我國生態(tài)文明建設(shè)公眾參與問題研究綜述

劉偉杰，王可月

（東北林業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱150040）

公眾參與是解決生態(tài)環(huán)境問題的一種主流，是正在被積極實(shí)施的一項(xiàng)機(jī)制。生態(tài)文明建設(shè)的公眾參與，源于20世紀(jì)60年代以來日益高漲的環(huán)境保護(hù)浪潮和對(duì)環(huán)境問題的深層次理論和實(shí)踐研究，20世紀(jì)90年代從西方傳入我國。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)既是責(zé)任也是義務(wù)，有效的公眾參與需要有相應(yīng)的機(jī)制與制度保障。國內(nèi)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的研究大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。在第一階段的早期研究中，將公眾參與作為一種管理原則引入到環(huán)境學(xué)領(lǐng)域，著重論證了公眾參與所具有的民主功能和監(jiān)督功能，目的在于引起環(huán)境領(lǐng)域?qū)妳⑴c的關(guān)注。第二階段，2006年，國家環(huán)?？偩职l(fā)布了中國環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，明確了公眾參與環(huán)評(píng)工作的細(xì)節(jié)內(nèi)容。隨后，學(xué)術(shù)界的研究也逐步深入，開始涉及到公眾參與渠道分析、公眾參與現(xiàn)狀的實(shí)證調(diào)查分析、區(qū)域公眾參與等多個(gè)方面、多領(lǐng)域的內(nèi)容，形成系列研究成果。研究熱點(diǎn)可以總結(jié)為以下幾方面：

一、生態(tài)文明建設(shè)公共參與的理論探源

十九大報(bào)告提出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”[1]，這是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，也是對(duì)馬克思主義生態(tài)思想的創(chuàng)新發(fā)展。王芳[2]等認(rèn)為，公眾參與生態(tài)治理是馬克思主義群眾觀的內(nèi)在要求，馬克思主義群眾觀所蘊(yùn)含的實(shí)踐主體觀、認(rèn)識(shí)主體觀與價(jià)值主體觀方面與生態(tài)治理內(nèi)在價(jià)值高度契合。張文彬[3]認(rèn)為馬克思的交往理論為公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的必要性研究提供了理論支持，馬克思關(guān)于市民社會(huì)存在意義的分析為構(gòu)建公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的長效機(jī)制提供了方向性指引。

二、生態(tài)文明建設(shè)公眾參與主體

對(duì)于參與主體的研究，學(xué)者們廣泛關(guān)注環(huán)境保護(hù)NGO的作用。楚曉寧[4]認(rèn)為環(huán)境保護(hù)NGO的力量不可忽視，它轉(zhuǎn)移了政府部分公共服務(wù)及管理職能，減輕了政府的負(fù)擔(dān)。環(huán)境保護(hù)NGO不論是在國際上還是在國家內(nèi)部，其在環(huán)保領(lǐng)域的作用是顯著的，但目前我國環(huán)境保護(hù)NGO在發(fā)展中面臨著發(fā)展瓶頸，亟待解決秦書生等[5]認(rèn)為的我國現(xiàn)階段公眾參與生態(tài)文明建設(shè)主動(dòng)參與意識(shí)不強(qiáng)、參與能力和參與動(dòng)力不足的問題，并提出公眾應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)四個(gè)層面參與生態(tài)文明建設(shè)，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)能夠發(fā)揮出公眾的社會(huì)合力作用，加快生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。楊靜慧[6]認(rèn)為環(huán)保NGO具有推動(dòng)公眾參與、反映公眾利益、積極影響決策及創(chuàng)新環(huán)境管理等多方面的優(yōu)勢(shì)，但目前政府與環(huán)境NGO的協(xié)同合作還處于較低水平、較小范圍和較少領(lǐng)域。無論是在國際組織還是在西方發(fā)達(dá)國家內(nèi)部，環(huán)保NGO都發(fā)揮著重要的作用。我國環(huán)保NGO普遍成立時(shí)間不長，公眾影響力還有待于提高。但其未來發(fā)展?jié)摿Σ豢晒懒?，是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的主體力量。

三、生態(tài)文明建設(shè)公眾參與渠道

目前我國生態(tài)文明建設(shè)的公眾參與，主要是政府主導(dǎo)下的參與，許多學(xué)者認(rèn)為參與渠道過于單一，達(dá)不到良好效果，應(yīng)多渠道參與建設(shè)。林震[7]認(rèn)為，合法的或體制內(nèi)的途徑至少有以下十種：政治投票和選舉，通過各級(jí)人大、政協(xié)參政議政,信訪制度,基層群眾自治,行政復(fù)議和行政訴訟,社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度,通過大眾傳媒參與政治,通過社會(huì)團(tuán)體參與政治，通過專家學(xué)者參與決策咨詢以及公民旁聽和聽證制度。鄧翠華[8]提出，要確立公眾的環(huán)境權(quán)，建立信息公開機(jī)制、公眾參與的反饋機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，建立健全非政府組織，為公眾參與提供參與渠道保障。王芳[9]等認(rèn)為，探尋生態(tài)治理公眾參與路徑要著重“從群眾中來”構(gòu)建生態(tài)利益表達(dá)機(jī)制與生態(tài)利益綜合機(jī)制，“到群眾中去”構(gòu)建生態(tài)價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制與生態(tài)綠色共享機(jī)制。

四、生態(tài)文明建設(shè)公眾參與制度

黨的十八屆三中全會(huì)把生態(tài)文明建設(shè)的研究引向制度、機(jī)制研究，帶來了學(xué)術(shù)研究的深化。鄧翠華[10]分析了建立健全生態(tài)文明公眾參與制度的必要性。提出：一方面，要從主體理念的轉(zhuǎn)變、參與能力的提高、公共精神的培養(yǎng)等方面入手，創(chuàng)造和培育公眾參與的主體條件；另一方面，要從保障公眾的環(huán)境權(quán)、建立健全公眾參與機(jī)制，加強(qiáng)非政府社會(huì)組織建設(shè)等方面，為公眾參與生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障。邵子萌[11]分析了生態(tài)文明建設(shè)中建立公眾參與機(jī)制的必要性和當(dāng)前公眾參與機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀，從法規(guī)政策、機(jī)制體系、政府引導(dǎo)和公眾參與意識(shí)培養(yǎng)等方面提出了生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機(jī)制構(gòu)建策略。王志鑫[12]認(rèn)為，我國公眾參與生態(tài)文明建設(shè)制度建設(shè)存在諸多缺陷。要為生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機(jī)制的完善提供法律保障，可以通過“生態(tài)文明”入憲與制定《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》、完善公眾知情權(quán)和參與決策權(quán)、健全公眾參與救濟(jì)機(jī)制、提高公眾參與法制意識(shí)等措施，促使公眾合法、積極、有序地參與到生態(tài)文明建設(shè)中。王梅[13]專門探討了公眾參與生態(tài)紅線制度，她認(rèn)為公眾參與可以有效提高生態(tài)紅線的科學(xué)性和合理性，確保生態(tài)紅線“劃得定”、“守得住”。全面推進(jìn)公眾參與，首先是要健全公眾全過程參與生態(tài)紅線制度實(shí)施的相關(guān)規(guī)定；其次是要建構(gòu)有序高效的公眾參與模式，暢通公眾參與途徑和渠道；再次是要從信息公開、程序完善、反饋及時(shí)三個(gè)方面來提高公眾參與的實(shí)效。當(dāng)前，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》是我國生態(tài)文明建設(shè)公眾參與制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在工程建設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面起到關(guān)鍵作用。為了提高公眾參與的效率、優(yōu)化參與環(huán)境，生態(tài)環(huán)境部對(duì)《辦法》進(jìn)行了修訂，新《辦法》將于2019年1月1日起實(shí)施。新辦法優(yōu)化了參與程序，實(shí)施分類公眾參與，可以說是對(duì)《暫行辦法》的豐富和完善。與生態(tài)文明建設(shè)公眾參與相關(guān)的其他法律法規(guī)和相關(guān)制度亟需建立和完善。

五、區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)公眾參與問題

我國幅員遼闊，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，各地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)情況各異。在實(shí)際工作中，應(yīng)把握不同地域特點(diǎn)，開展有針對(duì)性的公眾參與，這樣才能起到事半功倍的效果。賈文龍[14]以巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)為例，在剖析水生態(tài)文明定義及內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)水生態(tài)文明建設(shè)中公眾參與的困境進(jìn)行了分析與評(píng)估，從完善法律制度，強(qiáng)化宣傳教育渠道及反饋機(jī)制的構(gòu)建，推動(dòng)非政府組織發(fā)展等角度提出了完善該地區(qū)水生態(tài)文明建設(shè)中公眾參與的機(jī)制和對(duì)策。劉姍等[15]通過問卷調(diào)查，分析了不同公眾對(duì)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的關(guān)注情況，對(duì)公眾參與生態(tài)文明城市建設(shè)時(shí)的參與機(jī)制進(jìn)行了探討。毛江暉[16]等對(duì)公共參與青海省生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了研究，認(rèn)為由于民族、宗教等原因，青海省需要通過建立與完善生態(tài)文明建設(shè)中公眾參與的行政機(jī)制、法治機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，拓展公眾參與途徑和范圍，形成青海生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)大合力。

六、生態(tài)文明建設(shè)公眾參與存在的問題

學(xué)者們從參與意識(shí)、參與主體素質(zhì)、參與途徑、參與廣度與深度、參與制度等方面對(duì)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)公眾參與存在的問題進(jìn)行了分析和研究。胡凌艷[17]認(rèn)為當(dāng)前中國公眾參與生態(tài)文明建設(shè)仍存在著參與的復(fù)雜性、參與行為帶有盲目性、參與無序化、參與深度不足等現(xiàn)實(shí)問題。公眾在生態(tài)文明建設(shè)中的參與受到中國社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約、科學(xué)文化素質(zhì)的制約、制度體系不配套的制約、政府部門及官員政績觀的制約等。施生旭等[18]認(rèn)為，我國公眾參與生態(tài)文明建設(shè)存在責(zé)任意識(shí)不夠強(qiáng)烈、參與面不廣、參與程度不強(qiáng)、參與動(dòng)力不足、參與方式有限、生態(tài)環(huán)境信息公開度不高、公眾參與的可操作性不強(qiáng)的問題。沙占華等[19]認(rèn)為目前我國公眾參與生態(tài)文明建設(shè)還面臨一些亟待解決的問題，如公眾的參與意識(shí)和生態(tài)意識(shí)不高，公眾參與的法律制度不完善，生態(tài)環(huán)境信息公開制度落實(shí)不到位，環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展不成熟等。陳潤羊等[20]認(rèn)為，我國生態(tài)文明建設(shè)中公眾參與已初具制度框架，公眾參與的領(lǐng)域不斷拓展，參與方式和途徑不斷豐富。但仍然面臨公眾的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量獲得感不高、公眾參與領(lǐng)域不平衡、公眾參與的層次和水平有待提高等諸多挑戰(zhàn)。

七、提升生態(tài)文明建設(shè)公眾參與效度的對(duì)策

學(xué)者們從參與主體、途徑、體制機(jī)制、政策保障等方面開展了研究，提出了相應(yīng)對(duì)策建議。胡凌艷[21]認(rèn)為應(yīng)提升公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的意識(shí)，滿足公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的需求；完善公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制；充分挖掘公民參與生態(tài)文明建設(shè)的制度效能，擴(kuò)大公眾體制內(nèi)參與的廣度和深度；建構(gòu)合理的公眾參與生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)體系；在國際交流合作中汲取世界公眾生態(tài)參與的有益成果和成功經(jīng)驗(yàn)。王越等[22]分析了我國公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的瓶頸，認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)公眾參與的制度建設(shè)，為公眾參與提供合法性依據(jù)；建立有效的公眾參與渠道，為公眾參與掃清道路；培育引導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)NGO的發(fā)展，為公眾參與提供組織保證；完善信息公開制度，為公眾參與創(chuàng)造前提條件。郭世平[23]認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)途徑入手：創(chuàng)造良好環(huán)境，提升主體意識(shí)；改革和完善相關(guān)制度、法規(guī)，保障公眾權(quán)益，明確相關(guān)法律內(nèi)容，保障和完善程序執(zhí)法和過程執(zhí)法；完善管理體制，提高建設(shè)效率。施生旭等[24]提出，加強(qiáng)生態(tài)文明環(huán)境宣傳教育，培養(yǎng)生態(tài)公民；創(chuàng)新參與方式，拓寬公眾參與渠道；健全生態(tài)環(huán)境信息公開制度，提高信息的透明度；完善公眾環(huán)境公益訴訟權(quán)，提高公眾參與的合法性等對(duì)策建議。

近年來，我國學(xué)者對(duì)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)研究投入了很大熱情。國內(nèi)學(xué)者的研究吸收了國外公眾參與環(huán)境保護(hù)理論研究的最新成果，結(jié)合我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)，在理論和實(shí)證研究方面進(jìn)行了積極嘗試。國外學(xué)者對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀、影響公眾參與的因素以及針對(duì)國別進(jìn)行了整體介紹和比較研究，反思究竟應(yīng)該采取何種公眾參與的模式以及參與途徑才能夠使參與的結(jié)果更加有效，研究范圍較廣。與國外研究相比，我國關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機(jī)制的研究不僅起步晚、時(shí)間短，研究范圍亦需要拓寬，研究深度也不夠，缺少對(duì)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)在價(jià)值以及參與模式的深入研究和分析，對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)公眾參與主體、范圍、方式等許多方面尚沒有明確定論，相關(guān)體制機(jī)制還沒有建立起來，因此還有待進(jìn)一步深入研究。