作為信息的證據(jù)，抑或作為證據(jù)的信息?*
——循證視角下的政府績(jī)效信息管理框架

王學(xué)軍 韋 林 王子琦

（1.蘭州大學(xué)循證社會(huì)科學(xué)研究中心 甘肅蘭州 730000）（2.蘭州大學(xué)管理學(xué)院 甘肅蘭州 730000）（3.蘭州大學(xué)中國(guó)政府績(jī)效管理研究中心 甘肅蘭州 730000）

作為一種重要的思潮， 近年來興起的循證治理（Evidence-based Governance） 為優(yōu)化政府績(jī)效信息的管理活動(dòng)、 提升政府績(jī)效管理的科學(xué)性提供了新的思路。 循證治理強(qiáng)調(diào)使用經(jīng)過科學(xué)研究和實(shí)證方法檢驗(yàn)的“證據(jù)”作為公共政策制定和公共事務(wù)管理的依據(jù)，突出了從“信息”到“證據(jù)”的觀念轉(zhuǎn)變，以及從“以政策制定者為中心”到“以政策研究者或政策證據(jù)生成者為中心”的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。 區(qū)別于“數(shù)據(jù)”或“信息”，循證治理更多強(qiáng)調(diào)的是如何在現(xiàn)有的實(shí)踐條件與研究基礎(chǔ)上，挖掘有價(jià)值的、可以轉(zhuǎn)化的證據(jù)，供政策制定者和公共部門管理者采納和使用，并通過建立證據(jù)管理系統(tǒng)， 增強(qiáng)公共決策的連貫性。循證治理的證據(jù)管理思想和工具能夠有效地改善政府績(jī)效信息生產(chǎn)、 使用、 質(zhì)量評(píng)估和反饋的各個(gè)環(huán)節(jié)， 為突破政府績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)困境提供了一條可行的路徑。

本文首先介紹了政府績(jī)效信息管理困境， 其次比較了循證醫(yī)學(xué)和循證治理中證據(jù)管理思想的差異；再次構(gòu)建了循證視角下的政府績(jī)效信息管理框架，并對(duì)信息管理的流程、 證據(jù)與績(jī)效信息的轉(zhuǎn)化邏輯等進(jìn)行了研究。

1 政府績(jī)效信息管理困境

完整的政府績(jī)效信息管理包括供給和使用，然而“政府績(jī)效信息管理” 并非一個(gè)被正式使用的詞匯，這是因?yàn)?，有關(guān)政府績(jī)效信息的研究最早源于國(guó)外， 而英文語境下的“政府績(jī)效信息使用”（Performance Information Use，PIU）在語意上實(shí)際包含了政府績(jī)效信息的供給與政府績(jī)效信息的使用， 過往學(xué)者引介國(guó)外學(xué)者的研究成果時(shí)，或?qū)IU 直譯為“政府績(jī)效信息使用”，致使相關(guān)研究無法同狹義的政府績(jī)效信息使用研究進(jìn)行區(qū)分。 本文在此采用政府績(jī)效信息管理的說法，避免產(chǎn)生混淆。

在政府績(jī)效信息管理的流程中， 政府績(jī)效信息作為聯(lián)接績(jī)效信息供給與績(jī)效信息使用的紐帶，其質(zhì)量很大程度上影響著政府績(jī)效信息使用的最終成效，在實(shí)踐中解決績(jī)效信息供給的困境與績(jī)效信息使用的困境是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理功能的重要前提。

1.1 政府績(jī)效信息供給的困境

政府績(jī)效信息供給關(guān)注的是“何為政府績(jī)效信息” 這一問題。 學(xué)界往往從政府績(jī)效信息的使用目的、范圍和形式界定政府績(jī)效信息，認(rèn)為政府績(jī)效信息是“在政府績(jī)效管理過程中使用和產(chǎn)生的所有與政府績(jī)效相關(guān)的信息”。 這種定義有助于使研究者與實(shí)踐者不至于忽視重要的績(jī)效信息內(nèi)容， 卻因?yàn)榛灸依怂锌捎糜趩l(fā)部門管理者與決策者的信息，在實(shí)踐中顯得曖昧不清而難以操作化。

政府績(jī)效信息的來源和形式繁多復(fù)雜， 其中既包括用于陳述組織目標(biāo)和使命的政策文件、 績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施方案等來自績(jī)效管理體系內(nèi)部的常規(guī)信息，也包括居民走訪、滿意度調(diào)查以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)等外部的非常規(guī)信息；既包括官方文件等“被系統(tǒng)收集的、具有結(jié)構(gòu)化特征”的信息，也包括諸如媒體新聞等相對(duì)零散的、碎片化的信息。 不同信息在載體形式及表達(dá)渠道上相對(duì)多樣， 缺乏系統(tǒng)性與結(jié)構(gòu)性，部分信息內(nèi)容冗雜、甚至不實(shí)，需要經(jīng)過一定的篩選、 加工及整理才能成為支持政府績(jī)效改進(jìn)的依據(jù)，但它們卻具備同等的重要性。 在政府績(jī)效信息的收集過程中， 實(shí)踐者不得不對(duì)這些信息進(jìn)行權(quán)衡， 區(qū)分何種政府績(jī)效信息更為重要并且是應(yīng)當(dāng)被納入管理決策的。顯而易見的例子是，僅關(guān)注政府內(nèi)部管理考核的結(jié)果而忽視外部公眾意見， 這會(huì)有違公共部門回應(yīng)公眾的天然使命， 僅關(guān)注媒體報(bào)道而忽略系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作總結(jié)， 將無法為改進(jìn)政府工作提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。全面收集政府績(jī)效信息的目的在于促使管理者和決策者兼顧不同的價(jià)值內(nèi)容，更為重要的是，實(shí)踐者應(yīng)根據(jù)不同的管理情境對(duì)多樣的政府績(jī)效信息進(jìn)行權(quán)衡和優(yōu)先級(jí)的排序。 相較于個(gè)人行動(dòng)， 政府績(jī)效管理是一個(gè)更加系統(tǒng)和更加復(fù)雜的實(shí)踐，其績(jī)效管理與改進(jìn)自有其邏輯，無法依賴少數(shù)人的經(jīng)驗(yàn)判斷進(jìn)行決策。 政府績(jī)效信息的收集、生成與存儲(chǔ)需要遵循一定的規(guī)范，需要相應(yīng)的科學(xué)理論支持。 如果僅將政府績(jī)效信息的收集視為價(jià)值無涉的過程，是追求更多數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析，這種管理主義思想與價(jià)值多元主義的社會(huì)情境存在必然的矛盾。 為此，政府績(jī)效信息管理需要新的方法論支持， 不僅促使管理者更好地思考哪些是應(yīng)該被利用且可以被利用的政府績(jī)效信息， 同時(shí)也指引如何進(jìn)行信息的供給。

1.2 政府績(jī)效信息使用的困境

盡管許多管理者使用績(jī)效信息的目的都是促進(jìn)績(jī)效改進(jìn)，仍有證據(jù)表明，績(jī)效信息使用會(huì)在部分情況下服務(wù)于“并不光彩的目的”。 根據(jù)使用目的，Moynihan 將政府績(jī)效信息的使用分為四類， 包括目的性使用（Purposeful）、消極使用（Passive）、政治性使用（Political）和非法使用（Perverse）。不同學(xué)者的研究證明， 即使在政府績(jī)效立法成熟國(guó)家的社會(huì)情境中，政府績(jī)效信息的使用（是否使用、如何使用、使用哪些）也會(huì)因主客觀因素的影響而發(fā)生偏離。 其中，部分偏離會(huì)對(duì)實(shí)施績(jī)效管理的主體帶來負(fù)面影響或產(chǎn)生負(fù)外部性。 如Grossi 等的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)存在外部壓力時(shí)， 政府績(jī)效信息使用可以作為一種達(dá)成相應(yīng)目的或訴求的博弈工具。 行政部門往往需要履行對(duì)公眾和上級(jí)政治部門的責(zé)任和義務(wù)， 一旦利益相關(guān)者或政府當(dāng)局發(fā)起對(duì)該部門的問責(zé)， 行政部門傾向于使用政府績(jī)效信息證明自身的績(jī)效結(jié)果良好，從而維持部門的合法性。 政府部門的公共政策或公共事務(wù)管理往往涉及沖突的多方利益， 在不同情況下， 政府績(jī)效信息使用有可能促進(jìn)也有可能妨礙共識(shí)的達(dá)成，政治家會(huì)對(duì)此采取不同的策略。 此外，個(gè)人因素也會(huì)影響政府績(jī)效信息的使用， 受自利心理的驅(qū)使，地方政府官員在績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中容易非法使用政府績(jī)效信息，具有強(qiáng)烈公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的公務(wù)員更傾向于使用績(jī)效信息改進(jìn)自身績(jī)效；而本地官員對(duì)當(dāng)?shù)卣?jī)效信息的更高使用程度既有可能導(dǎo)致“蔭庇下的腐敗”，也有可能促使官員更好地服務(wù)于當(dāng)?shù)孛裆倪M(jìn)。 如何降低政府績(jī)效信息使用受到隨機(jī)因素干擾的程度，要求構(gòu)建科學(xué)、透明的管理框架，對(duì)政府績(jī)效信息進(jìn)行管理。循證理念強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)收集客觀、連續(xù)和系統(tǒng)化的證據(jù)，通過科學(xué)、規(guī)范且系統(tǒng)化的證據(jù)管理流程進(jìn)行決策支持， 將有助于克服公共行政領(lǐng)域存在的被動(dòng)性、符號(hào)化、觀點(diǎn)化和意識(shí)流等弊端。

2 循證治理與證據(jù)管理思想

2.1 從循證醫(yī)學(xué)、循證決策到循證治理

自1992 年“循證醫(yī)學(xué)”理念誕生以后，西方醫(yī)學(xué)界強(qiáng)調(diào)將臨床醫(yī)學(xué)的專業(yè)知識(shí)技能、 醫(yī)生的多年經(jīng)驗(yàn)以及患者的個(gè)人需求三者相結(jié)合， 從而取得最佳的治療效果。 這種理念在短期內(nèi)取得了良好的成效，推動(dòng)了循證實(shí)踐運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。 “循證決策”（Evidence-based Policy-making） 開端于1997 年英國(guó)的布萊爾政府， 布萊爾質(zhì)疑傳統(tǒng)的政府決策方式是一種意識(shí)流決策， 希望政府的政策制定能夠基于更加可靠的“證據(jù)”，這被視為循證決策的開端。 在政府的大力推進(jìn)下，英國(guó)智庫(kù)進(jìn)入高速發(fā)展階段，大學(xué)院校與研究機(jī)構(gòu)紛紛設(shè)立證據(jù)研究與管理中心，并在全國(guó)范圍內(nèi)形成全方位的證據(jù)決策網(wǎng)絡(luò)。 受英國(guó)影響， 其它英聯(lián)邦國(guó)家和歐美國(guó)家開始重視循證決策系統(tǒng)開發(fā)， 認(rèn)為公共政策制定依賴于嚴(yán)格、科學(xué)的證據(jù)基礎(chǔ)。 “循證治理”是循證思潮在公共管理理論實(shí)踐中的新發(fā)展，認(rèn)為循證實(shí)踐不應(yīng)該只關(guān)注效率性，也應(yīng)該關(guān)注價(jià)值問題，通過證據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)力與公共價(jià)值三要素平衡，實(shí)現(xiàn)公共治理的“善治”目標(biāo)（見圖1）。

圖1 循證治理的動(dòng)態(tài)三角模型

在循證治理的動(dòng)態(tài)三角模型中，公共價(jià)值、領(lǐng)導(dǎo)力與證據(jù)均被視為循證治理的三個(gè)關(guān)鍵要素。其中，證據(jù)要素關(guān)切有哪些內(nèi)容可以成為支持循證治理的科學(xué)依據(jù)； 公共價(jià)值要素關(guān)切循證治理的全過程是否符合公共價(jià)值取向； 領(lǐng)導(dǎo)力要素則關(guān)切公共管理者能否依據(jù)不同的管理情境， 權(quán)變地使用相應(yīng)的證據(jù)。 有關(guān)三者的動(dòng)態(tài)聯(lián)系主要有：（1）公共價(jià)值取向約束了證據(jù)的生成與使用， 并為公共管理者提供永不停息的想象力以達(dá)成更加有效的領(lǐng)導(dǎo)；（2）領(lǐng)導(dǎo)力能夠通過有效的協(xié)同塑造創(chuàng)造公共價(jià)值所必需的公共領(lǐng)域， 同時(shí)為證據(jù)的生成與使用構(gòu)建合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)；（3）證據(jù)是實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效領(lǐng)導(dǎo) 的重 要決 策支持，且系統(tǒng)的證據(jù)生成、使用是體現(xiàn)公共價(jià)值內(nèi)涵的重要載體。 循證決策與循證治理均被視為后新公共管理時(shí)期的重要理論思想，與傳統(tǒng)的循證理念不同， 公共行政領(lǐng)域的循證治理理念不僅強(qiáng)調(diào)證據(jù)管理的科學(xué)性、系統(tǒng)性，同時(shí)也蘊(yùn)含了后新公共管理時(shí)期公共行政學(xué)界對(duì)于價(jià)值理性的天然追求。

2.2 證據(jù)管理思想

證據(jù)管理思想源起于循證醫(yī)學(xué)， 要求實(shí)踐者基于科學(xué)的、可靠的證據(jù)制定最佳的行動(dòng)方案。 對(duì)此，循證醫(yī)學(xué)設(shè)計(jì)了完備的證據(jù)管理流程，包括證據(jù)生成、 質(zhì)量評(píng)估、 證據(jù)使用以及實(shí)施科學(xué)四個(gè)階段（見表1），其做法包括：加強(qiáng)臨床研究，改善證據(jù)的生成；加強(qiáng)理解知識(shí)的能力，改善證據(jù)的質(zhì)量評(píng)估；經(jīng)由臨床實(shí)踐對(duì)證據(jù)進(jìn)行反復(fù)驗(yàn)證； 對(duì)證據(jù)進(jìn)行檔案化管理，并且傳播循證科學(xué)理念。 循證治理同樣強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的證據(jù)管理思想，但由于學(xué)科語境的差異，與循證醫(yī)學(xué)并非全然相似， 主要表現(xiàn)為循證治理在證據(jù)生成、質(zhì)量評(píng)估、證據(jù)使用以及實(shí)施科學(xué)階段，更加關(guān)注公共價(jià)值這一基本價(jià)值取向。

表1 循證醫(yī)學(xué)與循證治理的證據(jù)管理思想

（1）在證據(jù)生成階段，循證醫(yī)學(xué)使用系統(tǒng)評(píng)價(jià)（Systematic Review）作為核心研究方法，旨在盡可能全面收集與研究問題相關(guān)的文獻(xiàn)， 并通過SPIDER、原則或PICOS 原則建立納入排除標(biāo)準(zhǔn)， 對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行初步篩選，以保證納入文獻(xiàn)與研究問題主題相近，能夠?yàn)檠芯繂栴}提供支持。 同樣，循證治理也強(qiáng)調(diào)盡可能全面收集與某一治理問題相關(guān)的證據(jù)， 因?yàn)閷?shí)踐者往往不是使用單一的證據(jù)解決問題， 而是通過對(duì)多種證據(jù)的綜合使用， 經(jīng)由不同的管理手段改善實(shí)踐的結(jié)果。循證治理認(rèn)為，證據(jù)的收集不僅依賴相應(yīng)的技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)支持，如數(shù)據(jù)信息的交互共享平臺(tái)以及用于存儲(chǔ)證據(jù)的圖書檔案庫(kù)、地方知識(shí)池等，同時(shí)也依賴于社會(huì)資源的支持，需要在多元主體的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)才能發(fā)揮作用。在證據(jù)生成前，首先循證治理通過議程設(shè)置對(duì)社會(huì)需求加以識(shí)別， 將公眾價(jià)值偏好作為開展證據(jù)管理的驅(qū)動(dòng)因素， 設(shè)定證據(jù)生成的范圍， 以確保綜合收集證據(jù)應(yīng)對(duì)同一治理問題；其次， 在多元主體的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)進(jìn)行證據(jù)的合作生產(chǎn)，不僅能夠提高證據(jù)的原始質(zhì)量，也有助于增強(qiáng)實(shí)踐成果的合法性，后者往往至關(guān)重要，因?yàn)樵诠残姓I(lǐng)域， 并非所有的證據(jù)都有助于改善公共價(jià)值，如以政府績(jī)效管理活動(dòng)為例，某些功利主義決策雖然基于證據(jù)，且有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，卻無法實(shí)現(xiàn)公眾幸?；蛏鐣?huì)公平等長(zhǎng)遠(yuǎn)的價(jià)值， 甚至?xí)韲?yán)重的績(jī)效悖論。 循證治理與循證醫(yī)學(xué)的一脈相承體現(xiàn)于在證據(jù)生成的過程中， 更加關(guān)注綜合收集多種證據(jù)以應(yīng)對(duì)某一現(xiàn)實(shí)問題， 不同之處在于循證治理蘊(yùn)含的合作治理思想。

（2）在質(zhì)量評(píng)估階段，循證醫(yī)學(xué)強(qiáng)調(diào)從方法學(xué)偏倚和報(bào)告偏倚對(duì)納入文獻(xiàn)的科學(xué)性與可靠性進(jìn)行評(píng)估， 在偏倚評(píng)估通過的情況下， 將嚴(yán)格采用Meta分析和系統(tǒng)評(píng)價(jià)方法的研究視為最高級(jí)證據(jù)， 其次為隨機(jī)干預(yù)實(shí)驗(yàn)的醫(yī)學(xué)研究， 再次為準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)和自然實(shí)驗(yàn)研究，形成依據(jù)科學(xué)性和可靠性排序的“證據(jù)鏈”。 循證社會(huì)科學(xué)的質(zhì)量評(píng)估與其稍有不同，體現(xiàn)在偏倚評(píng)估邏輯、 偏倚評(píng)估工具以及評(píng)估報(bào)告三個(gè)方面，但仍強(qiáng)調(diào)對(duì)證據(jù)質(zhì)量進(jìn)行分級(jí)，形成“證據(jù)鏈”。 “證據(jù)鏈”中，不同證據(jù)有著嚴(yán)格的等級(jí)，只有在出現(xiàn)高等級(jí)證據(jù)缺失的情況時(shí)，低等級(jí)的證據(jù)才會(huì)被使用，由此實(shí)踐者在面對(duì)同質(zhì)證據(jù)時(shí)，能更好地做出權(quán)衡。值得一提的是，本文認(rèn)為“證據(jù)鏈”同樣存在質(zhì)量差異， 這一差異取決于證據(jù)合作生產(chǎn)提供證據(jù)的特征（是否整齊全面、是否形式多樣、是否源于視角不同的主體）。 張?jiān)脐辉岢鲅C決策的證據(jù)鏈：第一級(jí)，科學(xué)抽樣的定量研究、大樣本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、廣泛代表性研究成果以及多中心隨機(jī)控制實(shí)驗(yàn)等獲得的證據(jù)；第二級(jí)，定性的單案例研究、準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究以及專家知識(shí)等；第三級(jí)，經(jīng)驗(yàn)、文化以及地方信仰等。 循證治理的證據(jù)管理思想強(qiáng)調(diào)證據(jù)應(yīng)該服務(wù)于具體的地方實(shí)踐， 證據(jù)質(zhì)量評(píng)估不應(yīng)該僅僅評(píng)估科學(xué)性與可靠性，同時(shí)也需要評(píng)估適用性與可行性，需要因地制宜，這對(duì)傳統(tǒng)的管理主義思想構(gòu)成了批判。

（3）在證據(jù)使用階段，循證醫(yī)學(xué)強(qiáng)調(diào)通過反復(fù)的臨床實(shí)踐驗(yàn)證已獲得的證據(jù)， 進(jìn)一步增強(qiáng)證據(jù)的科學(xué)性與可靠性。 與循證醫(yī)學(xué)不同，循證社會(huì)科學(xué)研究關(guān)注的是動(dòng)態(tài)變化的社會(huì)問題， 循證治理的一個(gè)重要原則即是“不同證據(jù)有不同的適用情境”。 循證治理認(rèn)為，證據(jù)的使用是知識(shí)轉(zhuǎn)化的重要階段，不僅強(qiáng)調(diào)將現(xiàn)有的、經(jīng)過質(zhì)量評(píng)估和分級(jí)的“證據(jù)鏈”作為實(shí)踐的重要支持， 同時(shí)也強(qiáng)調(diào)在實(shí)踐中檢驗(yàn)相關(guān)證據(jù)的適用性與可行性， 通過持續(xù)不斷的對(duì)話改善證據(jù)的使用情況。 以政府績(jī)效管理為例，我國(guó)的政府績(jī)效管理運(yùn)動(dòng)是一種多樣化的實(shí)踐， 是各地政府在結(jié)合中央政策要求與地方行政與治理工作特點(diǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展出的地方模式，如杭州模式、珠海模式、思明模式等。 在使用證據(jù)推動(dòng)政府績(jī)效管理科學(xué)發(fā)展時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮不同的管理情境，增強(qiáng)證據(jù)使用與現(xiàn)實(shí)需求的匹配度， 為政府績(jī)效管理實(shí)踐積累本土經(jīng)驗(yàn)， 豐富和發(fā)展各種具有地方特色的政府績(jī)效管理模式。

（4）在實(shí)施科學(xué)階段，循證醫(yī)學(xué)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將已通過質(zhì)量評(píng)估與實(shí)踐反復(fù)驗(yàn)證的證據(jù)進(jìn)行檔案化管理，為此建立了諸如Cochrane 協(xié)作網(wǎng)與Campbell 協(xié)作網(wǎng)等證據(jù)中心， 旨在為實(shí)踐提供高質(zhì)量的證據(jù)支持，同時(shí)向其它的研究領(lǐng)域推廣證據(jù)，積極傳播循證研究的科學(xué)理念。在循證治理中，實(shí)施科學(xué)的目的在于推廣不同地方的成功治理經(jīng)驗(yàn)。 經(jīng)驗(yàn)推廣作為一項(xiàng)實(shí)踐活動(dòng)，同樣離不開證據(jù)的支持，為此循證治理需要對(duì)不同證據(jù)的生產(chǎn)、質(zhì)量評(píng)估與使用的流程、情況進(jìn)行詳實(shí)的記錄， 形成對(duì)證據(jù)使用的全過程監(jiān)控， 為后續(xù)的經(jīng)驗(yàn)推廣提供可靠的依據(jù)。 在此基礎(chǔ)上，實(shí)施科學(xué)的實(shí)現(xiàn)還離不開協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，通過將不同的高質(zhì)量證據(jù)置于開放溝通的環(huán)境下， 證據(jù)的多樣性將在信息共享中得以改善， 形成良好的循證生態(tài)——陳舊的證據(jù)得到更新和取締， 新的證據(jù)不斷被納入證據(jù)管理系統(tǒng)，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。此外，針對(duì)動(dòng)態(tài)變化的社會(huì)問題，循證治理尤其重視地方知識(shí)池的建設(shè)與歷史檔案的保存， 形成本土情境下公共管理問題演化與應(yīng)對(duì)的“生命圖景”，這將貢獻(xiàn)于地方的公共事務(wù)管理與公共治理， 以及公共行政本土理論體系的構(gòu)建。

3 循證視角下的政府績(jī)效信息管理框架

3.1 政府績(jī)效信息管理的流程

傳統(tǒng)的政府績(jī)效信息管理流程包括政府績(jī)效信息的供給與政府績(jī)效信息的使用。 從政府績(jī)效信息的供給來看，政府績(jī)效信息有不同的來源，包括用于陳述組織目標(biāo)和使命的政策文件、 績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施方案等常規(guī)信息， 同時(shí)包括地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)等非常規(guī)信息；從政府績(jī)效信息使用來看，績(jī)效信息使用的具體形式涵蓋了評(píng)價(jià)、控制、預(yù)算分配、激勵(lì)、宣傳、總結(jié)、反思和改進(jìn)八個(gè)不同的管理目的。 “評(píng)價(jià)”實(shí)際上是將非結(jié)構(gòu)化的績(jī)效信息轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的、具有可比性的結(jié)構(gòu)化績(jī)效信息的過程， 用于衡量政府績(jī)效的實(shí)際產(chǎn)出；“控制” 是在績(jī)效生產(chǎn)過程中根據(jù)績(jī)效信息進(jìn)行組織控制， 提升管理活動(dòng)的效率；“預(yù)算分配”是使用各類政府績(jī)效信息對(duì)下一期的政府績(jī)效管理活動(dòng)做出安排；“激勵(lì)” 是指使用績(jī)效信息促進(jìn)績(jī)效生產(chǎn)的積極性；“宣傳” 是將績(jī)效信息公開的過程，以期爭(zhēng)取更多的社會(huì)資源；“總結(jié)”是使用績(jī)效信息形塑組織文化的過程；“反思” 是指使用績(jī)效信息再造政府績(jī)效生產(chǎn)的流程；“改進(jìn)” 則是績(jī)效信息生產(chǎn)和使用的最終目的。

3.2 證據(jù)與績(jī)效信息的轉(zhuǎn)化邏輯

在傳統(tǒng)政府績(jī)效信息管理流程中融入循證的思想可以有效提升管理的科學(xué)性，這是由“績(jī)效信息”和“證據(jù)”的相似性以及潛在的轉(zhuǎn)化邏輯決定的。 作為信息的證據(jù)，抑或作為證據(jù)的信息？上述問題旨在探討“證據(jù)”與“績(jī)效信息”能否實(shí)現(xiàn)相互的轉(zhuǎn)化。 通過比較循證治理中的“證據(jù)”以及政府績(jī)效信息管理中的“績(jī)效信息”，可以發(fā)現(xiàn)衡量一項(xiàng)數(shù)據(jù)或信息能否作為政府績(jī)效信息， 并不取決于數(shù)據(jù)的來源或形式，而是它們能否被用于政府績(jī)效改進(jìn)；循證治理強(qiáng)調(diào)“證據(jù)”并不是簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)或信息，是以科學(xué)的研究方法獲取的、可被用于支持決策的依據(jù)。 盡管在獲取方式和來源主體上有所不同， 循證治理與政府績(jī)效信息都旨在為實(shí)踐提供科學(xué)的、可靠的依據(jù)，兩者具有相似的邏輯。 在以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理理論下， 政府績(jī)效本質(zhì)上是一種以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效產(chǎn)出， 這與循證治理強(qiáng)調(diào)的公共價(jià)值取向不謀而合。 值得一提的是，循證治理強(qiáng)調(diào)的“證據(jù)”不僅僅是指用于支持決策的依據(jù)，同時(shí)也彰顯著證據(jù)管理流程蘊(yùn)含的公開、透明的思想，體現(xiàn)出科學(xué)性、 可靠性以及公共價(jià)值取向等深層次的價(jià)值理念，因此循證治理強(qiáng)調(diào)的“證據(jù)”可以被視為一種特殊的政府績(jī)效信息， 用于突破政府績(jī)效管理面臨的現(xiàn)實(shí)困境；經(jīng)過科學(xué)、規(guī)范流程得到的政府績(jī)效信息， 如果在生產(chǎn)的流程上能夠滿足證據(jù)管理思想的要求，也可以作為一種“證據(jù)”被納入證據(jù)管理系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)“證據(jù)”與“績(jī)效信息”雙向轉(zhuǎn)化，兩者共同指向了公共價(jià)值創(chuàng)造。

要想實(shí)現(xiàn)“證據(jù)”和“績(jī)效信息”之間的相互轉(zhuǎn)化，關(guān)鍵在于促進(jìn)技術(shù)專家（偏向?qū)嵺`的專家，如負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的咨詢機(jī)構(gòu)）、研究專家（偏向理論的專家， 旨在探尋政府績(jī)效信息管理中的前因后果或者開發(fā)通用工具）及實(shí)踐部門官員（產(chǎn)生績(jī)效評(píng)估需求、具體對(duì)績(jī)效信息供給和使用負(fù)責(zé)的人）的良性溝通，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)界、技術(shù)界和實(shí)踐界的“重疊共識(shí)”，推動(dòng)循證治理、政府績(jī)效信息管理的有機(jī)融合，既通過證據(jù)的生產(chǎn)和管理提高績(jī)效信息管理的科學(xué)性， 也通過績(jī)效信息管理實(shí)踐發(fā)展和數(shù)據(jù)積累不斷提煉新的、更高層次的證據(jù)。

3.3 利用證據(jù)管理思想優(yōu)化政府績(jī)效信息管理的流程

整合證據(jù)管理思想與政府績(jī)效信息管理， 本文探討了如何將循證方法應(yīng)用于政府績(jī)效信息管理，構(gòu)建了一個(gè)循證視角下的政府績(jī)效信息管理框架應(yīng)用（見表2）。 其中，政府績(jī)效信息管理既包括多種績(jī)效信息來源的政府績(jī)效信息供給， 也包括具體的政府績(jī)效信息使用，囊括評(píng)價(jià)、控制、預(yù)算分配、激勵(lì)、宣傳、總結(jié)、反思和改進(jìn)八種不同的管理目的。 在政府績(jī)效信息管理流程中的每一環(huán)節(jié)， 循證方法都有著不同的具體應(yīng)用。

在這一框架中，“績(jī)效信息”與“證據(jù)”具有相似的邏輯，并能夠在一定情況下實(shí)現(xiàn)相互間的轉(zhuǎn)化。當(dāng)“證據(jù)”進(jìn)入政府績(jī)效管理體系、被用于政府績(jī)效的改進(jìn)時(shí)，“證據(jù)”即成為了“績(jī)效信息”，證據(jù)管理思想同時(shí)有助于規(guī)范這一“績(jī)效信息”的使用過程；當(dāng)“績(jī)效信息”滿足證據(jù)管理的要求和思想，則能夠被視為“證據(jù)”納入證據(jù)管理系統(tǒng)，對(duì)循證治理的證據(jù)庫(kù)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。 整合上述框架的核心邏輯在于蘊(yùn)含了價(jià)值主義的循證治理方法能夠?qū)鹘y(tǒng)政府績(jī)效信息管理中的管理主義形成突破， 促使政府績(jī)效信息管理更好地適應(yīng)價(jià)值多元主義的社會(huì)情境。 在遷移傳統(tǒng)的循證醫(yī)學(xué)方法進(jìn)行社會(huì)科學(xué)研究時(shí)， 尤其需要注意其中的價(jià)值要素。 循證治理并非照搬循證醫(yī)學(xué)的工具與方法論， 也并非維持公共管理學(xué)現(xiàn)行的文獻(xiàn)研究方法并冠以“循證”之名，兩者需對(duì)術(shù)語和研究視角差異進(jìn)行更深層次的彌合， 對(duì)方法論差異與哲學(xué)基礎(chǔ)進(jìn)行更多的探討和分析， 由此才能實(shí)現(xiàn)交融與發(fā)展。

表2 循證方法在政府績(jī)效信息管理中的應(yīng)用

4 結(jié)論與展望

政府績(jī)效信息的有效使用是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理功能的重要前提。 如何應(yīng)對(duì)政府績(jī)效信息供給與使用的困境， 需要學(xué)界在對(duì)政府績(jī)效管理理論進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，優(yōu)化政府績(jī)效信息管理的流程，不斷提升其科學(xué)性和有效性。 本文嘗試將循證方法應(yīng)用于政府績(jī)效信息管理的不同環(huán)節(jié)， 促使兩種理論在解決現(xiàn)實(shí)問題的過程中相互促進(jìn)， 更好地服務(wù)于我國(guó)的公共管理問題。 然而，作為一項(xiàng)探索性研究，本文不可避免地存在一些局限性， 在此僅拋出未來可能的研究方向：

（1）政府績(jī)效信息管理中“績(jī)效信息”與“證據(jù)”轉(zhuǎn)化的具體機(jī)理。 “循證”思潮的一大重要啟示在于實(shí)現(xiàn)了不同知識(shí)成果與實(shí)踐成果的相互轉(zhuǎn)化， 本文也主要探討了如何將循證方法用于政府績(jī)效信息管理的不同環(huán)節(jié)，然而問題在于，相較于循證醫(yī)學(xué)的證據(jù)生成， 往往可以通過大量的醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)與臨床案例進(jìn)行歸并的系統(tǒng)分析， 公共行政領(lǐng)域面對(duì)的證據(jù)形式繁多復(fù)雜，在不同證據(jù)歸并的過程中，更加依靠實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論研究的持續(xù)對(duì)話。 因此在建立政府績(jī)效管理的證據(jù)管理系統(tǒng)時(shí)， 應(yīng)更關(guān)注如何構(gòu)建與專家學(xué)者、院校機(jī)構(gòu)的良好合作關(guān)系，探討“績(jī)效信息”與“證據(jù)”轉(zhuǎn)化的具體機(jī)理。

（2）政府績(jī)效信息管理的證據(jù)合作生產(chǎn)。循證治理強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)在社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)， 通過領(lǐng)導(dǎo)力協(xié)同多元主體共同進(jìn)行證據(jù)的合作生產(chǎn)， 為了廣泛收集可被納入證據(jù)管理系統(tǒng)的原始數(shù)據(jù)、信息，還需要進(jìn)一步對(duì)提供政府績(jī)效信息的多元主體進(jìn)行識(shí)別，明確證據(jù)生產(chǎn)的機(jī)制和渠道。

（3）政府績(jī)效信息管理的質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。作為循證治理的核心要素，“證據(jù)” 是決定相應(yīng)實(shí)踐能否取得成功的關(guān)鍵。相較于循證醫(yī)學(xué)研究，循證社會(huì)科學(xué)更關(guān)注復(fù)雜的動(dòng)態(tài)社會(huì)問題， 在解釋一些具有典型性和情境特征的個(gè)體案例時(shí)， 定性研究成果的適用性未必不如定量研究成果。 如何建立符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)需要的證據(jù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)， 對(duì)政府績(jī)效管理需要的證據(jù)進(jìn)行合理的質(zhì)量評(píng)估， 是在利用循證治理的證據(jù)管理思想優(yōu)化政府績(jī)效管理流程時(shí)必須考慮的問題。

（4）政府績(jī)效信息管理的動(dòng)力機(jī)制問題。如何促

進(jìn)政府績(jī)效實(shí)踐部門關(guān)注證據(jù)的生產(chǎn)、使用是推行基于證據(jù)的政府績(jī)效信息管理體系時(shí)必然面臨的重要問題。雖然引入證據(jù)管理系統(tǒng)帶來的績(jī)效信息管理科學(xué)性的提升會(huì)促進(jìn)公民對(duì)政府績(jī)效信息乃至政府績(jī)效的信任，但從組織層面或個(gè)體層面而言，這種長(zhǎng)期、隱性收益難以抵消制度創(chuàng)新帶來的學(xué)習(xí)成本和政績(jī)下降的風(fēng)險(xiǎn)。 如果不能形成有效的動(dòng)力機(jī)制，循證方法的生效與證據(jù)管理系統(tǒng)的運(yùn)作將會(huì)大打折扣。