涉農(nóng)資金如何不再被挪用

郭煦

侵吞受災(zāi)群眾的“救命錢”、虛報冒領(lǐng)騙取補貼款、違規(guī)撥付支農(nóng)資金、巧立名目私分集體資產(chǎn)……《小康》記者近日在多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來涉農(nóng)資金的職務(wù)犯罪花樣百出、危害巨大，國家扶植“三農(nóng)”領(lǐng)域發(fā)展資金被挪用截留現(xiàn)象屢見不鮮。

河北省紀(jì)委1月初通報了7起扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題典型案例。相關(guān)10余名領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)：河北省委責(zé)令張家口市委書記、市長向省委作出深刻檢查，分管脫貧攻堅工作的市委副書記和副市長受黨內(nèi)警告處分，市紀(jì)委原書記調(diào)離崗位，蔚縣縣委書記、縣長、縣紀(jì)委書記和康?？h委書記、縣紀(jì)委書記已被免職，康保縣縣長受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。

在一連串案例和嚴(yán)肅問責(zé)的背后，透露出當(dāng)前扶貧領(lǐng)域哪些主要矛盾和漏洞？

一個縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均截留扶貧涉農(nóng)資金設(shè)“小金庫”，全市冒領(lǐng)、騙套、暗箱操作屢屢發(fā)生。

據(jù)了解，去年以來，中央紀(jì)委和河北省紀(jì)委發(fā)現(xiàn)張家口市及蔚縣、康?？h扶貧領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)問題突出，經(jīng)濟上虛報冒領(lǐng)、截留克扣、強制收費、違規(guī)分配等，作風(fēng)上弄虛作假、陽奉陰違、做表面文章等。

張家口市康?？h是國家扶貧開發(fā)工作重點縣，位于河北壩上地區(qū)，生態(tài)脆弱，農(nóng)業(yè)靠天吃飯，基本沒有其他產(chǎn)業(yè)，百姓生活艱難。然而，這個縣扶貧中暴露的問題觸目驚心，全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均截留挪用扶貧資金和涉農(nóng)資金私設(shè)“小金庫”。

一些知情的干部群眾說，康?？h扶貧和涉農(nóng)資金層層截留、雁過拔毛，能落到困難群眾手里的少得可憐。扶貧干部蜻蜓點水式調(diào)研，表面上做做樣子，實際上對群眾的困難訴求漠不關(guān)心。

多地發(fā)生涉農(nóng)資金違規(guī)使用

康?？h暴露的問題在張家口市并非個案。2017年9月、10月，調(diào)查發(fā)現(xiàn)張家口市扶貧領(lǐng)域問題線索441件，違規(guī)違紀(jì)問題突出。

記者梳理張家口市紀(jì)委網(wǎng)站2017年公布的扶貧領(lǐng)域典型案例，發(fā)現(xiàn)貪腐手段五花八門，老問題屢禁不止，主要涉及扶貧資金、產(chǎn)業(yè)扶貧項目和危房改造。張北縣小二臺鎮(zhèn)化稍營村支書在為該村申報奶牛養(yǎng)殖項目過程中，用奶牛養(yǎng)殖專業(yè)合作社原有住場奶戶的奶牛頂替扶貧項目牛，騙取國家財政專項扶貧資金25.2萬元。赤城縣龍關(guān)鎮(zhèn)窯灣村支書用該村60.5畝集體土地套取國家退耕還林資金共41140元，用51.95畝集體土地套取國家糧食直補資金共計11902.77元，全部用于村兩委日常開支。尚義縣大青溝鎮(zhèn)前官地村支書和村會計冒用該村30戶村民的名字從該鎮(zhèn)財政所領(lǐng)取扶貧發(fā)展資金15萬元，將其中的9.98萬余元用于償還村集體債務(wù)，剩余5.01萬余元5名村干部平分，據(jù)為己有。康?？h閆油坊鄉(xiāng)南喬家村支書私自截留國家下?lián)艿耐烁€林、良種補貼、糧食直補、草原生態(tài)獎補等惠農(nóng)資金共計48萬余元，用于村集體日常開支。萬全區(qū)安家堡鄉(xiāng)田茂莊村實施扶貧項目肉雞養(yǎng)殖，該村黨支部違規(guī)分配使用應(yīng)付于貧困戶的入股分紅款，其中，6.62萬元平均分配給全村村民，1.37萬元用于村集體日常開支等等。

早在2017年6月，河北省唐山紀(jì)委監(jiān)察局網(wǎng)站公布了玉田縣鴉鴻橋鎮(zhèn)五里渠村原黨支部書記高樹軍騙取國家糧食補貼和低保資金問題等兩起涉農(nóng)資金典型案件。

通報中稱，2010—2014年高樹軍連續(xù)多年領(lǐng)取5.11畝的糧補款合計1925.55元，用于變通村招待費。2014年1—10月，五里渠村村委會領(lǐng)取三個人的低保救助金共4468.5元，其中將低保費以“西洼清理河溝賣土”和“清理村委會廢品”名義變通下賬2880元，其余用于開小工費和吃飯。2017年1月24日，經(jīng)鴉鴻橋鎮(zhèn)黨委會議研究，決定給予高樹軍撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。

2013年10月，山東省臨邑縣臨南鎮(zhèn)小洼村群眾實名舉報村黨支部書記孟凡寶侵占油田撥付青苗賠償款、小麥補貼款、玉米受災(zāi)款、養(yǎng)殖戶補貼等問題。經(jīng)查，孟凡寶于2011年1月25日將鎮(zhèn)油委撥付給小洼村的青苗賠償款2萬元領(lǐng)取后，沒有記入村集體賬目，直接占為己有；于2011年1月31日將鎮(zhèn)財政撥付給小洼村的2010年下半年淄博桓臺博匯公司租地租金32135元領(lǐng)取后，沒有記入村集體賬目，直接占為己有。孟凡寶被給予開除黨籍處分，相關(guān)違法線索已移交司法機關(guān)。

2010—2012年，周電英在擔(dān)任江西省宜黃縣民政局副主任科員、原移民辦項目管理員期間，利用職務(wù)之便，先后幫助請托對象獲得水渠修建項目經(jīng)費、修路項目經(jīng)費等，收受他人賄賂7.2萬元；伙同他人將大中型水庫項目移民實用技能培訓(xùn)班培訓(xùn)費進行私分，個人從中貪污1.3萬元；玩忽職守，不認(rèn)真對全縣各類移民建設(shè)項目監(jiān)督和驗收，致使由他審核的移民資金項目中有17個項目未實施，另有9個項目未按規(guī)定實施，造成國家移民項目資金損失104萬余元。宜黃縣人民法院以貪污罪、受賄罪、玩忽職守罪，數(shù)罪并罰，判處周電英有期徒刑二年零三個月。宜黃縣紀(jì)委、監(jiān)察局給予周電英開除黨籍、開除公職處分。

此類案例不勝枚舉，湖南省湘西土家族苗族自治州花垣縣是一個國家級貧困縣。該縣坡耕地水土流失綜合治理工程朱朝項目，從項目招投標(biāo)到項目建設(shè)到項目驗收，經(jīng)過六層“拔毛”，項目資金落地僅三成，拔毛率竟高達68%，項目完成度不足23%。省、州、縣多個層級的干部涉案其中。湖南省紀(jì)委迅速牽頭成立聯(lián)合調(diào)查組，經(jīng)過五個多月的工作，查清了該項目實施過程中存在的嚴(yán)重違紀(jì)違法問題，50余人被嚴(yán)厲問責(zé)，被套取的國家資金如數(shù)追回。

原本是扶貧惠農(nóng)工程，卻成了某些人覬覦的“肥雁”。此前，在扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作電視電話會上，原中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山嚴(yán)厲要求嚴(yán)肅查處貪污挪用、截留私分，優(yōu)親厚友、虛報冒領(lǐng)，雁過拔毛、強占掠奪問題，對膽敢向扶貧資金財物“動奶酪”的嚴(yán)懲不貸。

如何封堵涉農(nóng)資金被挪用

涉農(nóng)資金能否到位，事關(guān)群眾切身利益和政府公信力。有關(guān)專家表示：“從已經(jīng)查處的涉農(nóng)資金違規(guī)違紀(jì)違法案件來看，許多問題出在違反財經(jīng)紀(jì)律上。目前，各地均已經(jīng)采取措施，在省、市、縣層面有步驟推進專項整治行動，通過自查自糾摸清底數(shù)，如浙江省嘉興市南湖區(qū)相關(guān)部門對2013至2014年全部涉農(nóng)專項6個大類中的457個專項進行了梳理，涉及資金總量126413萬元。還有的地方嚴(yán)查向涉農(nóng)惠農(nóng)資金“伸手”的案件，如寧夏回族自治區(qū)紀(jì)委近期聯(lián)合有關(guān)部門，開展查處套取、挪用、侵占涉農(nóng)惠農(nóng)資金案件專項行動。

張家口扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，還暴露出相關(guān)監(jiān)督、監(jiān)管層層失守。市縣黨委、政府、紀(jì)委履職缺位，分管扶貧工作的副書記和副市長都沒有及時關(guān)注相關(guān)問題，市扶貧辦、住建局、財政局等有關(guān)部門對日常監(jiān)管不夠重視。

另據(jù)了解，本應(yīng)履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)責(zé)任的紀(jì)委，長期壓案不辦，甚至接受被審查人財物和宴請，在案件審核中避重就輕。

目前，河北省已責(zé)令張家口市委、市政府對全市扶貧領(lǐng)域存在的突出問題限期全面整改，深入開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項治理，嚴(yán)查失職瀆職行為，嚴(yán)懲違法違紀(jì)分子。

如何從體制機制上進一步改進和加強對涉農(nóng)資金管理，建立資金安全有效使用的長效機制？這是許多人心中的問號，也是各有關(guān)部門一直在探索努力的方向。

此前，經(jīng)國務(wù)院審定，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于改革財政專項扶貧資金管理機制的意見》，從資金分配機制、使用機制和監(jiān)管機制等方面入手，推進改革。如安徽省已出臺實施意見，將項目審批權(quán)下放到縣里，并建立獎勵與監(jiān)管機制，壓實市縣政府扶貧開發(fā)的主體責(zé)任。

“下一步，財政部將會同國務(wù)院扶貧辦等部門，進一步加強財政扶貧資金使用管理，推進財政扶貧資金精準(zhǔn)化支持機制，督促地方認(rèn)真抓好《改革意見》貫徹落實。”財政部有關(guān)負(fù)責(zé)同志表示。

2017年7月11日，農(nóng)業(yè)部召開全國農(nóng)業(yè)系統(tǒng)強農(nóng)惠農(nóng)資金使用突出問題專項整治工作總結(jié)視頻會議。農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮在會上強調(diào)，各級農(nóng)業(yè)部門要認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的重要講話精神，全面總結(jié)專項整治工作經(jīng)驗和成果，不斷完善政策運行機制和監(jiān)管機制，強化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，加快建立強農(nóng)惠農(nóng)資金使用監(jiān)督的長效機制，推動形成風(fēng)清氣正的農(nóng)村政策環(huán)境，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，切實提高農(nóng)民群眾的獲得感和滿足感。

此次專項整治，各級農(nóng)業(yè)部門共檢查涉農(nóng)項目50510個、涉及資金2992億元，受理群眾舉報638件，發(fā)現(xiàn)各類問題4227個、涉及資金86.5億元。目前，已處理1650人，其中行政處罰79人、組織處理249人、黨紀(jì)政紀(jì)處理1039人、移交司法機關(guān)處理293人。截至2017年6月底，問題整改率達到90%以上，制修訂管理制度1387項。

如何封堵涉農(nóng)資金被挪用？多地相繼出臺指導(dǎo)意見，早在兩年前，貴州省政府新聞辦對外發(fā)布消息稱，貴州省優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機制，統(tǒng)籌整合安排財政涉農(nóng)資金，全省有50個貧困縣將納入統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點。

根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》，貴州出臺了《貴州省支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點工作方案》，決定加大工作力度，將50個國家扶貧開發(fā)工作重點縣全部納入試點范圍，按照“規(guī)劃引領(lǐng)、充分授權(quán)，以縣為主、權(quán)責(zé)對等，精準(zhǔn)發(fā)力、注重實效，強化督導(dǎo)、規(guī)范運行”的原則，支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點工作。

作為貧困人口相對集中的四川省達州市，也多措并舉加強涉農(nóng)資金監(jiān)管。一是出臺《涉農(nóng)資金整合績效考評暫行辦法》，明確績效考評的范圍、程序以及結(jié)果的運用等，切實做到安排到位、督促到位、落實到位；二是堅持資金來源渠道不變、資金用途不變、項目資金管理權(quán)限不變、項目實施主體不變、檢查驗收標(biāo)準(zhǔn)不變，加強事前、事中、事后全過程監(jiān)督，防止擠占、截留、挪用，避免出現(xiàn)借整合涉農(nóng)資金名義變相提高補助標(biāo)準(zhǔn)或挪用涉農(nóng)資金的現(xiàn)象，確保資金使用安全；三是加強資金監(jiān)管工作，按照“橫向到邊，縱向到底”、“邊使用、邊檢查、邊督促、邊糾正”的工作原則，細(xì)化檢查方案，落實監(jiān)管責(zé)任，建立監(jiān)督檢查常態(tài)化機制。

從源頭改革涉農(nóng)資金供應(yīng)結(jié)構(gòu)

涉農(nóng)資金方面的違紀(jì)違法問題多發(fā)生在縣、鄉(xiāng)、村三級，涉及領(lǐng)域幾乎涵蓋了涉農(nóng)資金的各個方面，包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)機具購置補貼、種養(yǎng)殖業(yè)項目、扶貧項目等，涉及民政、林業(yè)、財政、水利、國土、環(huán)保、農(nóng)機、科技等多個部門。違紀(jì)違法手段多樣，有的在對外承包過程中壓低價，收受賄賂；有的采取無中生有、以少報多的方式，虛報冒領(lǐng)補償款項；有的以他人或親友的名義，重復(fù)登記，騙取國家的征地補償款、財政補貼款；有的虛列支出，中飽私囊；有的以發(fā)獎金補貼、列支招待費的名義，侵吞私分公款等等。

近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》（下稱《意見》），部署推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作，針對當(dāng)前涉農(nóng)資金多頭管理、交叉重復(fù)、使用分散等問題，優(yōu)化頂層設(shè)計，完善政策措施，提高資金使用效益。

《意見》明確，2018年，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)籌整合。到2019年，基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)間涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)基建投資的分類統(tǒng)籌整合。到2020年，構(gòu)建形成農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域權(quán)責(zé)匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、步調(diào)一致的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，并根據(jù)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革以及轉(zhuǎn)移支付制度改革，適時調(diào)整完善?！兑庖姟芬螅訌姽芾碇贫润w系建設(shè)，進一步下放審批權(quán)限，充實涉農(nóng)資金項目庫，加強涉農(nóng)資金監(jiān)管，加大信息公開公示力度，通過改革完善涉農(nóng)資金管理體制機制，促進提高涉農(nóng)資金使用效益。

2017年12月21日，財政部、國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人對《意見》相關(guān)問題進行了解讀。

據(jù)介紹，過去10多年來，各地區(qū)、各有關(guān)部門積極貫徹落實國家“三農(nóng)”工作決策部署，持續(xù)加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入力度，扎實推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，全面深化農(nóng)村改革，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得歷史性成就，開創(chuàng)黨和國家事業(yè)新局面提供了有力支撐。

隨著資金投入的不斷增加，涉農(nóng)資金管理中存在的條塊分割、交叉重復(fù)、上下權(quán)責(zé)不匹配等問題更為顯現(xiàn)，影響了涉農(nóng)資金的使用效益和國家支農(nóng)政策效果。近年來，財政部、國家發(fā)展改革委牽頭會同有關(guān)部門積極推進多個層級、多個平臺、多種模式的整合試點，取得積極成效，但仍未從根本上解決體制機制性束縛。

《意見》明確，到2020年，構(gòu)建形成農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域權(quán)責(zé)匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、步調(diào)一致的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制。兩部門有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《意見》作為當(dāng)前和今后一個時期指導(dǎo)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的綱領(lǐng)性文件，意義重大。兩部門有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，涉農(nóng)資金通常是一個泛指的概念，涵蓋了政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民的各項投入。考慮到涉農(nóng)資金交叉重復(fù)、使用分散集中體現(xiàn)在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)領(lǐng)域，按照堅持問題導(dǎo)向的原則，《意見》所指的涉農(nóng)資金，限定為農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的涉農(nóng)資金。

《意見》提出，要建立行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合的長效機制。

對此，兩部門有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，按照預(yù)算法要求和中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理的有關(guān)規(guī)定，專項轉(zhuǎn)移支付的設(shè)置和管理都是嚴(yán)格規(guī)范的，資金使用應(yīng)按照管理辦法的規(guī)定做到?？顚Ｓ?，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置的政策目標(biāo)。如果不加限制地對各類涉農(nóng)資金實施整合，打破管理制度的規(guī)定，既改變專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的初衷，違背了預(yù)算嚴(yán)肅性的要求，也可能出現(xiàn)借整合之名挪用資金等問題。因此，《意見》提出按照分類施策的原則，對行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金和行業(yè)間涉農(nóng)資金采取不同的統(tǒng)籌整合路徑。

一方面，對行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金，對相關(guān)涉農(nóng)資金，實施“大專項+任務(wù)清單”管理模式，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)設(shè)置大專項，將資金整合限制在大專項內(nèi)部，打消部門對資金可能被用于其他方面的顧慮，增強部門宏觀指導(dǎo)能力。通過大專項內(nèi)部任務(wù)清單的劃定，區(qū)分約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù)，允許地方完成約束性任務(wù)后在大專項內(nèi)部調(diào)劑使用資金，增強地方統(tǒng)籌整合能力。

另一方面，對行業(yè)間的涉農(nóng)資金，按照穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)、分步實施。從當(dāng)前來看，主要是在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加大統(tǒng)籌使用力度，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，加強性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用，促進功能互補、用途銜接的涉農(nóng)資金集中投入。