關于完善財政內控制度建設的思考

●陳國廣 胡軍明 周 陽 邱 嵐

一、財政部門推進內控制度建設的意義

財政內控制度建設于2014年啟動，于2015年在全國財政系統(tǒng)全面鋪開。做好財政內部控制工作，對于充分發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，推進財政事業(yè)發(fā)展，建成小康社會；推進財稅體制改革，強化財政管理；建設法治政府，推進國家治理現(xiàn)代化；落實全面從嚴治黨，從源頭治理腐??；強化財政管理，防范工作風險具有十分重要的意義。

（一）內部控制是推進財政事業(yè)發(fā)展、建成小康社會的現(xiàn)實需要

全面建成小康社會離不開強大的財力支撐，而強大的財力支撐離不開財政事業(yè)的良好發(fā)展。當前，隨著財政體制改革的不斷深入，財政部門內部管理存在大量“救火式”“修補式”措施辦法，因缺乏系統(tǒng)梳理，多呈現(xiàn)碎片化、分散化、孤立化的狀態(tài)，部分甚至政出多門、互不銜接，不僅降低了財政工作的運轉效率，更容易造成財政部門的管理風險。因此加強財政內控建設，對財政管理業(yè)務進行流程梳理、流程優(yōu)化和流程再造，不僅能大幅提高財政管理的質量和效率，還能有效堵塞財政管理的漏洞和風險，對財政事業(yè)的發(fā)展具有十分重要的促進作用。

（二）內控建設是推進財稅體制改革、強化財政管理的有力保障

推動財稅體制改革，構建現(xiàn)代財政制度是全面深化改革的重要組成部分。2014年6月，中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》就明確要求，新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。2017年3月5日，李克強總理在政府工作報告中強調，要繼續(xù)推進財稅體制改革，落實和完善全面推開營改增試點政策；推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，加快制定收入劃分總體方案，健全地方稅體系，規(guī)范地方政府舉債行為；深入推進政府預決算公開，倒逼沉淀資金盤活，提高資金使用效率。2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中也指出，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。財稅體制改革的深入推進，現(xiàn)代財政制度的逐步建立，客觀上要求各級財政部門必須凝聚改革合力，增強改革動力，提升財政運行管理水平，而財政內部控制正是加強財政管理的重要手段，對推進財稅體制改革、建設現(xiàn)代財政制度是一項重要保障，因此，財政部門必須堅定不移加快推進財政內控制度建設。

（三）內部控制是建設法治政府、推進國家治理現(xiàn)代化的客觀要求

2014年10月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和2015年12月黨中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》明確提出“加強對政府內部權力的制約，對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”。這是黨中央從依法治國的角度，國家治理現(xiàn)代化的高度，對強化財政內控、強化權力制約提出的新要求。財政部門作為政府的重要組成部分，肩負著用好公共資金的重大責任，抓好財政內部控制對建設法治政府，推進依法治國具有不可或缺的作用，是財政部門必須完成的政治任務和歷史任務。

（四）內控建設是落實全面從嚴治黨、從源頭治理腐敗的重要舉措

堅持全面從嚴治黨，必須要把紀律和規(guī)矩挺在前面，而財政部門最需要執(zhí)行的就是財經(jīng)紀律。近年來，財政系統(tǒng)一些重大違紀違法案件被社會廣泛關注，影響十分惡劣，不論是江西省鄱陽縣財政局原經(jīng)建股股長李華波的攜款潛逃，還是貴州省黃平縣財政局原國庫支付中心干部羅金秀盜取資金，除去其個人思想道德的滑坡，單位管理上都是財經(jīng)紀律執(zhí)行不嚴，內部管理制度形同虛設。相對于審計和上級檢查等外部監(jiān)督手段，內控是財政部門的自我約束機制，有著時間第一、流程最簡、影響面最小的天然優(yōu)勢，是嚴肅財經(jīng)紀律的重要手段。試想如果上述兩地執(zhí)行了輪崗交流、交叉審核、財務對賬等任何一項內控措施，這類嚴重事件早就被消滅在萌芽之中。“前事不忘，后事之師”，建立和實施財政內部控制，正是從源頭上強化財經(jīng)紀律執(zhí)行，落實黨風廉政建設主體責任的抓手，對于建立健全權力運行的制約和監(jiān)督機制、減少自由裁量權的空間、限制權力濫用，對落實全面從嚴治黨、從源頭治理腐敗具有十分重要的意義。

二、江西省南昌市財政部門內控制度建設基本情況

為切實提高江西省南昌市財政部門的風險防控能力和內部管理水平，南昌市財政局自2016年啟動內控建設工作，始終堅持把內控體系建設作為加強依法行政、依法理財?shù)闹c來抓，在上級財政部門內控辦的指導下，結合南昌財政工作實際，目前已形成了相對完整的內控管理體系，內控制度建設取得了階段性進展。

（一）成立機構，加強組織領導

為保障南昌市財政局內控建設順利實施，完善局內控管理組織架構，2016年2月，江西省財政廳下發(fā)《轉發(fā)<財政部關于加強財政內部控制工作的若干意見〉的通知》后，南昌市財政局早謀劃、早啟動，第一時間印發(fā)了 《南昌市財政局關于成立內部控制委員會的通知》（洪財監(jiān)〔2016〕3 號），成立了以局長為主任、其他局領導為副主任，各主要處室（單位）負責人為成員的內部控制委員會，內控委在監(jiān)督檢查局下設辦公室，承擔內控委日常工作，內控辦成員由相關處室（單位）指派一名領導干部組成，此外，各處室（單位）還設置了內控管理崗和內控管理聯(lián)絡員。同時，在市財政的推動和督導下，南昌市各縣區(qū)財政部門均迅速成立了內控工作領導機構，至此南昌市財政系統(tǒng)各層級基本建立了相應的內控管理機構。

（二）制定方案，構建內控體系

參照財政部和省財政廳內控制度建設做法，結合南昌市財政局財政管理工作實際，該局印發(fā)了《南昌市財政局內部控制制度建設工作方案》，明確了該局內控建設目標任務和內控體系建設內容，為內控建設提出了具體的“時間表”和“路線圖”。南昌市財政局內控制度體系由一個基本制度、12個財政管理風險內部控制辦法及各處室（單位）內控操作規(guī)程三部分構成。12個財政管理風險內部控制辦法中，除了預算編制、預算執(zhí)行等10個風險控制辦法和江西省財政廳保持一致外，市財政局還增加了重大建設項目管理風險控制辦法，并在政策法規(guī)風險控制辦法中增加了對制度的風險控制內容。

（三）強化意識，分解落實責任

內控建設是一項系統(tǒng)工程，是各級財政干部的共同職責。為營造南昌市財政局內控建設良好的內部環(huán)境和工作氛圍，局內控委多次在全市財政工作會上號召全市財政干部認真學習財政部和省廳出臺的內控工作指導意見、基本制度和風險控制辦法。通過學習，讓內部控制理念入腦入心入行，通過優(yōu)化工作方法，分解落實內控建設責任。2016年9月，按照省內控辦要求，調整了市財政局內控建設工作職責分工和時間步驟，內控辦主要發(fā)揮組織協(xié)調、督促指導、考核評價和責任追究的作用；各財政管理風險控制辦法牽頭處室 （單位），認真研究、擬定和組織實施各類風險控制辦法；各處室（單位）全力支持配合內控辦和牽頭處室（單位）工作，切實負起責任，認真擬定和實施本處室（單位）的操作規(guī)程，至此南昌市財政系統(tǒng)各層級的內控管理職責基本明確。

（四）主動對接，推進制度建設

2016年8月，《南昌市財政局內部控制基本制度（試行）》（洪財監(jiān)〔2016〕5 號）正式出臺。 按照《基本制度》明確的任務分工，各處室（單位）積極主動和省財政廳對口處室（單位）銜接，及時掌握上級財政部門內控制度建設動態(tài)，了解上級財政部門對口處室（單位）風險控制辦法和內控操作規(guī)程擬訂情況，并加強和局內控辦的溝通，及時反饋工作需求，定期報告推進情況。截至2018年2月底，南昌市財政局已先后發(fā)布崗位利益沖突、政府采購、預算編制、預算執(zhí)行、信息系統(tǒng)管理以及機關運轉和公共關系共6個重大風險控制辦法，并完成了南昌市財政局票據(jù)管理中心內部控制操作規(guī)程的擬定，非稅收入管理風險控制辦法等其他重大風控辦法和內控規(guī)程正陸續(xù)草擬中。在市內控辦的督促指導下，各縣區(qū)內控制度建設取得有效進展，新建區(qū)、進賢縣等部分縣區(qū)的內控建設進程領先市本級和其他縣區(qū)。內控體系的全面建設，標志著南昌市財政系統(tǒng)的風險防控能力和內部管理水平得到顯著提升。

（五）規(guī)范管理，著力內控執(zhí)行

按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、逐步完善”的原則，南昌市財政局發(fā)揮目標管理導向作用，壓緊壓實全面從嚴治黨兩個責任，全面推行痕跡化管理，將內部控制貫穿于財政工作決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過程；制訂各項工作業(yè)務流程，對預算管理、資金撥付、專戶管理、會計核算、政府采購、國有資產(chǎn)管理、績效評價等業(yè)務環(huán)節(jié)不斷進行完善；對業(yè)務環(huán)節(jié)中的重大風險點，采取授權控制、歸口管理、流程控制等措施；建立不相容崗位相互分離機制，明確崗位職責，落實關鍵崗位人員A/B崗制度；增強對權力運行的監(jiān)督制約，通過加強宣傳、培訓等方式，引導財政干部繃緊廉政這根弦，掌握內控管理各項要求；推進內控與財政監(jiān)督檢查業(yè)務的銜接融合，通過局內績效考核、內審和民生資金監(jiān)督檢查等，開展內控考核，強化內控執(zhí)行。

三、完善財政內控制度建設的幾點思考

內部控制制度是保障組織權力規(guī)范有序、科學高效運行的有效手段，也是組織目標實現(xiàn)的長效保障機制。如果用現(xiàn)在流行的信息化語言來講，內控就是權力運行的“殺毒軟件”，財政內控體系就是財政事業(yè)平穩(wěn)發(fā)展的“第一防線”，因此，增強“殺毒軟件”的防御能力，提升財政內控建設水平，是財政干部必須思考的問題。筆者結合南昌財政部門內控工作實際，就內控制度的完善提出幾點思考。

（一）強化意識，提升財政內控的執(zhí)行力

抓好內控制度執(zhí)行，防止制度浮在面上，是抓好內控的關鍵。

一是在學習中提高認識。把對內控制度的學習納入年度學習計劃之中，將內控制度的益處以鮮活的案例展示出來，提高財政干部對內控制度的認知度和接受度，樹牢財政干部風險意識、自律意識和規(guī)矩意識，引導財政干部將內控制度作為自我保護的防護網(wǎng)，變“要我內控”為“我要內控”，使內控制度成為干部職工自覺、自然的行為準則，主動按財政內控制度辦事，切實推動內控措施落實到位。

二是在實踐中升級理論。隨著財稅體制改革的深入推進，財政業(yè)務流程也在不斷更新，業(yè)務風險點也不斷變化。在內控制度的執(zhí)行實踐中，只有與時俱進，升級更新，才能保持制度的合理與順暢。在實際工作中，通過多留心、多詢問、多調研、多總結，客觀真實反映內控制度執(zhí)行過程中的好做法、好經(jīng)驗以及存在的問題和不足，及時、有針對性地升級內控制度，筑牢財政安全防火墻。

三是在考核中激發(fā)活力。制度一般需要與獎懲結合才能取得實效，但在“多干不一定好,干錯一定不好”的環(huán)境下,懲罰對個人工作態(tài)度反而是一種負激勵,有可能導致干部爭相到閑職“避風頭”，而任務重的崗位無人問津，產(chǎn)生“劣幣驅逐良幣”的尷尬。因此，應合理設計考核評價機制，將內控納入績效考評體系之中，量化內控制度建設的考核，使考核數(shù)據(jù)成為財政部門評選先進、處室業(yè)績、干部任用的參考依據(jù)，使干事者從內控工作中得實惠、見效益，實現(xiàn)財政干部被動內控為主動內控。

（二）抓住關鍵，提升財政內控的針對性

為有效堵塞財政管理的漏洞和風險，找對、找準內控制度建設的關鍵問題是治病抓藥的前提，這里需要抓好“三個關鍵”。

一是人員上，要抓好關鍵少數(shù)。十八大以來，習近平總書記多次強調要抓“關鍵少數(shù)”，財政內控建設也是如此。各級財政系統(tǒng)一把手，必須把財政內控建設作為分內之事、應盡之責，親自部署、親自推動、親自督辦，內控建設才能推動下去；各級領導班子成員必須要把財政內控建設與核心工作同部署、同推動、同檢查、同考核，內控建設才能延伸下去；處室（單位）負責人必須當好本處室（單位）內控建設的第一責任人，內控制度才能執(zhí)行下去。

二是業(yè)務上，要抓好關鍵崗位。隨著財政體制改革的不斷深入，財權與事權相匹配的財政管理體制正在逐步理順，從財政管理現(xiàn)實來看，市縣財政部門的資金分配權正在增大，關鍵崗位的管理風險和廉政風險也在增加。因此，財政內控建設必須把預算分配、資金管理、行政審批、資產(chǎn)管理等財政核心業(yè)務和高風險業(yè)務作為內部控制的重點，并根據(jù)不同層級特點、不同管理模式、不同運行流程，設定差異化的權力清單，制定與之對應的內控措施，從而實現(xiàn)對核心業(yè)務的管控和核心權力的制約。

三是制度上，要抓好關鍵環(huán)節(jié)。在流程梳理過程中，應本著高效、廉潔的工作目標，對關鍵環(huán)節(jié)特別重視，建立和完善各項制度辦法，真正發(fā)揮內部控制建設工作堵塞漏洞、流程再造的應有作用。比如，對崗位設置、權責分配、業(yè)務流程等方面要強化相互制約、相互監(jiān)督的機制設計；在財務管理、資金撥付、預算審批等方面，要把制衡機制嵌入其中，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離；在預決算、政府采購、資產(chǎn)管理等方面，要注重建立部門和崗位間的溝通協(xié)調機制，形成管控合力，確保資產(chǎn)的合理配置和有效使用。

（三）優(yōu)化制度，提升財政內控的友好度

內控強調全方位監(jiān)督，客觀上必然帶來工作量的增加，如果內控制度設計使用不合理，反而會降低工作效率。這既與內控建設的目標大相徑庭，也易導致部分人對內控建設存有疑慮，踟躕不前。而要避免類似問題，提升內控制度的“友好度”，關鍵是要做到“四化”：

一是內控手段信息化。大數(shù)據(jù)時代背景下，傳統(tǒng)的人工控制方式已無法應對現(xiàn)代財政管理的需要，因此，財政內控必須依托先進的信息技術，充分運用信息化手段，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的力量，在現(xiàn)有各項業(yè)務管理信息系統(tǒng)的基礎上，建立和完善涵蓋各個財政管理業(yè)務流程的內部控制信息系統(tǒng)平臺，將各項內控制度的業(yè)務流程和控制措施等嵌入信息系統(tǒng)，最大限度減少人為操縱因素，提高財政管理的公開透明度，實現(xiàn)內部控制的硬化約束。通過打通線下線上“任督二脈”，實現(xiàn)溝通無阻礙、運行有監(jiān)督、流程可追溯。

二是內控設計簡潔化。由于內控制度的涵蓋范圍廣、涉及環(huán)節(jié)多，每一個風險點的內控制度都達數(shù)條，因此在設計內控制度的過程中，必須注重實用性和可操作性，減少不必要的審批環(huán)節(jié)，突出強調流程間、關鍵崗位間的互控。通過制度約束、流程優(yōu)化，在確保權力規(guī)范運行的前提下，實現(xiàn)效率提高。同時做到文辭上通俗易懂、流程上言簡意賅，使每一個剛接觸此項工作或輪換崗位的人員閱讀后能直觀、準確地了解業(yè)務流程，實現(xiàn)交接高效、傳達無誤，短時間即可進入工作角色。

三是內控管理系統(tǒng)化。內控涉及流程的每一個環(huán)節(jié)，如果條塊式、分部門管理，將導致流程斷裂、信息“孤島”，一旦出現(xiàn)問題，只能“救火式”、“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”。為了改變碎片化、分散化、孤立化的管理狀態(tài)，需要全方位、多角度、立體化對財政各項業(yè)務進行風險控制，彌補制度建設的空白點，找準業(yè)務銜接的“斷檔點”，加強內部控制的薄弱點。內控需要財政各部門協(xié)調配合、銜接順暢、相互制約，統(tǒng)籌推進內控管理。通過優(yōu)化統(tǒng)籌，厘清工作脈絡，兼顧效率與規(guī)范。

四是內控更新自動化。建立定期評估更新制度，通過定期對內控制度進行全面、系統(tǒng)和客觀地評估，對于發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)或失效情況、業(yè)務相關的政策規(guī)定等外部環(huán)境及職能范圍發(fā)生重大變化等，及時修訂完善內部控制操作規(guī)程，確保內控制度建設的有效性?！?/p>

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