地方政府“土地財(cái)政”形成動因綜述

□張 欣

（四川文理學(xué)院 四川 達(dá)州 635000）

我國的“土地財(cái)政”問題，是正處于加速工業(yè)化和城市化階段的中國所獨(dú)有的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，引起了國內(nèi)學(xué)術(shù)界高度關(guān)注。雖然國外也有文獻(xiàn)涉及“土地財(cái)政”問題，但鑒于我國與主要西方歐美國家實(shí)行的土地制度的根本不同，可供借鑒的文獻(xiàn)較少。所以，有關(guān)“土地財(cái)政”問題的研究文獻(xiàn)在國內(nèi)居多。陶然、徐志剛（2005）在研究城市化、農(nóng)地制度與人口遷移問題的關(guān)系時(shí)，指出1994年的分稅制改革缺乏轉(zhuǎn)移支付體系促使地方財(cái)權(quán)向上集中，造成地方政府土地征用行為急劇嚴(yán)重。整體來看，學(xué)術(shù)界關(guān)于“土地財(cái)政”行為動因的研究主要集中在以下方面，即在我國分稅制改革的制度背景下，地方政府“土地財(cái)政”行為的目的研究、行為驅(qū)動力研究、行為約束條件研究。

西方歐美國家是資本主義制度下的土地私有制，較早征收房產(chǎn)稅，地方政府一直能夠獲取相對穩(wěn)定的稅源，因此西方發(fā)達(dá)國家基本不會出現(xiàn)強(qiáng)烈的地方政府“土地財(cái)政”行為[1]。我國學(xué)者對此問題的關(guān)注始于20世紀(jì)90年代中期，伴隨著分稅制和土地制度的改革，加之工業(yè)化和城市化的發(fā)展急需強(qiáng)大的資金保障，剛好土地帶來的高收益使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求越來越大，逐步形成了“土地財(cái)政”現(xiàn)象，它成為新的經(jīng)濟(jì)高速增長格局，導(dǎo)致地方政府征地、賣地行為層出不窮。因此，地方政府的“土地財(cái)政”是基于我國當(dāng)下土地問題產(chǎn)生的（朱秋霞，2008）。不同學(xué)者對“土地財(cái)政”概念的界定各有不同，狹義的“土地財(cái)政”僅指土地出讓金收入，即政府征收土地再轉(zhuǎn)讓土地獲得的國有建設(shè)用地土地出讓金[2]成交價(jià)款（滿燕云，2010），它是地方財(cái)政預(yù)算外的補(bǔ)充收入，本文使用的正是狹義概念。廣義的“土地財(cái)政”包括地方政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外與土地相關(guān)的租稅費(fèi)（劉守英、蔣省三，2005；周雪飛，2008；杜雪君，2009；薛白、赤旭，2010）。關(guān)于“土地財(cái)政”的規(guī)模及特征方面，滿燕云、楊圓圓（2010）基于《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，對1999—2007年我國“土地出讓”的現(xiàn)狀和特征分析如下：土地出讓規(guī)模整體不斷上升，用地類型和土地出讓方式對土地出讓收入有很大的影響，并且區(qū)域差異較大，從而分析了造成差異的原因。

1 “土地財(cái)政”行為目標(biāo)

政府出售或出讓土地主要是為了籌集財(cái)政收入，但也有調(diào)整土地資源配置、提高土地資源利用效率等方面的考慮。國外學(xué)者Osayimwese D.P.C.（1989）用調(diào)查法研究了美國一些州的土地交易收入情況后，認(rèn)為土地交易收入一度是美國一些州政府財(cái)政收入來源。并且土地收益可以極大地促進(jìn)地方財(cái)政收入以及為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資（Li Tian，2009）。國內(nèi)文獻(xiàn)對這一問題的研究比較豐富，根據(jù)相關(guān)的政府管理理論，地方政府獲取資金的目的是為了更好地履行提供公共服務(wù)的職能，地方政府用“土地財(cái)政”手段來增加地方財(cái)政預(yù)算外收入，以此獲得充足的城市建設(shè)資金（程楠，2012）。然而在硬性的制度約束的條件下，手段代替了目的，獲取財(cái)政收入的最大化取代了公共福利的最大化（朱四倍，2005）?？傮w上看，多數(shù)國內(nèi)文獻(xiàn)研究認(rèn)為，我國地方政府“土地財(cái)政”行為的主要目的是為公共產(chǎn)品融資（李龍浩，2007）。同時(shí)，在這個(gè)目的背后也有很多學(xué)者進(jìn)行了更加深層次的分析和探討，在中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景之下，地方政府“土地財(cái)政”行為的目的是多元化的，從政府行為角度分析，主要目的還是盡量獲取更多的土地收益[3，4]。

2 “土地財(cái)政”行為驅(qū)動力

陳志勇、陳莉莉（2012）通過對研究地方政府行為與“土地財(cái)政”的文獻(xiàn)梳理，將地方政府行為驅(qū)動力分為財(cái)政競爭、政績競爭和地區(qū)競爭，這3種競爭壓力驅(qū)使地方政府突破預(yù)算約束來開展“土地財(cái)政”。第一，財(cái)政激勵(lì)是地方政府官員“土地財(cái)政”行為最核心的動力。尤其是在1994年分稅制改革后，地方政府面臨預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入日益向上集中，支出不斷向下分權(quán)以及傳統(tǒng)預(yù)算外收入逐漸減少的體制約束，在GDP增長為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)模式下，不斷開拓預(yù)算外新收入成為地方政府共識（陶然、楊大利，2008）。劉守英、蔣省三（2005）通過實(shí)地調(diào)研認(rèn)為既有現(xiàn)行稅制設(shè)置的原因，也有政府收入從土地上征稅困難并且征稅數(shù)量微觀的客觀事實(shí)。羅必良（2010）指出，分稅制改革造成地方財(cái)政收入和支出間的巨大缺口，而地方財(cái)政不能支撐工業(yè)化和城市化發(fā)展所需的資金，進(jìn)而轉(zhuǎn)向土地帶來的高額收益，促使了全國的征地行為以獲取“土地財(cái)政”收入。第二，政績考核關(guān)系官員晉升。以周黎安（2004，2007）為代表的中國特色“官員晉升錦標(biāo)賽”理論認(rèn)為，財(cái)政收入是地方政府關(guān)注的重要方面，但地方官員更關(guān)注自身在行政集權(quán)體系中的位置。隨著行政體制不斷改革，以GDP為核心的績效考核指標(biāo)越加明細(xì)化，地方政府官員想要職位晉升，就必須有具體的政績表現(xiàn)（周雪光，2005）。自20世紀(jì)80年代初至今，地方政府官員堅(jiān)持貫徹執(zhí)行中央政府以GDP增長為政績考核的首要指標(biāo)，一直秉持促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的行為模式。

3 “土地財(cái)政”行為約束條件

3.1 財(cái)政制度約束

統(tǒng)收統(tǒng)支、財(cái)政包干和分稅制改革構(gòu)成了我國的財(cái)政體制變遷路徑。在前兩個(gè)階段中，一個(gè)過于緊，一個(gè)過于松。過度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制下，地方政府的積極性受到打壓，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力，然而過度放權(quán)的財(cái)政包干體制下，雖然大大激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的欲望，但是引發(fā)了強(qiáng)烈的地方保護(hù)主義和中央財(cái)政收入難以得到保障等系列問題。1994年實(shí)行分稅制改革20 a以來，中央政府一方面大力集中財(cái)政，另一方面向地方政府下放越來越多的事權(quán)。國內(nèi)學(xué)者在圍繞財(cái)政制度研究地方政府“土地財(cái)政”問題時(shí)，認(rèn)為分稅制財(cái)權(quán)上收，事權(quán)責(zé)任下放，日益集權(quán)化，迫使地方政府不斷尋求預(yù)算外的資金來增加地方財(cái)政收入（周飛舟，2007）。預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入并不能支撐起當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)財(cái)政支出，因此在工業(yè)化和城市化的背景之下，土地的利用價(jià)值凸顯，地方政府不得不另謀土地作為出路，通過對土地的不斷謀利使地方政府獲得更多的預(yù)算外收入，形成了土地財(cái)政并引發(fā)“高價(jià)”城市化、征地失地問題，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)問題（楊娟娟、孔劉柳，2013；劉守英，蔣省三，2005；周飛舟，2007；王玉波，2013）。

3.2 土地相關(guān)制度約束

國內(nèi)學(xué)者主要是從土地相關(guān)的法律法規(guī)出發(fā)，找尋當(dāng)前跟地方政府征地、出讓地有關(guān)規(guī)范的漏洞。在現(xiàn)有的《中華人民共和國土地管理法》因“公共利益”而征地的規(guī)定不明確，導(dǎo)致地方政府能夠?qū)⑼恋刈兂梢环N準(zhǔn)金融資源用以推動工業(yè)化和城市化的進(jìn)程（何代欣，2013）。此外，錢忠好、曲福田（2004）對中國土地征用制度分析后，認(rèn)為我國是政府壟斷的土地征用制度，為“土地財(cái)政”的生成提供了極大的方便。同時(shí)，我國現(xiàn)行的二元化土地管理體制及低成本征地制度則是導(dǎo)致“土地財(cái)政”行為得以維持的重要原因（Cao G.etc，2008；李春根、楊珊、王喬等，2013）。董再平（2008）、岳桂寧（2009）認(rèn)為“土地財(cái)政”產(chǎn)生的原因是分稅制和土地征用制度共同造成的。

4 結(jié)束語

綜合關(guān)于地方政府“土地財(cái)政”相關(guān)文獻(xiàn)回顧和整理，逆向軟預(yù)算約束理論源起于國外經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈的軟預(yù)算約束理論，被周雪光發(fā)展為逆向軟預(yù)算約束理論后得到各個(gè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。從中國期刊網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫的檢索結(jié)果看，關(guān)于“土地財(cái)政”成因問題研究的學(xué)術(shù)論文有45篇，其中有基于地方政府行為的視角、基于稅收征管視角、基于公有土地作為公共產(chǎn)品的視角、基于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析視角和基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角等從不同的視角和維度對我國“土地財(cái)政”問題的生成動因和治理提出了獨(dú)到的見解。同時(shí)，社會科學(xué)領(lǐng)域沿用周雪光的逆向軟預(yù)算約束理論作為分析視角的學(xué)術(shù)論文有15篇，這些文獻(xiàn)重點(diǎn)分析了不同領(lǐng)域下的地方政府為什么以及如何突破上級乃至中央政府的預(yù)算約束和向下級攫取資源行為背后的原因。

然而，使用逆向軟預(yù)算約束理論來分析我國“土地財(cái)政”成因的學(xué)術(shù)論文僅有1篇，趙合云（2011）在逆向軟預(yù)算約束理論的分析框架之下分析了我國“土地財(cái)政”的生成機(jī)制，認(rèn)為制度環(huán)境、激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制是中國地方政府“土地財(cái)政”的生成動因。雖然已有的研究文獻(xiàn)為沿用逆向軟預(yù)算約束理論來分析我國地方政府“土地財(cái)政”的形成提供了重要的文獻(xiàn)基礎(chǔ)，但是目前的研究中還存在一些突出的問題值得關(guān)注，篇幅過少，對地方政府“土地財(cái)政”形成動因以及治理對策的解釋不夠系統(tǒng)和完善，也缺乏足夠的可操作性，這也正是筆者想使用逆向軟預(yù)算約束理論進(jìn)行繼續(xù)深入探討的目的所在。因此，無論是從理論上還是國家政策實(shí)踐需要上，地方政府“土地財(cái)政”問題仍然有繼續(xù)深入研究的必要。

注：1.“逆向軟預(yù)算約束”主要是指地方政府自上而下地向所轄區(qū)域中的下屬組織和個(gè)人索取資源來突破預(yù)算限制的行為和現(xiàn)象。

2.土地出讓金，是1989年頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》后開始征收的。條例規(guī)定，土地出讓主管部門可從取得的土地出讓金中提取2％～5％作為土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)。在提取業(yè)務(wù)費(fèi)后，地方財(cái)政先留出20％作為城市土地開發(fā)建設(shè)費(fèi)用，其余部分40％上繳中央財(cái)政，60％留歸地方財(cái)政。不論上繳中央財(cái)政還是留歸地方財(cái)政的部分，都專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。