“房地稅焦慮”折射出了什么？

馮俏彬

房地產(chǎn)稅儼然已經(jīng)成為當(dāng)下中國社會(huì)最大的痛點(diǎn)之一。近年來，但凡有官員、學(xué)者在媒體上就房地產(chǎn)稅發(fā)聲，無一例外必定會(huì)引來嘈聲一片。房地產(chǎn)稅焦慮正在普遍彌漫。

坦率地講，對于這個(gè)問題，我已基本無話可說。一來是因?yàn)閺?003年到現(xiàn)在，房地產(chǎn)稅已議論了十幾年，想說的、能說的、理論上的、實(shí)踐中的、國內(nèi)的、國外的，基本上都已說完了。從學(xué)術(shù)的層面上講，幾乎已沒有什么可進(jìn)一步挖掘的空間。二來現(xiàn)在討論房地產(chǎn)稅的起點(diǎn)是異乎尋常地低，誰都可以談，誰都在談，于是就變得十分難談?？傊?，現(xiàn)在房地產(chǎn)稅已經(jīng)不再是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題或者一個(gè)財(cái)政問題，所有從這個(gè)角度談房地產(chǎn)阿稅，都無異于隔靴搔癢。

關(guān)于房地產(chǎn)稅的幾個(gè)問題

簡要回顧一下關(guān)于房地產(chǎn)稅爭論的主要方面。

其一，為什么要征收房地產(chǎn)稅？歸納起來主要有以下幾個(gè)方面的理由：一是控房價(jià)，即希望通過開征房地產(chǎn)稅，抑制我國房價(jià)過快上升的趨勢。二是為地方政府開辟新的財(cái)源，特別是在“營改增”之后地方政府失去了最大的主體稅種。三是完善稅收制度，加快從間接稅為主向直接稅為主的轉(zhuǎn)變。四是抑制收入分配差距過大，防止階層固化。以上每一條，都有人贊成或反對，而且大多與一般民眾相關(guān)度不高，難以得到廣泛認(rèn)同。所以征收目的并不是問題，而是如何整合這些不同意見才是問題。

其二，房地產(chǎn)稅開征的法理依據(jù)何在？一般的意見是，我國是土地公有制的國家，老百姓拿到的是只不過是70年的使用權(quán)，而且已經(jīng)通過土地出讓金的方法一次交付，因此不應(yīng)當(dāng)再次收取房地產(chǎn)稅。

對這個(gè)問題，多年前就有專家把這個(gè)問題講清楚了，即土地出讓金是租的概念，而房地產(chǎn)稅是稅，兩者不在一個(gè)軌道上。我再引申一下，如果是從財(cái)產(chǎn)稅的角度，財(cái)產(chǎn)權(quán)并非只包括所有權(quán)，而是包含所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等在內(nèi)的“一束權(quán)利”，即使只有使用權(quán)，理論上征稅也是沒有問題的。所以征收的理論依據(jù)是沒有問題的，但你同意不同意，或者說是不是要每個(gè)人都同意，那才是問題。

其三，如何征房地產(chǎn)稅？2013年時(shí)任財(cái)政部部長樓繼偉在一次會(huì)上曾詳細(xì)介紹過擬議中的房地產(chǎn)稅方案。在我看來，那是一個(gè)很全面、很提氣的方案，但后來無疾而終。此后，我聽說過好幾個(gè)部委都在組織專家或研究機(jī)構(gòu)做房地產(chǎn)稅方案，也聽說過房地產(chǎn)稅的方案已經(jīng)上報(bào)了，然而都沒有了進(jìn)一步的消息。我的觀察是，一段時(shí)間政府官員甚至立法機(jī)構(gòu)均視房地產(chǎn)稅為畏途，能避開盡量避開，能不說盡量不說。

我對這個(gè)問題的看法是：從技術(shù)上講，形成一個(gè)房地產(chǎn)稅的方案根本沒有問題，稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收能力也不是問題，甚至也不是像有人所說的我們不了解國外房地產(chǎn)稅的問題，這十幾年來，世界上大多數(shù)國家的房地產(chǎn)稅情況都被學(xué)者們摸了一遍，因此出一個(gè)方案肯定不是問題。問題在于任何一個(gè)方案，總有人贊同也總有人反對，如何整合這些尖銳對立的意見才是問題所在。

所以我認(rèn)為，房地產(chǎn)稅的真正問題是如何整合那些立場迥異，甚至針鋒相對的不同意見。但這不是經(jīng)濟(jì)問題，也不是財(cái)政問題。

需要重新回到稅收的本源

在我看來，對當(dāng)下房地產(chǎn)稅焦慮的深層次理解，需要重新回到稅收的本源上來。

傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)認(rèn)為稅收是是國家為滿足社會(huì)公共需要，憑借公共權(quán)力，按照法律所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，參與國民收入分配，強(qiáng)制取得財(cái)政收入所形成的一種特殊分配關(guān)系，具有“強(qiáng)制性、無償性、固定性”三個(gè)基本特征。這在計(jì)劃時(shí)期“國家至上”的背景下，人們也許還能接受；可是在進(jìn)入改革開放以后，中國社會(huì)已經(jīng)經(jīng)歷了相當(dāng)程度的發(fā)展，與之相伴隨的是公民權(quán)力、福利、責(zé)任政府等新型的價(jià)值觀的興起，此時(shí)再提稅收的“三性”，就十分地不合時(shí)宜且徒增反感。

因此，這十幾年來財(cái)政學(xué)談到對于稅收的性質(zhì)時(shí)，通常會(huì)借用一個(gè)更加現(xiàn)代化的概念，即：稅收是公共產(chǎn)品的價(jià)格。什么意思呢？正如在市場上，人們需要通過支付一定價(jià)格去購買食品、服裝等私人性產(chǎn)品一樣，那些具有公共性的產(chǎn)品——小到社區(qū)的路燈、路牌，中到城市的道路交通、水電氣網(wǎng)、學(xué)校、醫(yī)院，大到國防、環(huán)保、外交等，市場是提供不出來的，或者即使能提供也可能數(shù)量嚴(yán)重不足，因此只能由政府提供。所以現(xiàn)代財(cái)政學(xué)認(rèn)為，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府的天職，而稅收正是公民為政府提供的此類公共產(chǎn)品和公共服務(wù)所支付的價(jià)格。在市場觀念已深入人心的今天，這樣的解釋合情合理，能夠很好地為人理解和接受，是回答“為什么需要稅收”這一根本性詰問比較理想的答案。

沿著這個(gè)邏輯下去，就可以清楚地看到當(dāng)前房地產(chǎn)稅開征所面臨的困境所在。既然稅收是公共產(chǎn)品的價(jià)格，那么人們自然會(huì)問，征收了房地產(chǎn)稅之后，老百姓能得到什么樣的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)呢？

對于這一問題，現(xiàn)有關(guān)于房地產(chǎn)稅的討論，要么是回避，要么語焉不詳。即使各方均認(rèn)同房地產(chǎn)稅將作為地方稅，為地方政府提供地方性的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供資金來源，但仍然沒有人能說清楚，這些地方性的公共產(chǎn)品到底是什么，為什么需要個(gè)人直接為其付費(fèi)？業(yè)界不斷援引一些發(fā)達(dá)國家的例子，即房地產(chǎn)稅通常用作所在社區(qū)的學(xué)校經(jīng)費(fèi)，但在我國目前的財(cái)政管理體制下，這種聯(lián)系是很難建立起來的。正是這種既要征收房地產(chǎn)稅，又不說清楚老百姓為什么付費(fèi)的模棱兩可，“王顧左右而言他”，是造成房地產(chǎn)稅陷于困境的主要原因之一。

當(dāng)然，即使說清楚了房地產(chǎn)稅的用途（比如用于學(xué)區(qū)的教育），也不見得就能人人贊同，這當(dāng)中還是有一個(gè)如何整合不同意見的問題。比如：稅率（公共產(chǎn)品的價(jià)格）多少？是房子大的人多承擔(dān)呢，還是家里有上學(xué)的孩子的多承擔(dān)？錢是否花到了應(yīng)當(dāng)花的地方？怎么進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)告？誰來監(jiān)審？對貪污浪費(fèi)行為如何處置？等等。顯然每一個(gè)人站在不同的角度上，都有不同的想法，而且都有自己的道理。所以，有不同意見不是問題，如何整合這些不同意見才是關(guān)鍵。

這像極了學(xué)術(shù)研究中常見的情形：你只要接受某種前提，就必須要接受它的結(jié)果。如果還認(rèn)為稅收是國家強(qiáng)制地、無償?shù)?、不需交待地向人民收取的錢，那人民也就無話要說。但如果這種說法已經(jīng)行不通，只能采用“稅收是公共產(chǎn)品的價(jià)格”這樣更加心平氣和的解釋，那么必然引出在這一前提下關(guān)于公民權(quán)利、公共參與、透明政府、責(zé)任政府等一系列追問。近年來，我國財(cái)政管理在邁向現(xiàn)代化的方向上已取得了不俗的成就，特別是黨的十八屆三中全會(huì)以來，在“建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政”的指導(dǎo)思想下，財(cái)政部門銳意進(jìn)取，在推進(jìn)績效預(yù)算、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算公開等方面都有很大的提升。但總體而言，這還是屬于政府部門的某種自覺，而非現(xiàn)代社會(huì)視界下政府與社會(huì)、公民關(guān)系的體制性轉(zhuǎn)變。開征房地產(chǎn)稅之議，一下子將政府與公民關(guān)系這一核心問題推到全社會(huì)面前，但全社會(huì)并沒有為此做好準(zhǔn)備。

怎樣才能破除這一“癥結(jié)”？在我看來，還是只能循序漸進(jìn)，聚集于當(dāng)前房地產(chǎn)市場、房地產(chǎn)擁有方面最突出的問題，努力爭取最大社會(huì)公約數(shù)。

換言之，就是對于擁有很多套房的人群先行征收。具體操作上，現(xiàn)有“立法先行，充分授權(quán)、分步推進(jìn)”就是一種很好的思路，即中央先拿出一個(gè)立法框架，清楚回答“征不征”這個(gè)問題（現(xiàn)在看這個(gè)問題已越來越迫切了），但在涉及房地產(chǎn)稅的若干具體規(guī)定上，比如什么時(shí)候征，對哪些房子征，稅率多少等等，可以交給地方政府根據(jù)本地的情況自行決定，同時(shí)地方政府要對房地產(chǎn)稅的征收、使用情況建立一整套信息公開、公眾參與的體制機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過幾年的運(yùn)行，將其中一些富有示范性的經(jīng)驗(yàn)與做法向全國推廣或上升到法律法規(guī)的層面。

總之，房地產(chǎn)稅焦慮的實(shí)質(zhì)反映了處于現(xiàn)代化門檻之上中國的某種兩難困境，后退已絕無可能，前進(jìn)的路上也充滿荊棘。這再次印證了歷史學(xué)家黃仁宇的睿智，他說“從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代化，相當(dāng)于從走獸到飛禽的變化，非經(jīng)漫長的時(shí)間、艱苦磨難而不可得之”。圍繞著房地產(chǎn)稅的種種爭論，折射的正是中國邁向現(xiàn)代化社會(huì)的蛻變之痛。