制約我國(guó)水務(wù)企業(yè)發(fā)展的政策因素分析

張軒瑜 田翠香

摘要：目前制約我國(guó)水務(wù)企業(yè)發(fā)展的政策因素主要體現(xiàn)在水價(jià)政策、融資政策和稅務(wù)政策等方面。我國(guó)水價(jià)普遍偏低，成本過(guò)高，甚至出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象；融資渠道窄，相關(guān)融資政策限制條件太多，水務(wù)企業(yè)參與融資意愿不高；免收增值稅的政策取消對(duì)水務(wù)企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。還應(yīng)進(jìn)一步完善水務(wù)行業(yè)的相關(guān)政策，解決水務(wù)企業(yè)發(fā)展中普遍存在的問(wèn)題。

Abstract： The current policy factors restricting the development of China's water business are mainly embodied in the water pricing policy， financing policy and tax policy. China's water prices are generally low， but the cost is too high， and even upside down phenomenon； financing channels are narrow， relevant financing policies have too many limitations， the willingness of water companies to participate in financing is not high； the abolition of VAT exemption policy has negative impact on the development of water companies influences. So it is necessary to further improve the water industry-related policies to solve the common problems in the development of water business.

關(guān)鍵詞：水務(wù)企業(yè)；水價(jià)政策；融資政策；稅務(wù)政策

Key words： water enterprise；water pricing policy；financing policy；tax policy

中圖分類(lèi)號(hào)：F426 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）10-0049-02

0 引言

隨著我國(guó)人口的自然增長(zhǎng)特別是城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，城市需水量不斷上升，城市用水矛盾更加突出，我國(guó)將近2/3的城市常處于供水不足的狀態(tài)?！?016年中國(guó)水資源公報(bào)》顯示，我國(guó)每年供水量高達(dá)6000億立方米。這無(wú)疑給水務(wù)企業(yè)帶來(lái)巨大壓力，也導(dǎo)致了水務(wù)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，水務(wù)企業(yè)紛紛以不同途徑謀求更大的發(fā)展。為了適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，合理開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)水務(wù)企業(yè)的發(fā)展，水務(wù)企業(yè)相關(guān)政策相繼出臺(tái)。這些政策一方面引導(dǎo)著水務(wù)企業(yè)的運(yùn)行，另一方面也存在著制約水務(wù)企業(yè)發(fā)展的因素。制約水務(wù)企業(yè)發(fā)展的政策因素主要體現(xiàn)在水價(jià)政策、融資政策和稅務(wù)政策等方面。

1 水價(jià)政策

水是人們生活中的必需品，政府必須對(duì)水價(jià)實(shí)施一定的干預(yù)。從定價(jià)模式來(lái)看，我國(guó)水價(jià)由各地物價(jià)局舉行價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的方式?jīng)Q定。2004年1月1日，依據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》、《中華人民共和國(guó)水法》，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與水利部共同制定了《水利工程供水價(jià)格管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《水價(jià)辦法》），并從2004年1月1日起施行[1]?！端畠r(jià)辦法》未將水利工程供水列入商品范疇進(jìn)行定價(jià)和管理，導(dǎo)致水價(jià)低于供水成本，而主要依靠政府補(bǔ)貼的政策使水務(wù)企業(yè)長(zhǎng)期虧損。2009年頒布的《做好城市供水價(jià)格管理工作有關(guān)問(wèn)題的通知》中提出：①完善水價(jià)計(jì)價(jià)方式。積極推行居民生活用水階梯式水價(jià)和非居民用水超定額用水加價(jià)制度；盡快對(duì)環(huán)衛(wèi)、綠化等市政公用設(shè)施用水實(shí)行計(jì)量計(jì)價(jià)；適當(dāng)確定各級(jí)水量間的差價(jià)。②理順?biāo)畠r(jià)結(jié)構(gòu)。一是簡(jiǎn)化水價(jià)分類(lèi)，即居民生活用水、非居民生活用水和特種用水三類(lèi)；二是突出調(diào)整重點(diǎn)。污水處理費(fèi)偏低的地區(qū)，調(diào)整城鎮(zhèn)水價(jià)時(shí)要優(yōu)先調(diào)整污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；三是理順再生水與城市供水的比價(jià)關(guān)系[2]，各地要加大再生水設(shè)施建設(shè)的投入，努力降低再生水使用成本。

2015年由國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部實(shí)施印發(fā)《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》開(kāi)始實(shí)施，居民用水階梯價(jià)格，各階梯有水量確定，階梯設(shè)置不少于三級(jí)，第一級(jí)原則上要覆蓋80%居民家庭用戶(hù)的月均用水量；第二級(jí)原則上要覆蓋95%居民家庭用戶(hù)的月均用水量；第三級(jí)水量為超過(guò)第二級(jí)水量的用水，這樣既保持了居民基本生活用水，又體現(xiàn)改善和提高居民生活質(zhì)量的合理用水需求[3]。原則上，一、二、三級(jí)階梯水價(jià)按不低于1：1.5：3的比例定價(jià)。同時(shí)，在嚴(yán)重缺水的地區(qū)可進(jìn)一步加大階梯差價(jià)。

隨著階梯水價(jià)的推廣，多地上調(diào)了自來(lái)水價(jià)格。盡管如此，自來(lái)水價(jià)格與成本倒掛現(xiàn)象依然比較普遍。目前，水價(jià)體制仍在改革中，水費(fèi)定價(jià)普遍仍然較低，部分水務(wù)企業(yè)獲取的供水收入甚至無(wú)法彌補(bǔ)其運(yùn)營(yíng)成本。目前的水價(jià)基本包括水的處理價(jià)格，然而污水處理和水資源的價(jià)格則并沒(méi)有被包含在內(nèi)；現(xiàn)在我國(guó)的污水處理收費(fèi)依然處于相當(dāng)初級(jí)的階段，同時(shí)由于受到收費(fèi)性質(zhì)的制約，污水相關(guān)的大部分收費(fèi)依然屬于行政性收費(fèi)，主要污染物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，很多城市尚未開(kāi)證污水處理費(fèi)，難以彌補(bǔ)水污染治理成本。供水其本身作為一種公益性的行業(yè)，當(dāng)水價(jià)的調(diào)整不到位的情況下，當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)政府通過(guò)適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼來(lái)補(bǔ)貼供水企業(yè)。但在實(shí)際情況下，公眾和當(dāng)?shù)氐牡胤秸鄬⒐┧J(rèn)定為壟斷性的行業(yè)，認(rèn)為企業(yè)的虧損是由于企業(yè)的成本過(guò)高或者經(jīng)營(yíng)管理不善所造成的，因此沒(méi)有建立一整套常態(tài)的補(bǔ)貼機(jī)制[4]。

2 融資政策

2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提到，要鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等多種形式投資運(yùn)營(yíng)水利工程，允許財(cái)政補(bǔ)助水利工程。目前我國(guó)水務(wù)企業(yè)融資方式主要有：①信貸融資，雖然信貸融資能夠籌集到的資金額度較大、并且籌集到資金的成本低、速度快，但是銀行一般對(duì)項(xiàng)目資金構(gòu)成、以及具體貸款的用途和其他相關(guān)資金的到位情況都存在嚴(yán)格的限制。②資本市場(chǎng)融資，通過(guò)發(fā)行債券和股票融資。與銀行貸款相比，該融資方式規(guī)模大、還款周期長(zhǎng)，但企業(yè)必須具備規(guī)定的發(fā)行資格和條件，并且審批程序嚴(yán)格，所以是相對(duì)困難的融資方式。在企業(yè)上市融資之前企業(yè)必須依照我國(guó)上市公司的相關(guān)規(guī)定來(lái)進(jìn)行上市前的輔導(dǎo)，并且要對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)制度、管理體制、以及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行全面的改造，同時(shí)能否上市還要受到國(guó)家上市額度限制。③與外商合資合作模式：這種模式一般出現(xiàn)在國(guó)外水務(wù)企業(yè)和國(guó)內(nèi)水務(wù)企業(yè)二者之間，一種方式是出讓公司部分股權(quán)，從而引入戰(zhàn)略投資者；另一種是通過(guò)引進(jìn)外資，從而組建新的公司，通過(guò)部分股權(quán)的轉(zhuǎn)讓來(lái)引進(jìn)和利用外資。以合資合作的形式共同經(jīng)營(yíng)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，必須符合市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)律和國(guó)際慣例，同時(shí)操作方式必須得當(dāng)，這對(duì)我國(guó)大部分水務(wù)企業(yè)來(lái)說(shuō)要求過(guò)高，只有少數(shù)大規(guī)模企業(yè)才選擇此方式。

目前關(guān)于開(kāi)展水利資產(chǎn)證券化融資在基礎(chǔ)資產(chǎn)的真實(shí)出售、基礎(chǔ)資產(chǎn)的破產(chǎn)隔離和選擇、以及資產(chǎn)證券化主體的參與意愿等幾個(gè)方面仍然存在這很多的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：①部分水利資產(chǎn)不符合資產(chǎn)證券化融資的要求。大量以公益性功能為主的水利資產(chǎn)，如防洪除澇、水土保持、生態(tài)建設(shè)、水資源保護(hù)、防汛通信、水文測(cè)量等資產(chǎn)，較難做到真實(shí)出售和破產(chǎn)隔離，難以產(chǎn)生可預(yù)見(jiàn)的現(xiàn)金流，不符合資產(chǎn)證券化融資的條件，導(dǎo)致水利資產(chǎn)證券化的主體參與意愿相對(duì)較弱。②相關(guān)的政策對(duì)水利資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)選擇范圍產(chǎn)生了限制[5]。我國(guó)的資產(chǎn)證券化分三種，分別是中國(guó)銀行之間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)主管的資產(chǎn)支持票據(jù)、中國(guó)證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)主管的企業(yè)資產(chǎn)證券化、以及中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)主管的信貸資產(chǎn)證券化。相關(guān)的主管部門(mén)出臺(tái)了相關(guān)管理文件對(duì)這三種資產(chǎn)證券化進(jìn)行管理，同時(shí)對(duì)擬進(jìn)行證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)采取了十分嚴(yán)格的限定，監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)調(diào)選取優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進(jìn)行證券化，相關(guān)審查較為嚴(yán)格，因此導(dǎo)致大量存在資金需求的水利企業(yè)不敢也不愿意進(jìn)行探索嘗試。

3 稅收政策

在2015年，《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》（簡(jiǎn)稱(chēng)78號(hào)文）由國(guó)家稅務(wù)總局和財(cái)政部印發(fā)，該文件規(guī)定再生水勞務(wù)和污水處理勞務(wù)，由2015年7月1日開(kāi)始進(jìn)行實(shí)施。即先進(jìn)行增值稅征收、然后再返還70%的政策，即企業(yè)需要交納30%的増徝稅。這就意味著再生水和污水處理等免增值稅的相關(guān)政策被取消。在該政策出臺(tái)之后，引起很多污水處理企業(yè)的擔(dān)憂，很多企業(yè)認(rèn)為即使按照70的%比例進(jìn)行退稅，仍然會(huì)對(duì)企業(yè)增加負(fù)擔(dān)。除此之外，相關(guān)企業(yè)也對(duì)即征即退政策存在的模糊和不確定性也表示了質(zhì)疑。

當(dāng)前，資源綜合利用的增值稅主要分為三種，即“增值稅先征后退”增值稅即征即退”和“免征增值稅”“。長(zhǎng)期以來(lái)，政府用稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行污水處理，對(duì)資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)采用即征即退方式享受優(yōu)惠政策。在水務(wù)行業(yè)內(nèi)看來(lái)，污水處理領(lǐng)域一向被視為保本微利的行業(yè)。當(dāng)前，由免征到即征即退，在稅收方面所發(fā)生的改變，讓很多的水務(wù)企業(yè)感到措手不及。

首先，企業(yè)資金要先準(zhǔn)備100%的繳稅，然后再返70%，這將對(duì)現(xiàn)金流造成影響；再者稅收方面具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性，然而撥付污水的處理費(fèi)卻存在很大的滯后性，因此導(dǎo)致資金無(wú)法進(jìn)行及時(shí)的收回，從而給企業(yè)的資金造成相當(dāng)大的壓力。其次，隨著國(guó)家環(huán)保要求的不斷提高，以及新技術(shù)的出現(xiàn)，在新概念水廠的延伸，以及污水的處理方面和地埋式污水處理廠的修建、以及相關(guān)的技術(shù)改造等方面，使水利企業(yè)的資金面臨著更高的要求。導(dǎo)致污水處理企業(yè)的利潤(rùn)非常低，并且開(kāi)征增值稅在原本既是微利的基礎(chǔ)上又減少了一些利潤(rùn)[6]。對(duì)于污水處理這樣一種常年享受減稅的產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，其實(shí)在無(wú)形中再次加大了污水產(chǎn)業(yè)的負(fù)擔(dān)。

城鎮(zhèn)污水與工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的污水處理不同，存在著很高的公益性，政府征收增值稅所進(jìn)一步增加的污水企業(yè)稅收，會(huì)直接的影響當(dāng)?shù)卣Ｒ虼嗽诂F(xiàn)階段國(guó)家全力推動(dòng)污水處理市場(chǎng)化的大背景下，該政策某種程度上影響了部分的改革成果，例如增加了“落地”P(pán)PP模式的難度。國(guó)家鼓勵(lì)當(dāng)前城鎮(zhèn)污水廠的再生水利用和污泥處理，以此作為資源產(chǎn)品征收增值稅依然需要政策的扶持。工業(yè)危險(xiǎn)廢水處理和建議城市生活污水處理需要在增值稅的征收上參照所得稅的立法進(jìn)行區(qū)別，為地方政府政策引導(dǎo)預(yù)留些空間，為水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化的改革提供十分良好的條件。除此之外，我國(guó)的再生水發(fā)展和污泥處理于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求還存在較大的差距，政府仍然需要加大污泥資源化利用的投入，亦或給以稅收優(yōu)惠，從而促進(jìn)資源化利用的進(jìn)一步發(fā)展。

綜上，我國(guó)水務(wù)企業(yè)的整體經(jīng)營(yíng)并不樂(lè)觀，一些水務(wù)企業(yè)甚至得不到相應(yīng)的補(bǔ)貼以致倒閉，不少企業(yè)屬于虧損狀態(tài)。水價(jià)倒掛的現(xiàn)象尚未根本解決，部分融資和稅務(wù)政策尚待優(yōu)化。我國(guó)城市水務(wù)市場(chǎng)化改革中存在的一系列相關(guān)問(wèn)題，必須要通過(guò)制定適合本行業(yè)的改革措施和政策來(lái)進(jìn)行解決。水務(wù)行業(yè)只有進(jìn)一步的擺脫單純的效率理念，并且強(qiáng)調(diào)政府的公共職責(zé)，注重服務(wù)的均等性和改革的公平性，以及所存在民生問(wèn)題，才能進(jìn)一步促進(jìn)水務(wù)企業(yè)的健康發(fā)展。

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