美國石油學(xué)會陸上危險液體管道應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)性研究

莊 君，侯學(xué)瑞

美國石油學(xué)會API標(biāo)準(zhǔn)是世界公認(rèn)的先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，在全球石油工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。2015年12月，API以管輸經(jīng)營活動為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，吸取行業(yè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)布了針對管道運(yùn)輸行業(yè)的APIRP 1174—2015《陸上危險液體管道應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)推薦做法》，旨在定義安全、及時、有效的管道應(yīng)急響應(yīng)管理要素。該標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了美國油氣管道應(yīng)急管理的全面性和先進(jìn)性，為管道運(yùn)營商的應(yīng)急管理提供了完整詳細(xì)的指導(dǎo)[1]。

APIRP 1174—2015列出了一份全面的危險液體管道應(yīng)急管理體系的整體框架設(shè)計(jì)，涵蓋了管理層承諾、設(shè)定可量化的計(jì)劃與響應(yīng)目標(biāo)、應(yīng)急響應(yīng)行動的程序記錄要求、組織體系中的職責(zé)劃分和溝通機(jī)制、應(yīng)急程序有效性的檢驗(yàn)和提升以及制定改進(jìn)計(jì)劃，值得國內(nèi)借鑒。

1　國內(nèi)油氣管道事故應(yīng)急管理存在的問題

1.1　缺乏有針對性的應(yīng)急響應(yīng)和處置標(biāo)準(zhǔn)

目前，國內(nèi)還未發(fā)布專門針對危險液體管道運(yùn)輸業(yè)的應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)可供借鑒參考。針對油氣管道的事故應(yīng)急，國內(nèi)運(yùn)營商通常按照AQ/T 9002—2006《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》編制應(yīng)急預(yù)案、AQ/T 9009—2015《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急演練評估規(guī)范》組織應(yīng)急演練等，行業(yè)規(guī)范適用的范圍較廣，不具有針對性。

1.2　風(fēng)險評估認(rèn)識不足

國內(nèi)油氣管道企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案大多是基于原則性指導(dǎo)文件。通過對特定類型突發(fā)事件的應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，得出的應(yīng)急處置工作流程，其主要結(jié)構(gòu)一般為：總則、分級標(biāo)準(zhǔn)、組織體制、管理流程、保障措施、附件等，并不能針對不同類型的事故風(fēng)險響應(yīng)。在企業(yè)應(yīng)急預(yù)案和政府預(yù)案中都缺乏風(fēng)險評估的內(nèi)容，更缺乏漏油事故是否會產(chǎn)生不同次生衍生災(zāi)害的風(fēng)險評估[2]。

1.3　橫向機(jī)構(gòu)的應(yīng)急銜接不暢

我國管道企業(yè)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)多為自上而下的垂直式應(yīng)急指揮體系，即集團(tuán)公司到專業(yè)公司再到基層單位。應(yīng)急體系在設(shè)計(jì)制定時缺乏與地方政府和橫向機(jī)構(gòu)應(yīng)急指揮系統(tǒng)間的有機(jī)銜接。在事故發(fā)生時，政府、機(jī)構(gòu)、企業(yè)習(xí)慣于根據(jù)自身的預(yù)案進(jìn)行處置，不清楚其在整個事故處置中的角色和功能，并且銜接的缺失使應(yīng)急過程中的信息共享不暢，影響應(yīng)急響應(yīng)的效率。

1.4　整體應(yīng)急體系缺乏頂層設(shè)計(jì)

油氣管道事故應(yīng)急本身存在一定的復(fù)雜性和專業(yè)性，發(fā)生事故的應(yīng)急處置往往涉及不同領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)和組織、人力和資源的協(xié)調(diào)、溝通機(jī)制和信息流轉(zhuǎn)等。在整體應(yīng)急處置體系中，不同應(yīng)急機(jī)構(gòu)的預(yù)案銜接、應(yīng)急資源的配備是否到位、信息分享的技術(shù)手段是否成熟、流程設(shè)計(jì)是否合理等等，都是影響整體應(yīng)急響應(yīng)體系是否切實(shí)可行的重要因素。目前，國內(nèi)油氣管道的應(yīng)急體系缺少這種基于全局考量的頂層設(shè)計(jì)，內(nèi)在的邏輯性架構(gòu)不夠合理。

2　APIRP 1174—2015主要內(nèi)容簡介

2.1　管道應(yīng)急體系的建立和管理

管道運(yùn)營商在頂層要為形成應(yīng)急管理體系營造基礎(chǔ)條件，包括公司政策支持、企業(yè)管理層的參與及資金和資源的合理配置，管理層的支持能夠提高應(yīng)急管理體系的認(rèn)可度和有效性。應(yīng)急管理系統(tǒng)的整體設(shè)計(jì)要求：明確政策目標(biāo)、確保與國家及地方法律法規(guī)的一致性、明確組織體系中的職責(zé)劃分和溝通機(jī)制，實(shí)行嚴(yán)格的文檔記錄和變更管理制度（MOC）。APIRP 1174—2015強(qiáng)調(diào)的應(yīng)急管理體系的策略和目標(biāo)如圖1所示。

圖1　API RP 1174—2015強(qiáng)調(diào)的應(yīng)急管理體系的策略和目標(biāo)

2.2　基于風(fēng)險評估的應(yīng)急管理準(zhǔn)備

APIRP 1174—2015要求管道運(yùn)營商制定完整的應(yīng)急準(zhǔn)備程序，縱觀其整體應(yīng)急響應(yīng)的建立都是基于風(fēng)險評估的結(jié)果。綜合考慮了不同區(qū)域的敏感性，如高后果區(qū)、人口密集區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)、商業(yè)和歷史文化區(qū)域等，對風(fēng)險進(jìn)行量化，制定有針對性的響應(yīng)策略，包括戰(zhàn)術(shù)響應(yīng)方案、應(yīng)急行動計(jì)劃、資源和設(shè)備的配置、管道排放計(jì)劃等。

為了保障事故響應(yīng)期間人員和公眾安全，API RP 1174—2015還建議運(yùn)營商制定單獨(dú)的人員安全計(jì)劃和公眾安全計(jì)劃，詳細(xì)闡述涉及公共安全的相關(guān)要素；對應(yīng)急資源進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化分類和科學(xué)管理，并提出資格驗(yàn)證的要求，保障了應(yīng)急資源的質(zhì)量和供給；同時制定系統(tǒng)性的培訓(xùn)和演練計(jì)劃，利用演練項(xiàng)目的國家準(zhǔn)備準(zhǔn)則（PREP）和國土安全演練和評估項(xiàng)目，滿足演練要求。

APIRP 1174—2015推薦的應(yīng)急管理準(zhǔn)備內(nèi)容主要有以下幾點(diǎn)：①制定人員安全計(jì)劃和公共安全計(jì)劃；②基于風(fēng)險評估結(jié)果，確定區(qū)域的關(guān)注度、資源的配置等；③詳細(xì)的管道設(shè)施說明，包括管道主體、附件、其他相關(guān)系統(tǒng)及輸送介質(zhì)的信息；④針對不同區(qū)域制定管道排放計(jì)劃；⑤制定應(yīng)急規(guī)程，包括緊急救援人員角色與職責(zé)、溝通要求和機(jī)制、處理事故的管道操作規(guī)程和公共保護(hù)等措施；⑥根據(jù)不同區(qū)域的敏感性制定戰(zhàn)術(shù)響應(yīng)方案，確定事故處理策略；⑦關(guān)注業(yè)務(wù)連續(xù)性，制定業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃；⑧資源管理，建立基于事故等級和分類的資源配置標(biāo)準(zhǔn)，提出資源質(zhì)量驗(yàn)證要求；⑨制定針對應(yīng)急響應(yīng)的系統(tǒng)性培訓(xùn)方法，包括溢油響應(yīng)培訓(xùn)、突發(fā)事件管理系統(tǒng)事故指揮系統(tǒng)培訓(xùn)、戰(zhàn)術(shù)響應(yīng)和設(shè)備部署培訓(xùn)及現(xiàn)場演練和訓(xùn)練，不斷提高應(yīng)急響應(yīng)能力。

2.3　應(yīng)急響應(yīng)程序的啟用

APIRP 1174—2015將應(yīng)急響應(yīng)程序主要分為：信息調(diào)查、應(yīng)急程序啟動、事故指揮、資源動員、事后任務(wù)報告和評估幾個部分。

1）信息調(diào)查。根據(jù)重要性詳細(xì)列出運(yùn)營商需要依次獲取的管道事故有關(guān)信息。

2）應(yīng)急程序啟動。出現(xiàn)事故征兆時按事故程度啟動應(yīng)急程序及需要關(guān)注的早期管道控制措施；通知公司內(nèi)部與事故有關(guān)的人員、公司外部參與事故救援的其他機(jī)構(gòu)，明確事故的指揮結(jié)構(gòu)。

3）資源動員。明確運(yùn)營商的資源部署原則，通常按照實(shí)地條件和事故后果進(jìn)行。

4）事故指揮部。明確事故指揮部的組織要素，要求有事故指揮官、安全員、操作組、規(guī)劃組、后勤組、財務(wù)管理等。

5）優(yōu)先響應(yīng)事項(xiàng)。明確響應(yīng)優(yōu)先順序?yàn)樯踩⒏綦x和源頭控制、環(huán)境保護(hù)。

6）業(yè)務(wù)連續(xù)性。要求運(yùn)營商關(guān)注業(yè)務(wù)的連續(xù)性，評定事故對內(nèi)外部業(yè)務(wù)的影響，制定政策和應(yīng)對程序，尤其是對下游煉廠業(yè)務(wù)中斷的影響。

7）響應(yīng)轉(zhuǎn)變。確定將事故應(yīng)急響應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目或環(huán)境整治階段。

8）事后任務(wù)報告和評估。要求運(yùn)營商內(nèi)部和其他管輸公司總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并相互學(xué)習(xí)。

該部分主要對運(yùn)營商應(yīng)急響應(yīng)過程中各個環(huán)節(jié)的要素進(jìn)行框架設(shè)計(jì)，涵蓋了整個事故周期從出現(xiàn)征兆到結(jié)束的所有關(guān)鍵要素，為運(yùn)營商提供了在管道應(yīng)急事故中詳細(xì)的處置導(dǎo)則。

2.4　制定應(yīng)急管理系統(tǒng)改進(jìn)計(jì)劃

運(yùn)營商應(yīng)建立應(yīng)急管理系統(tǒng)的改進(jìn)計(jì)劃和審核程序，包括監(jiān)測、量化、分析、改進(jìn)幾個過程，以保證應(yīng)急響應(yīng)程序的有效性。

1）監(jiān)測。要求相關(guān)有資質(zhì)的人員對企業(yè)應(yīng)急程序進(jìn)行審核，保證客觀性和公正性，如發(fā)現(xiàn)問題，制定整改時間表，采取有效措施。

2）量化和分析。為了證明應(yīng)急管理系統(tǒng)的適用性和有效性，運(yùn)營商應(yīng)保留記錄程序，以利用這些數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)性能，評估應(yīng)急管理系統(tǒng)有效性并持續(xù)改進(jìn)。可利用的數(shù)據(jù)包括審查結(jié)果和改進(jìn)情況、事故調(diào)查、評估和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的結(jié)果及建議等。

3）改進(jìn)。確定整改和改進(jìn)措施的各要素，審查流程的合理性、評估改進(jìn)措施的必要性、執(zhí)行整改措施、確定時間框架和負(fù)責(zé)人、驗(yàn)證整改的有效性。

3　APIRP 1174—2015的先進(jìn)性分析

3.1　高度重視應(yīng)急管理框架的整體設(shè)計(jì)

APIRP 1174—2015的應(yīng)急管理體系框架清晰合理，且推動應(yīng)急準(zhǔn)備工作逐步向累進(jìn)、閉合式的循環(huán)過程發(fā)展[3]。其整體制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)在以下幾個方面。

1）將風(fēng)險分析與評估作為應(yīng)急管理準(zhǔn)備工作的邏輯前提和基礎(chǔ)，根據(jù)風(fēng)險分析與評估的結(jié)果確定制訂戰(zhàn)略、規(guī)劃和預(yù)案。

2）在戰(zhàn)略、規(guī)劃與預(yù)案中，構(gòu)建適應(yīng)其目標(biāo)的管理組織結(jié)構(gòu)，匹配與之相適應(yīng)的資源，以便履行自身的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，開展應(yīng)急管理培訓(xùn)工作，圍繞應(yīng)急管理實(shí)際需求，使相關(guān)的應(yīng)急管理人員都必須達(dá)到專業(yè)領(lǐng)域的資格和能力標(biāo)準(zhǔn)，在演練中測試預(yù)案、組織、配備、培訓(xùn)等環(huán)節(jié)效果。

3）所有地方、部落、州和聯(lián)邦政府部門都應(yīng)制定改進(jìn)計(jì)劃，評估演練工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步提升應(yīng)急準(zhǔn)備工作水平。

3.2　加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間的相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理工作的“無縫銜接”

美國油氣管道事故和應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)的運(yùn)行特點(diǎn)主要體現(xiàn)在由聯(lián)邦、州、地方政府機(jī)構(gòu)、油氣管道行業(yè)、公共安全以及其他組織機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)運(yùn)行管理。

在應(yīng)急管理工作中，APIRP 1174—2015注重對企業(yè)內(nèi)部與地方政府、與機(jī)構(gòu)之間的應(yīng)急角色和功能進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃?？v向在管道運(yùn)營商內(nèi)部設(shè)置與目標(biāo)相匹配的應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)，明確應(yīng)急角色和職責(zé)劃分；橫向加強(qiáng)了國家、州、地方性應(yīng)急響應(yīng)銜接以及不同救援機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)部署，建立了互助和區(qū)域內(nèi)資源共享機(jī)制，保證各方信息的有效銜接，有利于在短時間內(nèi)開展各方聯(lián)動的全面應(yīng)急工作。

3.3　對應(yīng)急資源進(jìn)行科學(xué)分類與管理

國內(nèi)這部分內(nèi)容主要體現(xiàn)在突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)中的“應(yīng)急保障”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急程序中的一系列資源的準(zhǔn)備和配置，包括人力、財力、應(yīng)急設(shè)備物資等。GB/T 29639—2013《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》9.2條要求“列出應(yīng)急預(yù)案涉及的主要物資和裝備名稱、型號、性能、數(shù)量、存放地點(diǎn)、運(yùn)輸和使用條件、管理責(zé)任人和聯(lián)系方式等”，原則上規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位最基本的應(yīng)急物資配置要求。

APIRP 1174—2015基于事故風(fēng)險和評估詳細(xì)列出了管道事故物資應(yīng)急準(zhǔn)備的框架，對資源進(jìn)行全面細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)化分類，包括應(yīng)急響應(yīng)團(tuán)隊(duì)資源（運(yùn)營商自有資源、外部組織資源如消防、醫(yī)療、顧問等）、設(shè)備資源（處理事故的設(shè)備和其他監(jiān)測等應(yīng)急支持設(shè)備）、持續(xù)響應(yīng)保障設(shè)備（保障響應(yīng)團(tuán)隊(duì)現(xiàn)場長期作業(yè)的物資設(shè)備，如食品和生活基礎(chǔ)設(shè)施等）。對事故應(yīng)急資源科學(xué)分類和管理能夠有效提高突發(fā)事件的預(yù)防與快速響應(yīng)能力，同時要求對資源進(jìn)行資格審查，保證各部分資源在應(yīng)急處置中的協(xié)調(diào)部署。

3.4　建立基于風(fēng)險評估的應(yīng)急響應(yīng)程序

APIRP 1174—2015推薦基于事故風(fēng)險評估建立應(yīng)急響應(yīng)程序，為具有不同事故規(guī)模、原因、地理位置和復(fù)雜性的事故提供了體系化的處理方法。程序依托完整性風(fēng)險模型，依據(jù)事故特點(diǎn)規(guī)劃應(yīng)急策略，基于風(fēng)險公式計(jì)算量化風(fēng)險等級，綜合考慮突發(fā)事件的事故危害程度、發(fā)生概率、對環(huán)境的影響以及地區(qū)和公眾敏感性等因素，嚴(yán)格制定不同區(qū)域的管道排放計(jì)劃，并基于此進(jìn)行資源配置，形成一整套針對不同事故特點(diǎn)的應(yīng)急程序體系。

3.5　先進(jìn)的管理平臺支撐應(yīng)急響應(yīng)

APIRP 1174—2015的整體應(yīng)急體系是基于美國的突發(fā)事件管理系統(tǒng)（NIMS），該系統(tǒng)旨在提供一套系統(tǒng)的方法，用以指導(dǎo)各級政府的各個部門和機(jī)構(gòu)、非政府組織及私人部門，以無縫合作的方式，進(jìn)行突發(fā)事件影響的預(yù)防、保護(hù)、響應(yīng)、減輕和恢復(fù)。在形式上主要包括預(yù)防與準(zhǔn)備、溝通與信息管理、資源管理、指揮與管理、日常管理和維護(hù)5個部分[4]。該平臺是一套綜合性的應(yīng)對框架，為APIRP1174—2015的有效實(shí)施提供了足夠的保障。

另外，美國運(yùn)輸部下屬的管道安全辦公室建立了國家管道地圖系統(tǒng)（NPMS）[5]，為準(zhǔn)確獲取管道數(shù)據(jù)提供了途徑。這一系統(tǒng)使得管道應(yīng)急響應(yīng)有了詳盡的數(shù)據(jù)支撐。

4　結(jié)論與建議

1）美國油氣管網(wǎng)分布地域廣，管道事故應(yīng)急響應(yīng)技術(shù)成熟，體系完備。APIRP 1174—2015整體框架設(shè)計(jì)邏輯清晰、職責(zé)明確、涉及的各項(xiàng)要素細(xì)致全面，有針對性地為管道運(yùn)營商應(yīng)急處理管道事故提供指導(dǎo)。由于目前國內(nèi)還沒有專門針對油氣管道事故的應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，各企業(yè)在制定應(yīng)急響應(yīng)程序時，可參考該標(biāo)準(zhǔn)。尤其是出于事故應(yīng)急部署全面性的考量，可依據(jù)APIRP 1174—2015中的各項(xiàng)應(yīng)急要素進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。

2）管道事故往往后果嚴(yán)重，企業(yè)的應(yīng)急救援能力有限。管輸企業(yè)在制定應(yīng)急響應(yīng)程序時，不能只考慮單一的直線型應(yīng)急響應(yīng)體系，要綜合考慮與政府和其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，尋求社會資源的最大化利用。科學(xué)合理的應(yīng)急響應(yīng)平臺和高效流暢的溝通機(jī)制可以為不同機(jī)構(gòu)的銜接響應(yīng)提供有力的技術(shù)支撐，

3）API標(biāo)準(zhǔn)重視風(fēng)險評估對應(yīng)急響應(yīng)的指導(dǎo)價值，其基于風(fēng)險評估結(jié)果考量不同事故原因、規(guī)模、地理位置或復(fù)雜性的事故，形成適應(yīng)不同事故的一整套體系化的應(yīng)急響應(yīng)程序。建議國內(nèi)油氣管道行業(yè)在制定應(yīng)急預(yù)案重視風(fēng)險研判的考量。

4）APIRP 1174—2015在應(yīng)急體系上強(qiáng)調(diào)對各種細(xì)節(jié)的回顧總結(jié)、經(jīng)驗(yàn)推廣、“自上而下”的集思廣益，使得應(yīng)急響應(yīng)程序持續(xù)動態(tài)優(yōu)化。國內(nèi)油氣管道行業(yè)對于應(yīng)急管理系統(tǒng)的不斷持續(xù)改進(jìn)還未形成真正統(tǒng)一有效的機(jī)制，不同機(jī)構(gòu)之間經(jīng)驗(yàn)的推廣還存在壁壘，建議國內(nèi)油氣管道應(yīng)急管理重視改進(jìn)計(jì)劃的制定，不斷提高應(yīng)急響應(yīng)程序的科學(xué)性和可操作性。

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