深刻認(rèn)識(shí)監(jiān)察法的重大意義和科學(xué)內(nèi)涵

文|馬森述

制定監(jiān)察法是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，目的是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，以法治思維和法治方式懲治腐敗。這是我國(guó)政治制度、法律制度建設(shè)中的一件大事，意義重大，影響深遠(yuǎn)。監(jiān)察法共9章69條，規(guī)定了總則、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國(guó)際合作、對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任等。

深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)監(jiān)察法的精神實(shí)質(zhì)、核心要義，是今后一個(gè)時(shí)期各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的一項(xiàng)重要政治任務(wù)。

加強(qiáng)黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。制定監(jiān)察法的根本目的是通過(guò)國(guó)家法律把黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制固定下來(lái)，強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺(jué)，為奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利提供堅(jiān)強(qiáng)法治保證。習(xí)近平總書(shū)記指出，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)系黨和國(guó)家前途命運(yùn)，我們的全部事業(yè)都建立在這個(gè)基礎(chǔ)之上，都根植于這個(gè)最本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢(shì)。反腐敗工作查處的是違紀(jì)違法的行使公權(quán)力的黨員干部、公職人員，政治性強(qiáng)，高度敏感。黨管干部不僅是管干部的培養(yǎng)提拔使用，還要對(duì)干部進(jìn)行教育管理監(jiān)督，對(duì)違紀(jì)違法的作出處理。成立監(jiān)察委員會(huì)作為專門(mén)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)行使公權(quán)力的黨員干部、公職人員進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違紀(jì)的進(jìn)行查處，對(duì)涉嫌違法犯罪的進(jìn)行調(diào)查處置，這是堅(jiān)持黨管干部原則、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)，是完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的重要舉措。為此，監(jiān)察法在總則第二條中旗幟鮮明地規(guī)定“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”。

實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。我們黨是執(zhí)政黨，掌握國(guó)家權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)一切。實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的有效監(jiān)督，提高拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，是我們黨必須解決的重大課題。習(xí)近平總書(shū)記指出，我們黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長(zhǎng)期執(zhí)政，面臨的最大挑戰(zhàn)是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。全面從嚴(yán)治黨和黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗是一場(chǎng)自我革命，關(guān)乎黨和國(guó)家事業(yè)成敗，關(guān)乎我們能不能跳出歷史周期率。我國(guó)80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察既具有高度內(nèi)在一致性，又具有高度互補(bǔ)性。國(guó)家監(jiān)察本質(zhì)上屬于黨和國(guó)家的自我監(jiān)督，不同于其他形式的外部監(jiān)督。目前黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，而行政監(jiān)察主要限于對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，覆蓋面窄；檢察院主要偵辦國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪，不管職務(wù)違法行為。制定監(jiān)察法，就是要通過(guò)制度設(shè)計(jì)，補(bǔ)上過(guò)去監(jiān)督存在的短板，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，真正把所有公權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度籠子，體現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國(guó)、黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，不斷強(qiáng)化黨和國(guó)家的監(jiān)督效能，探索出一條黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)自我凈化的有效路徑，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。通過(guò)整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，設(shè)立國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)制、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對(duì)黨中央或地方黨委全面負(fù)責(zé)，形成監(jiān)督合力、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。監(jiān)察法以法律形式把這一體制規(guī)定下來(lái)，在第三條中規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。

依法設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，切實(shí)履行監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本政治制度。各級(jí)人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他一切國(guó)家機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗的專責(zé)機(jī)關(guān)，同樣由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)它負(fù)責(zé)。監(jiān)察法第七、八、九、十條規(guī)定，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。同時(shí)，監(jiān)察法規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法履行職責(zé)權(quán)限；規(guī)定上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將其所管轄的監(jiān)察事項(xiàng)指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，也可以將下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的監(jiān)察事項(xiàng)指定給其他監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。

監(jiān)察法根據(jù)國(guó)家監(jiān)察體制改革方案，聚焦反腐敗職能定位，在法律中規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能和職責(zé)，使監(jiān)察機(jī)關(guān)履職盡責(zé)于法有據(jù)。

在這里，要特別強(qiáng)調(diào)一下監(jiān)委的監(jiān)督職責(zé)。有的同志有一種模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為監(jiān)委的主要職責(zé)是調(diào)查，是針對(duì)“第四種形態(tài)”。這就沒(méi)有全面理解監(jiān)委的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)的內(nèi)涵。監(jiān)委有很重要的監(jiān)督職責(zé)，這個(gè)監(jiān)督體現(xiàn)在代表黨和國(guó)家依照憲法、監(jiān)察法和有關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)督所有公職人員行使公權(quán)力的行為是否正確，以確保權(quán)力不被濫用、確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。紀(jì)委的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)與監(jiān)委的監(jiān)督、調(diào)查、處置，就充分體現(xiàn)了這個(gè)戰(zhàn)略考慮，既有區(qū)別又有一致性。一定要準(zhǔn)確把握、高度重視監(jiān)委的日常監(jiān)督職責(zé)，把紀(jì)委監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督貫通起來(lái)。

嚴(yán)格依照法定程序行使法律賦予的權(quán)限。監(jiān)察法將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)目前實(shí)際使用的調(diào)查措施以國(guó)家立法形式固定下來(lái)。一是將行政監(jiān)察法規(guī)定的查詢、復(fù)制、凍結(jié)、扣留、封存等措施，完善為查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等。二是將實(shí)踐中運(yùn)用的談話、詢問(wèn)等措施確定為法定權(quán)限。三是規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪過(guò)程中，對(duì)已掌握被調(diào)查人部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查，并且被調(diào)查人具有涉及案情重大、復(fù)雜，或者可能逃跑、自殺等情形的，經(jīng)依法審批可以將其留置在特定場(chǎng)所進(jìn)行調(diào)查。四是規(guī)定對(duì)需要采取技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境等措施的，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。在監(jiān)察法中賦予監(jiān)察委員會(huì)必要的權(quán)限和調(diào)查措施，目的是保證監(jiān)察工作順利進(jìn)行，保障各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)履行好監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。總體來(lái)看，目前規(guī)定的這些權(quán)限基本與監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)相匹配，措施更加明確具體，有利于監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。

為落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開(kāi)展工作”的要求，保證監(jiān)察機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力，及時(shí)、有序、有效地行使職權(quán)，履行職責(zé)，監(jiān)察法專設(shè)“監(jiān)察程序”一章，從審批權(quán)限、操作規(guī)范、調(diào)查時(shí)限和請(qǐng)示報(bào)告等方面，對(duì)監(jiān)督、調(diào)查、處置工作程序作出嚴(yán)格規(guī)定，包括加強(qiáng)問(wèn)題線索的管理和處置，規(guī)范搜查、查封、扣押等程序，對(duì)訊問(wèn)和重要取證工作全程錄音錄像，嚴(yán)格涉案款物處理等。

加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，確保懲惡揚(yáng)善的利劍永不蒙塵。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，信任不能代替監(jiān)督，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督范圍擴(kuò)大了、權(quán)限豐富了，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的要求必須嚴(yán)之又嚴(yán)。首先監(jiān)察機(jī)關(guān)必須始終接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。監(jiān)察法從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督：一是加強(qiáng)人大監(jiān)督，監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督；各級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告，并組織執(zhí)法檢查；監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受詢問(wèn)或者質(zhì)詢。監(jiān)察法規(guī)定的人大監(jiān)督方式既考慮了監(jiān)委工作的特殊性，也考慮了監(jiān)督的實(shí)效性，能夠?qū)崿F(xiàn)人大對(duì)監(jiān)委的有效監(jiān)督。二是強(qiáng)化自我監(jiān)督，監(jiān)察法與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則相銜接，將實(shí)踐中行之有效的做法上升為法律規(guī)范，要求設(shè)立內(nèi)部專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立打聽(tīng)案情、過(guò)問(wèn)案件、說(shuō)情干預(yù)登記備案制度，規(guī)定回避制度、離崗離職從業(yè)限制制度、案件處置重大失誤責(zé)任追究制度等，引導(dǎo)和監(jiān)督監(jiān)察人員忠于職守、秉公執(zhí)法，清正廉潔、保守秘密。三是明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)相互配合、相互制約，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件依法審查、提起公訴，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，對(duì)于有刑事訴訟法規(guī)定的不起訴情形的，經(jīng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，可以作出不起訴的決定。四是明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定的這些嚴(yán)格的監(jiān)督制約措施，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求抓好自身建設(shè)，防止“燈下黑”，推動(dòng)建設(shè)一支讓黨放心、人民信賴的監(jiān)察隊(duì)伍。■