社會排斥視域下失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的政策建構(gòu)

□靳曉輝 萬廣明

（青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山東 青島 266000）

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。改革開放后，大量農(nóng)村人口涌入城市，推動了我國的城市化進(jìn)程。近年來，我國的城市化率已突破50%。然而我國的城市化水平每上升1%，需要占用耕地約12.7萬hm2。可見，隨著城市化進(jìn)程的加快，作為城市化產(chǎn)物的失地農(nóng)民正成為一個(gè)龐大的群體，如果不能妥善安置，極易引起群體性事件，成為影響社會穩(wěn)定的因素。在吸收以往學(xué)者對失地農(nóng)民研究成果的基礎(chǔ)上，從社會排斥理論的三大維度入手，試圖解讀失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)困境，并以此為視角提出關(guān)于失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的政策體系。

1 社會排斥概念及其演進(jìn)

社會排斥的概念起源于20世紀(jì)70年代的歐洲，是學(xué)者在對貧困問題研究的過程中形成的，最初只是針對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的排斥現(xiàn)象。20世紀(jì)80年代末，社會排斥理論在歐洲廣泛傳播開來，逐漸應(yīng)用到社會生活的方方面面。現(xiàn)如今社會排斥理論被各國廣泛接受，其對貧困問題的研究從單一的經(jīng)濟(jì)維度轉(zhuǎn)為政治、經(jīng)濟(jì)等多重維度，從物質(zhì)資源的匱乏擴(kuò)展到社會群體的邊緣化。目前，社會排斥的理論更多地被應(yīng)用到社會政策以及邊緣、弱勢群體等方面的研究上。因此，社會排斥越來越表現(xiàn)為一種多面向、綜合性的概念。該理論認(rèn)為，社會排斥是全部或者部分被排除在決定一個(gè)人與社會融合的經(jīng)濟(jì)、社會或文化體系之外的多層面的、動態(tài)的過程[1]。我們可以將其定義為個(gè)人、團(tuán)體和地方由于國家、企業(yè)和利益團(tuán)體等施動者的作用而全部或部分排斥于經(jīng)濟(jì)活動、政治活動、家庭和社會關(guān)系系統(tǒng)、文化權(quán)利以及國家福利制度的過程[2]。

2 失地農(nóng)民社會排斥的維度分析

2.1 失地農(nóng)民社會排斥的經(jīng)濟(jì)維度

2.1.1 勞動力市場排斥

土地是農(nóng)民生存的根本，然而土地的征用意味著農(nóng)民失去了原有的謀生手段。過去政府采用“誰征地、誰安置”的原則，即由企業(yè)實(shí)行“招工安置”。市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大使失地農(nóng)民數(shù)量急劇增加，政府、部分企業(yè)對失地農(nóng)民的就業(yè)安置能力有限，安置方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏泿虐仓谩?，政府不再包辦就業(yè)，失地農(nóng)民獲取就業(yè)機(jī)會的渠道狹窄，于是有相當(dāng)數(shù)量的失地農(nóng)民處于無業(yè)或半就業(yè)狀態(tài)。此外，由于經(jīng)濟(jì)體制改革的深化以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，勞動力市場更多的表現(xiàn)為對知識技能型人才的需求。但失地農(nóng)民普遍年齡偏大，受教育程度不高，自身素質(zhì)與勞動力市場的要求不契合。即便失地農(nóng)民具備了勞動力市場的技能要求，但由于我國城鄉(xiāng)二元制度的限制，很多城市歧視性地制造了失地農(nóng)民進(jìn)入城市的高門檻，將失地農(nóng)民排斥在城市之外，使得農(nóng)民難以與城市人共享城市化發(fā)展的成果，遂成為城市的邊緣群體。

2.1.2 消費(fèi)市場排斥

居民的消費(fèi)狀況與家庭收入水平、就業(yè)情況密切相關(guān)。由于就業(yè)無門或處于半就業(yè)狀態(tài)，失地農(nóng)民的收入得不到保障，他們在城市中多從事保安、門衛(wèi)等低技術(shù)含量的工作，可替代性強(qiáng)，穩(wěn)定性差，隨時(shí)都有失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。雖然失地農(nóng)民有政府發(fā)放的安置補(bǔ)助，但補(bǔ)貼畢竟有限，不能從長遠(yuǎn)角度解決穩(wěn)定生活的問題。同時(shí)有部分農(nóng)民僅從眼前考慮，最終導(dǎo)致生活困境，以上因素都決定了失地農(nóng)民消費(fèi)水平的低下。另外失地農(nóng)民雖然完成了由“農(nóng)”到“非”身份上的轉(zhuǎn)化，但心理上的認(rèn)同尚未完全形成，短時(shí)間內(nèi)對城市全新的生活方式難以適應(yīng)，對未來的經(jīng)濟(jì)生活缺乏信心，再加上城市生活水平的提高，這種不確定性促使其自覺降低消費(fèi)水平、降低成本，這極大地影響了失地農(nóng)民的購買力，失地農(nóng)民難以進(jìn)入城市主流的消費(fèi)市場。

2.2 失地農(nóng)民社會排斥的制度維度

2.2.1 土地征用制度排斥

現(xiàn)行征地制度中最令人詬病的是征地目的的公益性及征地補(bǔ)償?shù)墓?。我國《憲法》?guī)定：“國家基于公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但法律沒有對“符合公共利益的項(xiàng)目”進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致政府出于“政績”或?yàn)樵黾迂?cái)政收入，將一些不涉及公共利益的項(xiàng)目，以公共利益的旗號強(qiáng)制征收土地。另外，現(xiàn)行補(bǔ)償方式的不公正性主要體現(xiàn)在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償分配的不合理。我國征地制度規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)按照前3 a平均產(chǎn)值的6～10倍確定，而農(nóng)地產(chǎn)值的不確定性較大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅不能夠體現(xiàn)土地的最高最佳用途，也忽視了土地的潛在價(jià)值，將農(nóng)民完全排斥在分享土地增值收益之外。而征地補(bǔ)償費(fèi)用的層層截留，使得農(nóng)民的權(quán)益受到了明顯的侵害。

2.2.2 社會保障制度排斥

我國的社會保障制度起始于20世紀(jì)50年代初，經(jīng)過60多年的改革發(fā)展已經(jīng)取得了很大的成就。但不能否認(rèn)的是，制度建設(shè)依舊滯后于社會經(jīng)濟(jì)需要，社會保障體系依舊建立在以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而形成的社會成員身份差別的基礎(chǔ)之上。在這種情況下，土地對于農(nóng)民起著兜底保障的作用。然而土地被征用后，一方面農(nóng)民失去了生活保障的承載體，另一方面又難以享有與城市人平等的社保權(quán)利，這些針對城市人的社會政策不能及時(shí)覆蓋到失地農(nóng)民，導(dǎo)致他們在養(yǎng)老、醫(yī)療以及社會救助等各方面處于弱勢地位。

2.3 失地農(nóng)民社會排斥的關(guān)系維度

失地農(nóng)民的社會關(guān)系排斥是指失地農(nóng)民由于受社會接觸、社會地位以及身份認(rèn)同的限定而成為易受歧視的群體，難以融入城市生活。農(nóng)民在土地被征收之前一直生活在一個(gè)以血緣和地緣關(guān)系為主的共同體內(nèi)，共同體內(nèi)部是一種互相信任、互相依靠的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。征地后，失地農(nóng)民進(jìn)入城市社區(qū)，城市生活的陌生感和距離感與農(nóng)村生活的默契感形成了鮮明對比。由于對自身身份轉(zhuǎn)化的認(rèn)同度較低，他們大都不愿與城市人交流，與外界溝通的渠道不暢通，信息供給不足，交際圈子狹小，導(dǎo)致社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)單一化、封閉化，長此以往，社會發(fā)展機(jī)會減少。而城市人具有先天的優(yōu)越感，對失地農(nóng)民的接納程度低，從心理上排斥與他們生活方式截然不同的群體。

3 反社會排斥 建構(gòu)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的政策體系

社會的發(fā)展不能以剝奪一部分人的基本權(quán)利作為代價(jià)，要實(shí)現(xiàn)和諧有序，就必須保證公平，而要實(shí)現(xiàn)公平，就需立足現(xiàn)實(shí)，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與政策建構(gòu)，讓更多的邊緣群體能夠分享改革發(fā)展的紅利。

3.1 改革土地征用制度

改革現(xiàn)行的土地征收制度首先要明確土地征用征收適用的公共利益范圍。政府的征收權(quán)應(yīng)當(dāng)僅限于公益事業(yè)用地，對于商業(yè)用地的征用和開發(fā)，應(yīng)當(dāng)引入市場機(jī)制，要厘清地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民個(gè)人以及用地單位之間的利益關(guān)系；其次，規(guī)范征地補(bǔ)償程序，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地前發(fā)布征地公告，允許被征地單位發(fā)表意見；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要引入談判機(jī)制及民主協(xié)商機(jī)制，保障農(nóng)民的參與權(quán)和決策權(quán)，政府、開發(fā)商以及農(nóng)民要在充分考慮土地增值等因素的基礎(chǔ)上平等協(xié)商補(bǔ)償額度；達(dá)成征地協(xié)議后，按照先補(bǔ)償后交付的原則進(jìn)行土地登記變更；再次，創(chuàng)新安置補(bǔ)償方式。改革過去單一的貨幣補(bǔ)償方式，將貨幣安置、就業(yè)安置、住房安置等方式結(jié)合，建立綜合的補(bǔ)償安置模式，為被征地農(nóng)民提供發(fā)展機(jī)會和可利用的資源[3]。

3.2 構(gòu)建新型的勞動就業(yè)政策

良好的就業(yè)環(huán)境和公平的就業(yè)政策是失地農(nóng)民市民化的前提和基礎(chǔ)。要改善失地農(nóng)民目前的就業(yè)狀況，就必須打破原有的制度保護(hù)壁壘，構(gòu)建城鄉(xiāng)一致的勞動就業(yè)政策。首先，政府要加大失地農(nóng)民再就業(yè)扶持力度，將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)服務(wù)體系，鼓勵工商企業(yè)吸收接納失地農(nóng)民，開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位，將失地農(nóng)民再就業(yè)同社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)相結(jié)合；對于自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，政府要給予資金的支持及技術(shù)的指導(dǎo)。其次，搭建城鄉(xiāng)勞動力市場信息服務(wù)平臺，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，及時(shí)發(fā)布勞動力供求信息，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)就業(yè)市場的信息聯(lián)通，保障信息渠道暢通無阻。再次，開展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)。建立健全完善的勞動力培訓(xùn)體系，加強(qiáng)就業(yè)指導(dǎo)，強(qiáng)化職業(yè)教育。要針對不同性別、不同年齡群體、不同文化程度的失地農(nóng)民采取相應(yīng)措施，通過培訓(xùn)增強(qiáng)他們的職業(yè)技能，以提高失地農(nóng)民在勞動力市場上的競爭力。

3.3 建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系

社會保障制度是社會發(fā)展的“安全閥”和“穩(wěn)定器”。農(nóng)民的土地被征用之后，與土地有關(guān)的基本權(quán)利進(jìn)一步喪失，面臨的社會風(fēng)險(xiǎn)顯著增加。因此，要構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，遵循“一體系、多層次”的原則，以政府為主導(dǎo)，鼓勵多方參與，分層分類開展，讓制度保護(hù)之網(wǎng)覆蓋更多有需要的人。要為廣大失地農(nóng)民提供與城市水平一致的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，將貧困群體納入城市低保范疇。此外，建立失地農(nóng)民社會保障專項(xiàng)基金，用于幫扶特別困難的失地農(nóng)民。針對尚未達(dá)到退休年齡、尚有勞動能力的失地農(nóng)民，政府應(yīng)為其繳納一定年限的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)及工傷保險(xiǎn)，剩余部分由農(nóng)民自行繳納；對于那些征地時(shí)已經(jīng)達(dá)到法定退休年齡的失地農(nóng)民，政府或村集體要構(gòu)建“福利包”，內(nèi)容要涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育、住房等方面，繳納的社會保險(xiǎn)費(fèi)用可源自于政府的土地出讓金，也可從土地的增值收益中列支。

4 結(jié)束語

隨著城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民問題日漸尖銳，形成了農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)民城市化的趨勢，對失地農(nóng)民主體資格的忽視和社會保障制度的不完善，引發(fā)了較為嚴(yán)重的農(nóng)民失地問題。如何破解失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)困境以及保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益愈加重要。通過完善立法體系，完善失地農(nóng)民主體資格和社會保障制度，建立長久有效的保障機(jī)制，使失地農(nóng)民權(quán)益得到確切保障。