關(guān)于泰州引江河河道工程管理體制的思考

(江蘇省泰州引江河管理處，江蘇 泰州　225321)

泰州引江河位于泰州市與揚州市交界處，南起長江，北連新通揚運河，全長24 km。第一期工程按自流引江300 m3/s的規(guī)模設計，于1995年11月開工，1999年9月底通過江蘇省建委組織的竣工初驗。第二期工程是在一期工程基礎上進一步浚深，使其滿足自流引江600 m3/s的規(guī)模，于2012年12月開工，2015年12月竣工并通過省水利廳主持的投入使用驗收。

江蘇省泰州引江河工程(見圖1)是一項以引水為主，灌排航綜合利用的基礎設施工程。該工程與新通揚運河一起形成兩河引水格局，引進長江水，向東引灌區(qū)及沿海灘涂供水，并騰出江都站的部分水量北調(diào)。該工程改善了整個蘇北地區(qū)的供水狀況，形成了一條從長江到里下河、通榆河的等級航道，提升了里下河洼地的排澇能力，提高了通南高沙土地區(qū)的灌排航標準。

圖1　泰州引江河輸水線路、灌區(qū)示意

1　泰州引江工程管理體制

秦川引江河一期工程建成后，成立了江蘇省泰州引江河管理處、揚州市江都區(qū)泰州引江河工程管理處和泰州市引江河河道工程管理處。引江工程的高港樞紐、北箍江涵洞及樁號3+200 以南河道(長6.4 km)由江蘇省泰州引江河管理處管理，其余委托泰州、揚州兩市分級管理。江蘇省泰州引江河管理處還負責24 km引江河河道的管理。第二期工程竣工后，管理體制未發(fā)生變化。泰州引江河河道管理組織體系見圖2。

圖2　泰州引江河河道管理組織體系

依據(jù)《江蘇省泰州引江河工程管理規(guī)定》(蘇水政﹝2004﹞22號)，泰州引江河工程實行統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的管理體制：

(1)省水行政主管部門是泰州引江河工程(含配套設施)的主管機關(guān)，泰州引江河沿線的各市、縣(市、區(qū))水行政主管部門是各自管轄范圍內(nèi)的泰州引江河段及其配套工程的主管機關(guān)。

(2)省泰州引江河工程管理處負責省水行政主管部門規(guī)定的管理任務以及高港樞紐與直管河道的具體管理工作。

(3)泰州、揚州設立的泰州引江河管理機構(gòu)，負責各自管轄范圍內(nèi)的具體管理工作。

2　目前管理體制下存在的問題

2.1　管理單位屬性較混亂

江蘇省泰州引江河工程管理處為自收自支的事業(yè)單位，經(jīng)費由省水利廳審批，2013年共計安排公益性人員基本支出1 191萬元，維修養(yǎng)護經(jīng)費1 692萬元。經(jīng)費基本能夠滿足日常管護要求。

泰州市引江河河道工程管理處、揚州市江都區(qū)泰州引江河工程管理處分屬泰州市水利局和揚州市江都區(qū)水務局，一個為差額預算事業(yè)單位，一個為純公益性水利工程管理單位。

泰州市引江河河道工程管理處2013年基本支出324.79萬元，工程維修養(yǎng)護經(jīng)費520萬元(含橋梁檢測及維修費200萬元)，共計為844.79萬元。2013年市級財政安排人員及辦公經(jīng)費187萬元，過閘費及經(jīng)營類收入551萬元，缺口106.79萬元。

江都區(qū)泰州引江河工程管理處2013年基本支出109.18萬元，工程維修養(yǎng)護經(jīng)費57萬元，共計支出為166.18萬元。2013年區(qū)級財政安排人員經(jīng)費16.91萬元，堤防占用補償費及經(jīng)營類收入92.27萬元，缺口57萬元。

泰州、江都兩地河道管理單位均存在管理經(jīng)費不足問題[1]，只限于堤防和河坡的管理，手段和方式較為落后。同時，因兩個地方河道管理單位行政隸屬關(guān)系、人事管理、經(jīng)費來源等諸多因素，省泰州引江河管理處對兩地河道管理單位的監(jiān)管工作難度較大。

2.2　執(zhí)法不嚴

因管理經(jīng)費得不到保障，削弱了管理力度，造成岸線非正常占用、自身創(chuàng)收導致的執(zhí)法不嚴現(xiàn)象較多。

江都河道管理單位管轄河段內(nèi)有消防設備、繩網(wǎng)制造等臨時占用企業(yè)十多家，泰州河道管理單位管轄河段內(nèi)有兩家大的臨時占用物流企業(yè)和管樁制造企業(yè)。這些企業(yè)均為引江河工程建成后，兩地河道管理單位為了彌補經(jīng)費不足引進或默許臨時占用建成。此后這些臨時企業(yè)因發(fā)展需要，占用面積不斷擴大，造成了事實上的違法建設。河道管理單位因收取租金或占用補償費用而沒有嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)進行執(zhí)法和管理。

2.3　管理范圍劃分不清

管理范圍沒有按照行政區(qū)域明確劃分，嚴重影響對侵占河道違法違章行為的執(zhí)法查處。河道管理范圍內(nèi)擅自修建道路、違章搭建、私建碼頭的行為時有發(fā)生，比較典型的有2015年6月發(fā)生在交叉管理區(qū)域的未經(jīng)許可擅自違建村道，當?shù)卮迕癫宦犞浦骨覛蚝拥拦芾韱挝谎膊槿藛T和水政執(zhí)法人員，情節(jié)十分惡劣，盡管事后幾名村民被依法處理，但已經(jīng)造成了不良社會影響，也挫傷了管理單位積極性。另外，2016年4月，江都河道范圍內(nèi)的行政區(qū)劃隸屬泰州某區(qū)街道辦的地域內(nèi)，某消防設備有限公司等6家臨時占用企業(yè)不聽制止偷偷改擴建和新建永久性建筑廠房，對河道工程造成嚴重破壞。在對該違法行為進行依法查處過程中，江都水務局向泰州市某區(qū)人民法院申請強制執(zhí)行時，被駁回不予受理，理由是要向處罰機關(guān)所在地法院申請執(zhí)行。后江都區(qū)人民法院受理審查中，又對江都水務局作為查處案件的主體有異議，認為其對引江河泰州段的行政處罰權(quán)沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，“管理權(quán)”和“處罰管轄權(quán)”不統(tǒng)一[2]，因此無法繼續(xù)申請執(zhí)行處罰。目前類似違法行為因未得到有效查處而形成蔓延趨勢。

2.4　管理人員素質(zhì)亟待提高

江蘇省泰州引江河管理處人員結(jié)構(gòu)較為合理，學歷有研究生、本科生、大專及大專以下，學歷層次分明;技術(shù)有高、中、初職稱及技術(shù)員、技師等，技術(shù)層次合理;年齡結(jié)構(gòu)老、中、青結(jié)合，管理業(yè)務有一定的傳承梯隊。

泰州市河道管理單位財政核定編制26人，現(xiàn)有在編人員23人，其中在崗在編人員12人，長期外借人員11人，學歷有大學、大專，職稱有中級和初級，學歷層次和技術(shù)層次不合理，缺少高級專業(yè)技術(shù)人員，與工程管理責任目標有差距。

江都區(qū)河道管理單位財政核定編制12人，現(xiàn)有在編人員10人，其中在崗在編人員6人，長期外借人員4人。大多為大專學歷，技術(shù)職稱有高級、中級、初級等，即人員學歷層次不高，技術(shù)層次尚較合理。

但總體看，兩地河道管理人員結(jié)構(gòu)單薄，數(shù)量較少，不能滿足自行養(yǎng)護要求；現(xiàn)有知識結(jié)構(gòu)不完善，尤其是人員專業(yè)針對性不強，影響了專業(yè)管理能力的提升；現(xiàn)有人員數(shù)量和質(zhì)量薄弱，很難適應目前管養(yǎng)分離的需要[3]，更達不到管理現(xiàn)代化人才隊伍發(fā)展的需求[4]；兩個河道管理單位均存在高學歷和高職稱人員外借或掛名現(xiàn)象，難以適應管理需要，與所擔負的管護責任不相稱。

3　對引江河工程管理體制改革的思考

(1)盡快建立泰州引江河管理與保護聯(lián)席會議制度。建議成立由江蘇省水利廳、泰州市、揚州市人民政府、江都區(qū)人民政府及市、縣(區(qū))相關(guān)部門、泰州引江河管理處等單位組成的泰州引江河工程管理聯(lián)席會議組織。聯(lián)席會議組織的辦公室應設在江蘇省泰州引江河管理處。由聯(lián)席會議辦公室牽頭，召開所涉及部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的協(xié)商會議，加強各方面的溝通，強化政府在管理中的作用[5]，以便更有效地解決河道管護工作中出現(xiàn)的具體問題，快速化解矛盾，及時對一些違法違章行為進行處理。通過常設的辦公室，成員單位之間可加快信息溝通、互相配合、形成合力，提高泰州引江河管理和保護的時效性。

(2)劃清泰州、揚州江都兩地河道管理單位的管轄范圍邊界，解決交叉管理引發(fā)的責任不清、相互推諉的問題，實現(xiàn)“管理權(quán)”和“處罰管轄權(quán)”相統(tǒng)一，使涉河違法案件得到及時有效查處。

(3)明確人員編制和資金來源，解決河道管理人員的后顧之憂。泰州引江河工程屬公益性項目，需要各級財政加大對河道管理工作的經(jīng)費投入[1]。兩地河道管理單位人員經(jīng)費建議為全額撥款，由省、市、縣按比例分攤。鑒于泰州引江工程一線船閘和二線船閘所收費用實行收、支兩條線，所有費用由省水利廳統(tǒng)一調(diào)配，建議省級分攤比例要達到50%以上。其他兩地河道管理單位因?qū)儆诘胤秸茌?，在落實?jīng)費的基礎上，通過招聘、競爭上崗等手段[5]，加強管理隊伍建設，逐步建立起知識層次高、專業(yè)對口、年齡結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務能力強的河道管理人才梯隊[3]。

(4) 結(jié)合“河長制”，在推動實施《 泰州引江河“一河一策”行動計劃》的基礎上，編制完成《泰州引江河管理與保護規(guī)劃》，進一步健全管理體系和創(chuàng)新管理機制，加強管護責任制落實，促進泰州引江河河道工程管理規(guī)范化、現(xiàn)代化。

4　結(jié)　語

泰州引江河河道工程管理工作盡管存在諸多問題，但已初步形成了一套體系較為健全、制度相對完善的機制。希望在落實綠色發(fā)展理念、全面推行“河長制”的新形勢下，進一步探索更加有效的管理體制，使這一重大水利工程得以持續(xù)發(fā)揮其作用。

參考文獻：

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