有以下方面。

1.傳統(tǒng)理念與超前意識的矛盾

城市規(guī)劃作為城市未來空間發(fā)展的安排意圖，其意在長遠(yuǎn)。如城市總體規(guī)劃是考慮城市20年左右的城市土地及空間利用的宏觀安排，需要具有超前的規(guī)劃意識，而在許多城市規(guī)劃方案及對規(guī)劃的管理控制過程中，不僅缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃意識，反而受到傳統(tǒng)思想左右，造成城市建設(shè)出現(xiàn)了諸多問題。如河南夏邑縣曹集鄉(xiāng)政府辦公樓 （圖3）、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市康巴什廣場 （圖4）等，都存在因受講排場、求大氣等傳統(tǒng)思想左右，出現(xiàn)建成后受人詬病的情形。

圖3 河南夏邑縣曹集鄉(xiāng)政府

圖4 內(nèi)蒙古鄂爾多斯市康巴什廣場

2.工具理性與價值理性的矛盾

隨著我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，城市規(guī)劃的職責(zé)開始發(fā)生變化，即由宏觀分配向兼顧效率與公平轉(zhuǎn)變。規(guī)劃的原本目的是公平地分配城市空間及土地資源，基于多種原因，目前衡量政府政績的主要尺度為經(jīng)濟指標(biāo)，在效率與公平的博弈問題上，產(chǎn)生了諸多矛盾。究其實質(zhì)，“工具理性”與“價值理性”的博弈是影響城市規(guī)劃實施效果的關(guān)鍵問題。合理的規(guī)劃，應(yīng)是工具理性與價值理性的適當(dāng)平衡，既要講求效率和功利，也要顧及道義和價值。目前，我國城市規(guī)劃中存在的諸多問題，源于對規(guī)劃的評價尺度，其根源就是工具理性與價值理性間的關(guān)系問題。

3.實際地位與體制機制的矛盾

城市規(guī)劃作為城市建設(shè)的先行工作，其實效性和公正性直接決定了規(guī)劃的合理性。在國內(nèi)，目前還有相當(dāng)部分縣城及縣級市未單設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃局，或所設(shè)立的城鄉(xiāng)規(guī)劃局為副科級設(shè)置，隸屬于住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局，這大大約束了城市規(guī)劃的主體地位和作用。此外，國家為保證城市規(guī)劃管理工作的質(zhì)量，推行城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度，從長期從事城市規(guī)劃管理工作的退休、離崗老同志中選任規(guī)劃督察員，并出臺了《關(guān)于推薦城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員的說明》及《建設(shè)部關(guān)于建立派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度的指導(dǎo)意見》，而未制定規(guī)劃督察員失職及瀆職的有關(guān)管理規(guī)定，使規(guī)劃督察工作的嚴(yán)格推進(jìn)出現(xiàn)了漏洞和空子。

4.快速建設(shè)與科學(xué)發(fā)展的矛盾

我國目前處于城鎮(zhèn)化加速階段，許多重點城市規(guī)劃建設(shè)項目被列入五年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃或年度重點工程項目，要求按期完成。同時，城市規(guī)劃工作是一項系統(tǒng)工程，涉及資料收集、方案設(shè)計、公眾參與、意見反饋等多環(huán)節(jié)、多步驟的過程，尤其是一些復(fù)雜艱深的重點項目，在方案深入及修改、反饋的過程中，工作量較大，不宜快速完成。但現(xiàn)實情況是，由于受到完成時限的約束，必須按期完成，這就導(dǎo)致對規(guī)劃的內(nèi)容和實質(zhì)推敲不足，從而導(dǎo)致項目難以實施的情況出現(xiàn)。

此外，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)對城市規(guī)劃專業(yè)人才提出了迫切的需求。1952年，同濟大學(xué)開設(shè)了全國第一個城市規(guī)劃專業(yè)，至1997年，開設(shè)城市規(guī)劃專業(yè)的院校達(dá)到了28所，進(jìn)入2000年后，開設(shè)城市規(guī)劃專業(yè)的院校呈井噴式增長，至2016年底，開設(shè)城市 （鄉(xiāng)）規(guī)劃專業(yè)的院校達(dá)到了227所［10］?？梢钥闯?，基于社會的大量需求，人才培養(yǎng)數(shù)量也隨之快速增加，但這樣還是無法滿足城市建設(shè)快速發(fā)展的需要，在一些縣城及縣級市的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局，科班出身的規(guī)劃管理人員屈指可數(shù)，專業(yè)知識缺乏導(dǎo)致在規(guī)劃編制、審批及實施過程中出現(xiàn)諸多問題。因而，在合理提升高等院校專業(yè)人才培養(yǎng)數(shù)量的同時，應(yīng)積極提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，以更好地滿足現(xiàn)代城市高標(biāo)準(zhǔn)的快速發(fā)展需要。此外，在城市規(guī)劃管理中所運用的技術(shù)方法存在著更新和提升的空間，在共享經(jīng)濟時期，應(yīng)積極運用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段，進(jìn)一步提升規(guī)劃管理的理性和科學(xué)性。

5.長官意志與公眾參與的矛盾

我國當(dāng)前的規(guī)劃機制主要是一元主導(dǎo)下的，政府主導(dǎo)、控制下的城市規(guī)劃管理模式，其中政府力、市場力和社會力呈現(xiàn)不對稱、非均衡的狀態(tài)，政府力過于強大，市場力片面得到強化而社會力過于弱小。雖然我國目前以市場經(jīng)濟作為主導(dǎo)，這種規(guī)劃機制仍沒有非常明顯的變化，城市規(guī)劃中的長官意志現(xiàn)象仍然非常突出。法國哲學(xué)家列斐伏爾 （H·Lefebvre）在《現(xiàn)代性與空間的生產(chǎn)》一書中明確指出，空間是生產(chǎn)資料、政治工具，充斥著各種意識形態(tài)，有使用價值并能創(chuàng)造剩余價值，可以被消費，空間是強者的領(lǐng)域。列斐伏爾的空間理論不僅針對物質(zhì)空間本身，而且與馬克思提出的生產(chǎn)、消費、階級等核心概念具有直接的對應(yīng)關(guān)系。這種理論解釋了目前我國城市規(guī)劃管理中存在的長官意志突出的問題。

合理的規(guī)劃機制應(yīng)是使政府力、市場力和社會力得到適度的平衡，在政府作為主導(dǎo)的前提下，三方力量能夠平等對話，話語權(quán)均等，相互制約，最終達(dá)成合意，只有這樣，規(guī)劃的公平性才能夠進(jìn)一步得到體現(xiàn)［11］。

四、實施對策

針對我國城市規(guī)劃管理過程中存在的問題及癥結(jié)分析，除去工作流程與方法不夠科學(xué)、機構(gòu)與管理不夠到位、人才培養(yǎng)數(shù)量和質(zhì)量不足等外在因素，關(guān)鍵在于規(guī)劃思想、價值理念、體制機制和意志主體的轉(zhuǎn)變。

1.規(guī)劃思想轉(zhuǎn)變

城市規(guī)劃應(yīng)具有前瞻性，發(fā)展應(yīng)與時俱進(jìn)，同時預(yù)測城市未來發(fā)展的多種變化與可能性，在進(jìn)行城市用地及空間布局時，必須考慮與土地利用總體規(guī)劃及國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃相銜接，以達(dá)到更好地促進(jìn)本地社會經(jīng)濟全面發(fā)展的目的。同時，基于社會發(fā)展的需要，應(yīng)將生態(tài)優(yōu)先、尊重歷史與文化、多元化決策等理念融入城市規(guī)劃全過程。此外，城市規(guī)劃應(yīng)由單一的技術(shù)手段向綜合多樣的決策和博弈過程轉(zhuǎn)變，切實增強城市規(guī)劃的控制作用，堅決維護(hù)規(guī)劃的法律效力，有效進(jìn)行城鄉(xiāng)空間開發(fā)利用管制，合理劃定城市“三區(qū)四線”［12］（表1），明確區(qū)分城鄉(xiāng)規(guī)劃中嚴(yán)禁建設(shè)開發(fā)的地段及限制、適宜開發(fā)建設(shè)的地段。

表1 城市“三區(qū)四線”規(guī)劃管理

同時，許多城市規(guī)劃項目被列入政府的剛性規(guī)劃，要求必須按時完成，因而，許多規(guī)劃項目因受到相關(guān)壓力而快速完成，并經(jīng)常在相關(guān)媒體中作為正面材料報道。一方面，反映出規(guī)劃作為政府政績的重要考量指標(biāo)，往往按照剛性來進(jìn)行要求，因時間性的要求，規(guī)劃過程中科學(xué)性往往會受到影響。另一方面，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，影響城市發(fā)展的因素變得復(fù)雜且富有變化，規(guī)劃應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展的具體情況，增加其彈性特點。政府從上級至下級應(yīng)對專項規(guī)劃編制經(jīng)費給予充足保障，在經(jīng)費充足的基礎(chǔ)上，力邀高水平的正規(guī)單位進(jìn)行規(guī)劃編制工作，堅決避免藍(lán)圖式規(guī)劃，有效做到規(guī)劃剛性與彈性的有機統(tǒng)一；在保證規(guī)劃成果水平的基礎(chǔ)上，還能維護(hù)當(dāng)?shù)匾?guī)劃設(shè)計市場的良好運轉(zhuǎn)秩序。

2.價值理念轉(zhuǎn)變

自韋伯辨析了工具理性和價值理性的內(nèi)涵以來，與韋伯同時代的盧卡奇等人圍繞該主題進(jìn)行了激烈的討論。以馬爾庫塞、霍克海默與阿道爾諾等為代表的法蘭克福學(xué)派的第一代對工具理性的批判最為激烈，第二代的領(lǐng)軍人物——德國當(dāng)代哲學(xué)家哈貝馬斯更是系統(tǒng)地提出了工具理性的替代方案。哈貝馬斯在《交往與社會進(jìn)化》《交往行動理論》等著作中，發(fā)展出一套他稱之為交往行動的理論，對現(xiàn)代理性進(jìn)行反思并對工具理性進(jìn)行批判，以交往理性作為對經(jīng)典理性思想的揚棄。交往理性的重要意義在于，它認(rèn)為理性不僅是主體與客體各自的理性，還意味著人際交往的理性。

隨著規(guī)劃由一項輔助政府決策的技術(shù)向涉及民生質(zhì)量的政策轉(zhuǎn)型，規(guī)劃中的功利性思想應(yīng)逐漸削弱，規(guī)劃不是政府謀取政績的手段，一項大型建設(shè)的落成凝結(jié)著政府大量財政資金的投入，也包含著城市形象及民生工程的體現(xiàn)。因而，在規(guī)劃中，應(yīng)通過適當(dāng)?shù)臏贤ń涣鞣绞剑@得公平公正，這也決定了規(guī)劃必然從工具理性向交往理性轉(zhuǎn)型 （表2），最終走向價值理性［13］。

3.體制機制轉(zhuǎn)變

城市規(guī)劃體制由規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)、規(guī)劃行政系統(tǒng)、規(guī)劃技術(shù)系統(tǒng)和規(guī)劃運作系統(tǒng)共同構(gòu)建。在規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)層面，我國的規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)由主干法、從屬法規(guī)與專項法規(guī)、相關(guān)法構(gòu)成，在從屬法規(guī)與專項法規(guī)中，許多地方政府規(guī)章并不一致，雖有因地而異的制定原則，但許多相似地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差別太大，從而造成難以執(zhí)行的局面，因而，應(yīng)適度對各地相關(guān)地方政府規(guī)章等內(nèi)容進(jìn)行整合，以便于保持規(guī)劃操作的整體性。在規(guī)劃行政系統(tǒng)層面，應(yīng)由國家或地方出臺專門的政策文件，要求各地必須單獨設(shè)置科級以上級別的城鄉(xiāng)規(guī)劃局，并保證合理的人員編制。

表2 城市規(guī)劃工作中工具理性與交往理性的比較

在規(guī)劃技術(shù)系統(tǒng)層面，應(yīng)出臺有關(guān)專門政策及預(yù)算，將城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城市重點地段城市設(shè)計及專項基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃納入重點規(guī)劃類型，包括法定規(guī)劃的重要組成部分——控制性詳細(xì)規(guī)劃逐步做到建設(shè)用地全覆蓋。在規(guī)劃運作系統(tǒng)層面，理順規(guī)劃評審會及城鄉(xiāng)督察員制度，使之能夠起到切實把控城市規(guī)劃最終成果的作用。并把規(guī)劃人才引進(jìn)作為各地政府的一項重要引進(jìn)人才類型，給予充足的資金和制度作為保障。同時，應(yīng)特別注重違法規(guī)劃的處理，按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行，堅決避免人情化的處理方式。

4.發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

目前，在我國一些城市和地區(qū)，當(dāng)?shù)卣疄榱送瓿山趦?nèi)的政治任務(wù)，往往以規(guī)劃設(shè)計費用等其他要求作為籌碼，催促規(guī)劃編制單位快速完成設(shè)計項目。為了片面追求“短、平、快”，往往拋棄研究型規(guī)劃的理念，導(dǎo)致項目研究性不足，從而產(chǎn)生缺乏本土特色等影響方案可實施性的情況出現(xiàn)。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸進(jìn)入加速階段的尾聲，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度將逐漸減緩，隨之，相應(yīng)的制度設(shè)計應(yīng)符合科學(xué)發(fā)展的客觀規(guī)律，在城市規(guī)劃重大項目的開展及研究過程中，應(yīng)遵循客觀規(guī)律，通過資料收集——方案規(guī)劃——意見反饋的多重循環(huán)過程，進(jìn)一步增強規(guī)劃的實際性和可操作性。

5.意志主體轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，政府一元主導(dǎo)的規(guī)劃機制暴露出的某些公平和效率缺陷明顯。因而，結(jié)合現(xiàn)有情況，一方面，應(yīng)重視市場力在資源配置方面的效率，使政府的規(guī)劃行為與市場機制有機結(jié)合，合理調(diào)控市場行為為滿足公共利益服務(wù)。另一方面，應(yīng)積極重視發(fā)揮長期以來被忽視的社會力作用，將過度集中于政府少數(shù)決策者手中的規(guī)劃權(quán)力向體制內(nèi)的基層管理機構(gòu)下放［14］60-80，并向體制外由公私部門聯(lián)合組成的公眾規(guī)劃管理組織轉(zhuǎn)移，以促成多元決策體系的形成。

五、結(jié) 語

城市規(guī)劃管理包括城市規(guī)劃編制管理、城市規(guī)劃審批管理及城市規(guī)劃實施管理，針對上述三個環(huán)節(jié)所存在的問題，應(yīng)完善城市規(guī)劃前期研究、規(guī)劃編制、銜接協(xié)調(diào)、專家論證、公眾參與、審查審批、實施管理、評估修編等工作內(nèi)容和程序，引入先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)方法，提高規(guī)劃編制科學(xué)化、民主化水平。

十九大提出“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，城市規(guī)劃作為一項公共政策，必須也以堅實的制度基礎(chǔ)作為保障。除了出臺相關(guān)政策文件等制度外，民主參與制度也是必不可少的。而目前我國構(gòu)建規(guī)劃參與民主制度的土壤還比較貧瘠，其發(fā)展壯大離不開政府的正確引導(dǎo)和扶持。社會力的成熟來源于長期自下而上的市民社會傳統(tǒng)，這就需要全社會從社會意識等方面進(jìn)一步努力，使城市規(guī)劃管理民主參與制度的土壤不斷肥沃，以進(jìn)一步孕育以人為本的宜居城市環(huán)境。

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注釋：

① 1A級性能認(rèn)定是面向中、低收入家庭的經(jīng)濟適用型住宅；2A級性能的住宅是面向中、高收入家庭的商品住宅；3A級住宅則是提供給高收入家庭的功能齊全、舒適度高的商品住宅。