城市鄰避沖突的治理困境及解困之道分析

劉 剛，李 靜

（哈爾濱學(xué)院馬克思主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱150086）

改革開放40年來，我們在取得巨大發(fā)展成就、 民眾得到實實在在實惠的同時，城市規(guī)模也在持續(xù)、迅猛地膨脹，城市化已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。大量人口的涌入和城市規(guī)模的擴大，勢必導(dǎo)致對城市設(shè)施的需求量增大。這些設(shè)施從性質(zhì)上來講具有相當(dāng)程度的公益性，但其也不可避免地給設(shè)施周邊的民眾帶來各種困擾，如環(huán)境污染、健康損傷、房價滑坡等。圍繞這些設(shè)施的選址、建設(shè)、運營，相關(guān)民眾與城市地方政府經(jīng)常發(fā)生沖突。我們稱這種沖突為城市鄰避沖突。這種沖突客觀上給城市發(fā)展乃至社會的和諧穩(wěn)定帶來影響，需要我們認真探討。

一、城市鄰避沖突及其治理的必要性

作為城市鄰避沖突的核心概念，“鄰避”是一個外來詞匯，是“not in my back yard”短語中每個英語單詞首字母的組合（NIMBY）的音譯，其本意是“不要建在我家后院”，反映了民眾對特定設(shè)施的嫌惡態(tài)度。作為一種心理、態(tài)度，“鄰避”跟引起民眾嫌惡的設(shè)施有關(guān)，這種設(shè)施我們稱之為“鄰避設(shè)施”。對于鄰避設(shè)施，臺灣學(xué)者李永展在其《臺北地方生活圈都市服務(wù)設(shè)施之鄰避效果》一文中將其分為4類，即鄰避效應(yīng)分別為無、輕度、中度和高度的設(shè)施；丘昌泰將其分為環(huán)保性設(shè)施、能源型設(shè)施、工業(yè)區(qū)和其他各項公共設(shè)備等4類；而南京大學(xué)陶鵬也將其分為4類：污染類鄰避設(shè)施、風(fēng)向集聚類鄰避設(shè)施、污名化類鄰避設(shè)施和心理不悅類鄰避設(shè)施。由此可以看出，鄰避設(shè)施不是特定的某一種設(shè)施，而是各種可能或確定引起人們嫌惡的各種設(shè)施的總稱。鄰避設(shè)施的類型不同，引起民眾嫌惡的程度可能就不同，但讓民眾總體上感到不舒服卻是確定的。

“隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，以及對城市管理要求的不斷提升，鄰避設(shè)施的設(shè)置和增加在城市發(fā)展過程中不可避免。這種對設(shè)施本身的客觀需要與民眾對其的嫌惡態(tài)度必然形成矛盾，這種矛盾如果處置不好，就容易引發(fā)鄰避沖突?！盵1]城市化的發(fā)展決定了城市鄰避設(shè)施建設(shè)無可回避，而處于或者將要處于這些設(shè)施周邊的民眾對此比較敏感，出于對自身利益的考量，可能會與城市地方政府交涉。當(dāng)這種交涉沒有達到預(yù)期目標(biāo)，相關(guān)民眾進一步的過激行為必然導(dǎo)致鄰避沖突。因此，所謂鄰避沖突，說得簡單直白一些，就是民眾與地方政府之間圍繞特定鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)和運營所引發(fā)的各種沖突。對于鄰避沖突，鄰避設(shè)施是其引發(fā)的直接動力。除此之外，民眾對環(huán)境質(zhì)量的要求提高、環(huán)境意識和維權(quán)意識提升，以及地方政府的決策過程透明度不夠也是其引發(fā)的重要原因。

在努力促進社會政治、經(jīng)濟發(fā)展的同時，構(gòu)建、維護社會的和諧是我們的重要目標(biāo)。和諧不回避矛盾，但要努力規(guī)避社會沖突。城市鄰避沖突是社會沖突的重要方面，它影響著社會的和諧穩(wěn)定，努力治理這種沖突顯得非常必要。

一方面是由于城市鄰避沖突會限制城市化的發(fā)現(xiàn)規(guī)模。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的人涌入城市，原來的城市規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)根本不能滿足現(xiàn)有人口的需要，為了滿足民眾需求和支持經(jīng)濟發(fā)展，同時也為了更好地管理外來人口與注入經(jīng)濟新動力，政府要興建大量新的公共設(shè)施，這些設(shè)施建設(shè)在滿足大部分人需求的同時極有可能會損害一部分人的利益，有些利益受損的民眾組成團體公開游行或堅決反對。而這些設(shè)施恰恰是擴大城市化發(fā)展和帶動城市經(jīng)濟發(fā)展的必須品，如果這些設(shè)施被迫停止建設(shè)，城市發(fā)展規(guī)模將有可能受到限制。

另一方面是由于城市鄰避沖突將會影響城市的發(fā)展與穩(wěn)定。鄰避設(shè)施可能會損害部分民眾的利益，在此過程中如果城市地方政府不能采取有效措施，緩釋或解決這種利益損失的問題，相關(guān)民眾除了不配合地方政府乃至引起鄰避沖突和抗?fàn)幹?，甚至?xí)皞魅尽钡狡渌鞘心酥粮鼜V大的區(qū)域，引起連鎖反應(yīng)。比如，在何艷玲研究的美景花園事件中小區(qū)戶主的集體非理性反抗給當(dāng)時小區(qū)治理帶來了很大困難，重要的是對社會產(chǎn)生一種不好的風(fēng)氣，影響社會的正常進程。

另外，城市鄰避沖突折射著城市地方政府的滯后管理思維。許多城市發(fā)展反映著這樣一個現(xiàn)實：為了推動城市化進程，“在我國的經(jīng)濟不得不以犧牲某一方利益為代價來追求另一方利益的最大化。我國在很長時期的發(fā)展過程中，始終以經(jīng)濟發(fā)展最佳的方式去處理各種社會問題，這就導(dǎo)致各地對經(jīng)濟增長和公眾高漲的環(huán)保意識之間產(chǎn)生了激烈碰撞”[2]。這種經(jīng)濟發(fā)展方式的選擇，既反映了地方政府畸形的政績觀，片面認為經(jīng)濟發(fā)展會“一白遮百丑”，又折射出地方政府在管理上習(xí)慣于“代人民決策”的思維，難以準確把握民眾的需求。

二、當(dāng)前城市鄰避沖突治理面臨的困境

城市化是我們無法改變的發(fā)展趨勢，鄰避設(shè)施也照樣需要不斷拓展，期間出現(xiàn)的鄰避沖突反映了城市地方政府在處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護方面存在的問題。對此，各城市地方政府也在不斷努力進行改進，著力實現(xiàn)既推動城市發(fā)展，又保護環(huán)境，滿足民眾需求的目標(biāo)。但是，從當(dāng)前的情形來看，城市地方政府在治理鄰避沖突方面依然存在著若干問題，其中以下幾個方面比較突出。

第一，城市地方政府的決策過程存在問題。興建鄰避設(shè)施，這在特定的城市那里是一件大事，需要認真權(quán)衡、科學(xué)決策。在此過程中，地方政府作為最重要的決策主體和最后拍板者不可或缺；并且，囿于鄰避設(shè)施的專業(yè)性，相關(guān)專家的在場是非常必要的。但是，社會主義民主政治要求我們，普通民眾也必然不能缺場，他們既有相關(guān)信息的知情權(quán)，也有相關(guān)決策的參與權(quán)和表達權(quán)。而圍繞鄰避設(shè)施是否需要興建、最終建在哪里、需要達到什么規(guī)模的現(xiàn)實決策情形卻往往不是這樣?！暗胤秸趯Υ彵茉O(shè)施的問題上，習(xí)慣性采取突襲式的建設(shè)方式，從決定項目到宣布實施及至最后迎接各方辯護幾乎成為一以貫之的管理程序，決策過程避免公眾的監(jiān)督，更談不上公眾的參與?！盵3]在鄰避設(shè)施選址問題上民眾一般是處于“被通知者的身份”的尷尬地位，地方政府完全把民眾的意愿拋之腦后，甚至與企業(yè)合謀，故意隱藏決策消息，剝奪民眾的知情權(quán)。當(dāng)民眾獲取消息后，下意識的反映往往是自己被愚弄，或者自己的利益被無視。民眾可能會因為政府的隱瞞而夸大設(shè)施對自身的危害；專家意見隨著政府倒，也讓民眾高度懷疑專家的立場，因此對政府和專家產(chǎn)生極大的不信任。而在當(dāng)前民主政治不斷發(fā)展的今天，得不到民眾參與、同意的決策，即便是強行上馬，后續(xù)的過程必然跌跌撞撞，問題很多。

第二，民眾的鄰避情結(jié)難以釋懷。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會的進步，民眾在生活條件、生活水平日益改善的同時，其生活可能變得越來越“自我”：他們既想擁有交通出行的便利條件，又希望周邊安安靜靜，不受噪音的干擾；既想擁有便利的購物場所和教育設(shè)施，又不想周邊空氣混濁，等等不一而足，要求明確但卻矛盾。他們的要求是“苛刻”的，物質(zhì)條件要有，精神生活要有，美好的環(huán)境也要有。對于設(shè)施帶來的便利性，他們是接受的，但對于設(shè)施的放置，他們是敏感的，充滿著鄰避情結(jié)。但是，城市要發(fā)展、社會要進步，鄰避設(shè)施的增加、擴建勢在必行，城市擴展到哪里，這些設(shè)施就應(yīng)該配套到哪里，并且總得有個確定的位置。當(dāng)城市地方政府宣布在特定地點興建鄰避設(shè)施時，周邊民眾下意識的想法是：（1）影響到我的生活了；（2）沒有經(jīng)過我的同意。設(shè)施還沒有開始建設(shè)，其所帶來的可能影響已經(jīng)印在民眾的腦海里了：他們立即想到的是自己的周邊會全是垃圾，噪音、異味充斥在他們腦邊，往日的生活秩序被打斷，自己的身體健康會受到持續(xù)的影響，自己的房產(chǎn)在價值上將大幅下跌，等等?！半u蛋下在別人家里，而雞屎卻落在我家后院”，憑啥大家共享的設(shè)施，其成本卻要讓我獨自承擔(dān)？這種情結(jié)讓他們難以釋懷，對他們來講，這根本就不是可以補償?shù)氖虑?，它讓人心塞、郁悶?/p>

第三，經(jīng)濟補償?shù)挠行c無效。經(jīng)濟補償?shù)挠行Ь褪墙o居民進行經(jīng)濟上的補償后，項目能順利建設(shè)并開展后續(xù)的運營，不會再受到干擾，而經(jīng)濟補償?shù)臒o效就是剛開始通過金錢平息公民的怨氣，后期因為出現(xiàn)其他問題造成公民的進一步不滿，引發(fā)新的事端。早期鄰避沖突中周圍居民對于補償?shù)脑V求方式比較單一，主要以一次性賠償金錢為主，這種解決措施在農(nóng)村可能效果更佳；而城市居民一般生活水平較高，民主維權(quán)一直比較強烈，環(huán)保意識也不斷增強，考慮問題的目光比較長遠，當(dāng)?shù)胤秸蜷_發(fā)商一次性給予經(jīng)濟補償時往往會遭到居民拒絕。城市居民的訴求不僅僅是經(jīng)濟利益，更多的可能已經(jīng)是對環(huán)境、健康的需求，“公民鄰避抗?fàn)幵V求進一步發(fā)展為要求政府和企業(yè)對自身所受危害進行治療與補償，并更多地開始要求設(shè)施遷址或停建”[4]。即便有的城市居民在前期拿到經(jīng)濟補償并應(yīng)允開工，后期一旦出現(xiàn)與他們設(shè)想到不一樣的情況，他們會立刻干擾后期的開工，造成前期補償?shù)臒o效。因此近年來鄰避沖突訴求既包括環(huán)境的治理、經(jīng)濟及相關(guān)損害賠償，又往往涉及遷址、解決就業(yè)、治療疾病等，這就需要政府和開發(fā)商在進行補償方面進行長遠的打算，有針對性的進行有效地補償。

三、提升城市鄰避沖突治理效度的措施建議

當(dāng)前城市鄰避沖突的治理確實存在著這樣那樣的問題，但這種沖突的治理又勢在必行。因此，我們需要做的就是從治理鄰避沖突的目標(biāo)出發(fā)，立足于現(xiàn)有問題，探索更為有效的治理措施，提升城市鄰避沖突治理的效度。

第一，加強溝通，提升政府公共關(guān)系水平。任何公共組織都需要公共關(guān)系，政府作為最終的公共組織，當(dāng)然也不例外。所謂政府公共關(guān)系，就是從實現(xiàn)自身的目標(biāo)和旅行職責(zé)出發(fā)，政府公開有關(guān)信息，與社會組織以及民眾之間進行充分的交流溝通和信息共享的過程，其實質(zhì)就是政府與其他組織、民眾之間的交流互動：一方面通過公共關(guān)系，政府公布有關(guān)信息，獲得其他組織和民眾的理解和支持，并主動接受它們的監(jiān)督，防止自身的庸政、懶政和濫政現(xiàn)象，提升政府的工作效果，借以實現(xiàn)合法性；另一方面其他組織和民眾通過這個過程明確、理解政府的具體目標(biāo)以及為此所作出的努力，維護自身的知情權(quán)，并為支持政府、參與公共事務(wù)管理提供支持。“各個部分之間的猜忌與隔閡，極大地妨礙著社會信任的確立，刺激著各種純粹自利的短期行為。很明顯，這種情形是非常不利于防范社會風(fēng)險或控制風(fēng)險危害的?！盵5]對于政府來講，公共關(guān)系無小事，處處都事關(guān)政府的形象。從鄰避沖突的治理來講，鄰避設(shè)施確實會帶來這樣那樣的問題，但大多數(shù)問題是可以忍受和適應(yīng)的，民眾參與沖突中來，相當(dāng)程度上是因為他們不能接受政府公共關(guān)系水平的低下，難以容忍自己的利益被無視、自己僅僅是“被通知者”的地位狀態(tài)。為了規(guī)避城市鄰避沖突，城市地方政府應(yīng)該加強與民眾之間的溝通，切實提升自身的公共關(guān)系水平。一方面，在鄰避設(shè)施建設(shè)之前，政府應(yīng)將自己的想法公之于眾，請民眾出主意、提建議。民眾對鄰避設(shè)施的公益性質(zhì)不是不明了，對自身需要鄰避設(shè)施的狀態(tài)不是不知道，他們也是能夠支持鄰避設(shè)施的建設(shè)的，但期間他們不能被無視。政府可以設(shè)置政府熱線、網(wǎng)上信箱等，虛懷若谷地收集、聽取民眾的意見，并切實注意信息的反饋，確保溝通過程的完整性和雙向性。另一方面，在鄰避設(shè)施建設(shè)及運營過程中，政府要深入民眾，及時了解民眾對整個建設(shè)和運營過程的看法，以及他們在此過程中遇到的問題，并著力解決。其實，很多問題不是不能解決或協(xié)調(diào)的，而是地方政府在細節(jié)上做得不夠。

第二，調(diào)整政府決策程序，深化公民參與。中共十九大報告指出，要“完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”[6]。鄰避沖突之所以頻頻發(fā)生的重要原因之一就是政府擅自決策，隱瞞信息。首先是在項目選址問題上沒有征求廣大民眾的意見，自作主張項目規(guī)劃工作；其次，在施工過程中的一些相關(guān)信息被隱藏起來，政府和開發(fā)商的一些決定秘密進行，民意無從表達，民眾會產(chǎn)生一種“剝奪感”和“欺騙感”，潛在的怨氣慢慢郁積。因此政府在選址規(guī)劃中要深化公民參與，開拓協(xié)商對話渠道讓公民的個人利益得到有效表達。政府首先作到信息公開，決策公開透明，可以通過網(wǎng)站宣傳、政府通告、領(lǐng)導(dǎo)干部通知到位，加之媒體的參與來告知廣大民眾，改變政府自己說了算的以往做派，聽取民眾的心聲，適當(dāng)進行修正。其中，設(shè)施的選址問題涉及居民的切身利益，當(dāng)?shù)孛癖姂?yīng)該享有設(shè)施選址的建議權(quán)，政府應(yīng)該在公開設(shè)施選址地址之前先提前向民眾公開項目的相關(guān)消息，然后通過去當(dāng)?shù)剡M行問卷調(diào)查、走訪等途徑深入了解民情，對于民眾擔(dān)心的問題進行紀錄匯總，之后，邀請相關(guān)專家進行相關(guān)內(nèi)容的講座來消除民眾心中的疑慮；然后再進行回訪，總結(jié)各階段對決策結(jié)果并加以對比和分析，將民眾的意見作為決策的關(guān)鍵，并形成公文向民眾公示。在項目實施中一定要保證質(zhì)量和安全，在項目興建中可以有民眾去場地查看，杜絕為減少成本而偷工減料，濫用劣質(zhì)材料，確保項目設(shè)施的最后質(zhì)量。

第三，做好利益補償工作，提升補償?shù)臅r效性。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵7]沖突的本質(zhì)還是在于公共政策過程中的公共利益悖論問題，利益才是沖突的核心。由于鄰避設(shè)施帶有負外部效應(yīng)，產(chǎn)生的效益為地方所共享，而負外部效應(yīng)卻僅有周邊居民所承擔(dān)。因此，對利益受到損失的周邊民眾進行適當(dāng)?shù)难a償非常必要。關(guān)于補償?shù)姆绞?，從?dāng)前國內(nèi)外的做法來看，可以有多種。一次性的經(jīng)濟補償，如現(xiàn)金補償和稅收減免在短期內(nèi)可以達成沖突緩和協(xié)議，但鄰避設(shè)施的操作運轉(zhuǎn)是一個長期的過程，公民要長期遭受由鄰避設(shè)施帶來的負外部效應(yīng)，在后期還可能引發(fā)新的沖突。政府需要把鄰避設(shè)施所造成損失精細化，提供經(jīng)濟補償?shù)耐瑫r，注意補償?shù)亩嘣蜁r效性。政府可以根據(jù)項目對當(dāng)?shù)鼐用裨斐傻膿p失量和當(dāng)?shù)鼐用竦男枨筮M行有針對性的補償；開發(fā)商在進行經(jīng)濟補償?shù)耐瑫r，要考慮到能夠讓居民終身受益的方案。首先在環(huán)境問題上要進行有效的治理，保證居民一個舒適的環(huán)境，其次保證居民無房價下跌損失憂慮，同時還可以修建一些利于周邊居民的設(shè)施，修建公園、安裝健身器材、購書于圖書館，建立一些娛樂設(shè)施項目等可以讓周邊居民共享的文化設(shè)備；建立慈善機構(gòu)幫助周邊困難人口，樹立良好的企業(yè)文化形象，增加居民對企業(yè)的信任感，緩和與居民的沖突關(guān)系并贏得當(dāng)?shù)刂С?；給周邊居民優(yōu)先提供就業(yè)補償，保證周邊無業(yè)居民有優(yōu)先就業(yè)的機會，對周邊的一些廠商優(yōu)先提供服務(wù)等。

總之，城市鄰避沖突伴隨城市化的腳步日益突出，解決這個問題的關(guān)鍵在于找對方法并落在實處。我們需要經(jīng)濟發(fā)展，也需要良好的生活環(huán)境，鄰避設(shè)施的興建與運營可能就是一個矛盾，民眾對它的心情可能比較復(fù)雜。但是，這個矛盾我們必須努力解決。地方政府既需要尊重民眾的主體地位，科學(xué)決策、民主決策，并搞好政府公共關(guān)系工作，又要從實際出發(fā)，努力建立有效的補償機制。城市化建設(shè)在路上，解決城市鄰避沖突的努力也需要一直在路上，我們要努力讓民眾收獲更多的幸福感。