房地產(chǎn)稅改革，如箭在弦上

蔡昌　曾梓曦

房地產(chǎn)稅改革，應(yīng)該算是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中最難啃的骨頭。我國在經(jīng)歷了多年物業(yè)稅模擬試點和上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅改革試點之后，仍面臨著房地產(chǎn)稅無法真正落地的窘境。一直以來，房地產(chǎn)稅開征的政策和時間都很不明朗。

但隨著“營改增”的全面推行和資源稅改革的逐步推進，十九大之后的稅制改革重心轉(zhuǎn)到了房地產(chǎn)稅和個人所得稅領(lǐng)域。

2017年11月16日，全國人大財經(jīng)委副主任委員黃奇帆在第八屆財新峰會上表示，房地產(chǎn)稅當然要收，“不是說十年、二十年，而是今后的幾年里會發(fā)生的事”。

2017年12月20日，財政部部長肖捷在《人民日報》發(fā)表署名文章《加快建立現(xiàn)代財政制度》，首次提及按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”的原則，逐步推進房地產(chǎn)稅的立法和實施進程。這意味著不久的將來，我國將對工商業(yè)房地產(chǎn)和個人住房按照評估值征收房地產(chǎn)稅，適當降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費負擔，逐步構(gòu)建完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制體系。

這些對房地產(chǎn)稅立法和最終實施的肯定表態(tài)，讓公眾覺得，房地產(chǎn)稅真的要來了！

但是，當前要推動房地產(chǎn)稅改革，實現(xiàn)“靴子”落地，還是困難重重。筆者認為，推行房地產(chǎn)稅立法和實施，需要從房地產(chǎn)稅的改革要義、改革方式以及改革原則等三方面切入，探索房地產(chǎn)稅的改革路徑。

改革要義：完善稅制、保護產(chǎn)權(quán)

不少人認為，似乎只要能夠開征房地產(chǎn)稅，中國的房價就會應(yīng)聲而落。因此，房地產(chǎn)稅普遍被視為降低房價的利器，其實這是認識誤區(qū)。筆者認為，這一觀點，既缺乏理論依據(jù)，也鮮有實踐經(jīng)驗支撐，是有失偏頗的觀點。

房地產(chǎn)稅的落地，對于一些發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕闹行〕鞘校拇_可以抑制房價。即房地產(chǎn)稅通過提高住房的持有成本，使房地產(chǎn)市場的投機成本變高，進而起到抑制投機的作用，促使中小城市的民眾“用腳投票”，使房地產(chǎn)市場逐漸降溫。

但對于北上廣深這樣的一線城市而言，人口的凈流入使住房成為剛需，需求彈性變小，稅負易于轉(zhuǎn)嫁。全面開征房地產(chǎn)稅不但很難起到抑制房價的作用，反而很可能繼續(xù)推高房價，或者推高房租。而這兩種可能都會“誤傷”部分社會群體，體現(xiàn)為經(jīng)濟不公平的宏觀效應(yīng)。

縱觀世界各國的房地產(chǎn)稅征收狀況，只有少數(shù)幾個國家以抑制房價為目的來征收，但最終都是收效甚微。期望通過房地產(chǎn)稅來調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的做法比較典型的國家是韓國和日本。我們研究發(fā)現(xiàn)，韓國推出的綜合房地產(chǎn)稅可能對部分高端房產(chǎn)造成一定影響，但對長周期的房價上漲效應(yīng)并沒有起到明顯的抑制作用。日本的特別土地持有稅同樣也沒有達到預(yù)期的價格調(diào)控效果，且已于 2003年被迫停征。此外，許多國家的高房地產(chǎn)稅與高房價已經(jīng)形成共生模式，而不是“此消彼長”的對立關(guān)系。以美國為例，紐約、舊金山、洛杉磯等地都征收高額的房地產(chǎn)稅，但房價仍然居高不下。因此，抑制房價并非我國房地產(chǎn)稅改革的政策導(dǎo)向。

房地產(chǎn)稅改革的要義在于兩個方面：完善稅制，保護產(chǎn)權(quán)。

一方面，房地產(chǎn)稅改革使得現(xiàn)行稅制逐步得以完善：其一，在“營改增”后地方缺乏主體稅種的情況下，房地產(chǎn)稅可以承當?shù)胤街黧w稅種的角色，為地方政府提供財政收入。

其二，房地產(chǎn)稅是一種存量稅，是對財產(chǎn)存量征稅。當前我國大部分與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收，都在交易環(huán)節(jié)征收，因此房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的流量稅較高，而存量稅匱乏，使各環(huán)節(jié)稅收結(jié)構(gòu)失衡。因此，開征房地產(chǎn)稅有利于改善我國“重交易、輕存量”的稅制弊端。

其三，我國的財產(chǎn)稅制度相對落后，耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等等都是上世紀80年代前期根據(jù)當時的情況而設(shè)定的，一些政策早已不合時宜。開征房地產(chǎn)稅能使現(xiàn)行稅制跟上經(jīng)濟發(fā)展步伐，從而適應(yīng)新時代的經(jīng)濟發(fā)展需要。

另一方面，從產(chǎn)權(quán)角度觀察，開征房地產(chǎn)稅還有助于產(chǎn)權(quán)保護：其一，征稅作為一個資源由私人產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣彩杖氲倪^程，只有稅收明確了，產(chǎn)權(quán)才能明確。這種邏輯關(guān)系體現(xiàn)了稅收在產(chǎn)權(quán)確認中的作用，即稅收扮演產(chǎn)權(quán)證人的角色。征稅邊界的確定意味著產(chǎn)權(quán)邊界的確定，而在產(chǎn)權(quán)制度既定的前提下，民眾普遍遵守稅收信用就會改善稅收征納關(guān)系，減少政府保護產(chǎn)權(quán)的支出，社會交易費用就會大大縮減，人們就會得到政府提供的更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，產(chǎn)權(quán)制度的有效性和合理性進一步加強，人們更為依賴和維護既定的產(chǎn)權(quán)制度，這時產(chǎn)權(quán)保護就成為一種必然。

其二，房地產(chǎn)稅改革的前提是需要明晰的產(chǎn)權(quán)，因此房地產(chǎn)稅改革的推進，將倒逼產(chǎn)權(quán)界定和保護工作的完善。對我國厘清當前政策福利保障房、小產(chǎn)權(quán)房、城市拆遷改造的回遷房等各種類型房產(chǎn)與土地產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，建立房產(chǎn)確權(quán)登記，深化土地產(chǎn)權(quán)改革有重要的促進作用。

改革方式：漸進式推進改革

房地產(chǎn)稅必然要開征，但政策細節(jié)及開征過程則需要更加審慎。因為房地產(chǎn)稅在我國的開征，屬于從無到有，引入一個新稅種，如果要順利地推行房地產(chǎn)稅，必須采取漸進式改革，循序漸進，逐步突破一個個障礙。

一方面，房地產(chǎn)稅開征會使大多數(shù)人受到影響，很可能會導(dǎo)致民眾對房產(chǎn)地稅的厭惡感增強，甚至降低稅收遵從度，不利于房地產(chǎn)稅的推行。理由如下：

其一，房地產(chǎn)稅作為直接稅，與增值稅等間接稅將稅負隱于零售價之中有所不同，房地產(chǎn)稅的稅收負擔將更加直接化、顯性化。房地產(chǎn)稅的稅負直接落到民眾頭上，納稅人必然將房地產(chǎn)稅的開征視為自身利益的損失。

其二，我國長期以流轉(zhuǎn)稅為主體，社會一直以來對稅收的感知度較弱，納稅意識淡薄。在以直接稅為主體的美國，社會的納稅意識較強，即使如此，土地和房屋征收的財產(chǎn)稅仍被列為“最不受歡迎”的稅收，在歷史上屢次出現(xiàn)“抗稅”事件。那么對于我國而言，征收房地產(chǎn)稅，將徹底喚醒普通民眾納稅人的權(quán)利意識和限權(quán)意識。如果貿(mào)然將房地產(chǎn)稅在全民當中推廣，必然會引發(fā)強烈的抵觸心理，甚至導(dǎo)致納稅人與稅務(wù)機關(guān)之間的沖突與對立。而不斷積累的矛盾便可能演化成為社會矛盾，不利于社會穩(wěn)定。另外，部分納稅人有一定的“話語權(quán)”，能對稅務(wù)局和立法機關(guān)施加“院外壓力”。一旦將這部分群體納入課稅范圍，他們可能會采取各種手段為房地產(chǎn)稅改革設(shè)置障礙。

另一方面，如果房地產(chǎn)稅選擇全民征收，將與我國一直以來實施的結(jié)構(gòu)性減稅政策相悖。結(jié)構(gòu)性減稅雖然強調(diào)“有增有減”，但最終還是著眼于減稅方向，即稅負總體水平是要減少的。如果在現(xiàn)行稅制下全面征收房地產(chǎn)稅，雖然能使財產(chǎn)稅在稅制結(jié)構(gòu)中的比重瞬間提升，但同時也將導(dǎo)致宏觀稅負在短期內(nèi)的急劇攀升，這與我國減稅的政策目標背道而馳，同時也不利于在國際減稅大背景下繼續(xù)保持國際競爭力。

因此，要順利推行房地產(chǎn)稅落地，應(yīng)該按照支付能力原則，先對一小部分人征收房地產(chǎn)稅，即讓那些擁有豪宅或者多套房的納稅人先為國家和社會做貢獻。待取得財政收入后，政府通過再分配手段，將房地產(chǎn)稅收入用于扶助社會弱勢群體，加強保障房建設(shè)，保證低收入、低凈值人群的社會福利。通過這種“抽肥補瘦”的方式使房地產(chǎn)稅這個靴子落地，大部分民眾都會對房地產(chǎn)稅的開征持支持態(tài)度。等房地產(chǎn)稅實施一段時間后，在其“促進社會公平”的形象深入人心之后，如果有需要，再通過擴大稅基等方式，逐步將房地產(chǎn)稅的征收予以延續(xù)和拓展。采取這樣循序漸進的改革方式，勢必遇到的阻力會小些。

改革著力點：貫徹稅收法定原則和公平原則

房地產(chǎn)稅改革的著力點首先在于強化稅收法定原則。肖捷部長在《加快建立現(xiàn)代財政制度》中提到，房地產(chǎn)稅改革要按照“立法先行”的原則。房地產(chǎn)稅需要通過立法樹立其權(quán)威性和正當性。立法作為“頂層設(shè)計”，能夠通過透明、規(guī)范、正式的利益博弈過程來彌合分歧、尋求“最大公約數(shù)”，從而增強改革的民意基礎(chǔ)與可接納度 。有了“立法先行”，來自既得利益者的阻力將減小，房地產(chǎn)稅改革的推進也將更為順暢。

房地產(chǎn)稅改革還要特別注重貫徹公平原則。首先是縱向公平原則，因為不同地區(qū)和家庭對房地產(chǎn)稅的納稅能力有很大差異，房地產(chǎn)稅的制度設(shè)計必須強調(diào)量能課稅原則，稅率可以根據(jù)不同房產(chǎn)類型，采取多級累進稅制，對不同省份地區(qū)的房產(chǎn)也要實行差異化稅率。例如，對于不同的房產(chǎn)類型規(guī)定不同的稅率，豪宅、別墅等高檔房產(chǎn)采用高稅率，普通住宅剛開始推廣房地產(chǎn)稅時可以不征稅，或者采用較低的稅率。其次是橫向公平原則，盡量拓寬房地產(chǎn)稅的稅基，并保證稅基（即房地產(chǎn)評估價格）的公允性。對同一地區(qū)、同一房產(chǎn)類型，應(yīng)當根據(jù)房地產(chǎn)當年的市場價值采用統(tǒng)一的稅率。在房地產(chǎn)稅推行過程中，只有充分考慮納稅人的承受能力，才能做到兼顧縱向公平與橫向公平，才能使民眾心理上更容易接受，從而降低改革的社會阻力，有效率地推進我國的房地產(chǎn)稅改革進程。