社會工作介入社會救助的機制研究

王 晴

（安徽師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院 安徽蕪湖 241000）

一、問題提出

隨著社會的發(fā)展，單純的物質(zhì)救助已經(jīng)無法滿足救助對象的要求，他們還有一系列的精神需求、社會需求、文化需求、勞務(wù)需求及發(fā)展需求。我國傳統(tǒng)的社會救助的實施主體是政府，政府工作大到制定最高的政策性文件，小到走訪困難戶核對信息、上門解決生活困難，一直以來政府以物質(zhì)救助為主，所有程序都親力親為，但是成效也只是保障救助對象生存的基本權(quán)利，而且質(zhì)量也并不如人意，“大政府、小社會”的社會救助狀態(tài)，并不利于我國從生存型救助向發(fā)展型救助的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。而社會工作則以其具有的專業(yè)性、服務(wù)性以及助人自助的工作理念在介入社會救助事業(yè)時發(fā)揮了很大的價值及作用，在為救助對象提供的服務(wù)也收到了一定成效。2014年《社會救助暫行辦法》（國務(wù)院令〔2014〕649號）在第十章中，指出政府應(yīng)該運用社會力量來參與社會救助，并積極發(fā)揮社會工作的作用，以專業(yè)社會工作的介入來減輕政府負(fù)擔(dān)，提升社會救助的專業(yè)水平。2015年的《關(guān)于加快推進社會救助領(lǐng)域社會工作發(fā)展的意見》（民發(fā)〔2015〕88號）中對社會工作參與社會救助的任務(wù)、路徑、支持保障等具體事項提出了具體要求，為社會工作介入社會救助提供政策依據(jù)。2016年，《關(guān)于加強社會工作專業(yè)崗位開發(fā)與人才激勵保障的意見》（民發(fā)〔2016〕186號）中提出了專業(yè)社工在我國的缺乏，并為此提出一些列具體措施，來留住人才，發(fā)揮社會工作的專業(yè)之長。政府改變之前對社會救助的大包大攬狀態(tài)，將自己從社會救助的諸多繁瑣事務(wù)中抽身，將社會救助事業(yè)的具體實施操作慢慢地交給社會工作，以便自己能更多地關(guān)注于政策制定與問題解決，不僅減輕了自身負(fù)擔(dān)，也促進了社會工作的發(fā)展，更好地推動了社會工作介入社會助事業(yè)，發(fā)揮救助的最大效應(yīng)[1]。

二、社會工作介入社會救助的機制

目前我國社會工作介入社會救助事業(yè)在政府的支持鼓勵下不斷地發(fā)展，并不斷得到完善，已經(jīng)形成了以下機制：

（一）服務(wù)機制。

1.服務(wù)需求發(fā)現(xiàn)機制。救助工作的開展始于救助對象的存在并被發(fā)現(xiàn)，然后對癥下藥，針對需求展開救助，做到精準(zhǔn)救助。僅僅依靠政府來發(fā)現(xiàn)救助對象，很難覆蓋完全，且任務(wù)量繁重。政府將救助對象的識別、家庭情況調(diào)查及需求評估等這些基礎(chǔ)事項交給社會工作機構(gòu)，不僅將自己從這些具體、繁瑣的事務(wù)中解放出來，來更好地發(fā)揮管理職能，也讓社會工作者變“被動”為“主動”，積極發(fā)現(xiàn)生活中需要救助的對象，調(diào)查了解他們的真實需求，使得困難對象得到更科學(xué)、有效、全面的救助服務(wù)[2]。

2.服務(wù)承接機制。為了滿足隨著時代的發(fā)展而產(chǎn)生的救助對象的多樣性需求，也為了減輕政府的財政負(fù)擔(dān)與工作壓力，提高社會工作提供服務(wù)的能力，提升社會自治能力，建設(shè)共建共享共治的社會治理局面，政府不僅提供政策優(yōu)惠與財政支持來為社會工作的介入創(chuàng)造條件，更是大力培養(yǎng)社工人才隊伍，提供崗位，提高福利待遇，為社會工作承接服務(wù)完善基礎(chǔ)設(shè)施，來完善社會工作承接救助服務(wù)機制。

3.服務(wù)轉(zhuǎn)介機制。救助對象的多元化需求，使得僅靠一方來提供服務(wù)是無法滿足的。當(dāng)有關(guān)機構(gòu)及人員發(fā)現(xiàn)救助對象，進過簡單研判后，發(fā)現(xiàn)其有社會工作需求時，及時向政府部門上報后。政府部門再按程序轉(zhuǎn)介給相關(guān)的專業(yè)社工機構(gòu)與社會工作者，由他們對救助對象進行具體的需求調(diào)研后，再有針對性的開展綜合性、多樣性的服務(wù)[3]。

（二）運行機制。

1.資金補償機制。所有事情的運轉(zhuǎn)都離不開資金，救助活動更是如此，資金籌集是社會工作開展救助活動的首要條件。目前我國社會工作介入社會救助活動的資金最主要來源于政府財政投入，政府以購買服務(wù)的方式將項目承包給社會工作機構(gòu)，并對項目投入足夠的預(yù)算資金，設(shè)定救助對象及需達(dá)到的目標(biāo)，由社工機構(gòu)來設(shè)計具體活動方案，來保證項目的正常運轉(zhuǎn)[4]。

2.資源調(diào)動機制。社會工作機構(gòu)與社會工作者能夠有效的開展每項救助服務(wù)，離不開財力、人力、物力等各種資源的支撐。不僅需要政府提供資金，還需要利用社會的力量。目前我國社工機構(gòu)在開展救助服務(wù)時，主要是面向社會征集活動的志愿者，也會向社會大眾籌集善款，來更好地推進項目活動的進行。

3.能力建設(shè)機制。社會工作機構(gòu)與社會工作者想要承接政府救助服務(wù)，首先社工機構(gòu)及社會工作者必須具有相關(guān)的專業(yè)能力。政府對社工機構(gòu)的成立、等級評價、承接服務(wù)有著嚴(yán)格規(guī)定與評價標(biāo)準(zhǔn)，對社會工作者的上崗、評級與工作經(jīng)驗也有著相關(guān)規(guī)定，社工機構(gòu)要接受一系列的考核及評估，社會工作者也要進行理論知識與實務(wù)能力的教育培訓(xùn)，來加強社工機構(gòu)的組織能力建設(shè)與社會工作者的專業(yè)能力建設(shè)。

（三）評估監(jiān)督機制。

1.專家評估機制。對項目的質(zhì)量管理與評估監(jiān)督，是對社會工作介入社會救助事業(yè)的實施效果和服務(wù)水平的評價與管理。社會工作機構(gòu)在承接政府購買服務(wù)后，設(shè)計活動內(nèi)容與目標(biāo)，開展具有針對性、綜合性的救助服務(wù)。當(dāng)項目完成后，政府部門會聘請相關(guān)專家，對項目完成的質(zhì)量與效果進行評估，并對社工機構(gòu)與社會工作者的救助活動進行評判，以此來作為以后項目開展的經(jīng)驗積累，也對社工機構(gòu)與社會工作者的工作進行評價。

2.內(nèi)外部監(jiān)督機制。目前為了監(jiān)督我國社會工作機構(gòu)與社會工作者開展的社會救助服務(wù)，已形成了以政府、社會為主的外部監(jiān)督以及社工自我監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督機制。政府部門一直跟進社工機構(gòu)提供的服務(wù)，對救助服務(wù)的過程及結(jié)果進行外部監(jiān)督。救助對象對于提供的服務(wù)有什么疑問或者不滿意的地方，可以向政府有關(guān)部門進行反映，社會公眾對于提供服務(wù)存在的不公平、不公正現(xiàn)象也可以進行反映，對救助行為進行有效的外部監(jiān)督。社工機構(gòu)則會通過機構(gòu)網(wǎng)站與公眾號等相關(guān)網(wǎng)絡(luò)途徑，對每一次實施的救助服務(wù)的經(jīng)費開支情況、活動內(nèi)容、籌資與捐贈情況、志愿者活動進行公示，不僅是對機構(gòu)的自我監(jiān)督，也方便了社會公眾對其進行監(jiān)督。

（四）互動機制：三社聯(lián)動機制。社區(qū)作為現(xiàn)代人類生活的基本單位，人們除了工作時間，有大多數(shù)時間是在社區(qū)里度過，在這里進行休閑時光。社區(qū)能滿足居民需求，提供公共服務(wù)，我國正在大力推動和諧社區(qū)建設(shè)。為了推動社會工作融入社區(qū)，以社區(qū)為單位提供救助服務(wù)，我國正在推進并不斷優(yōu)化“三社聯(lián)動”機制?！叭缏?lián)動”為社會工作的救助活動提供了一個基本平臺，在這里，社會組織，社會工作機構(gòu)承接的服務(wù)得以開展，社會工作者能夠展示其能?！叭缏?lián)動”機制促進社區(qū)、社會組織、社會工作者之間的優(yōu)勢互補、資源共享，擴充了社區(qū)服務(wù)的外延，創(chuàng)新了基層社區(qū)治理[5]。

三、社會工作介入社會救助機制存在的問題

（一）需求發(fā)現(xiàn)被輕視。在實施政府購買服務(wù)項目中，我們首先需要了解的就是救助對象的切實需求與迫切愿望，這是必不可少的一步，也是項目實施具有成效的前提條件。但是在項目的具體實施中，有些社會工作機構(gòu)往往會忽略這關(guān)鍵一步，不去做需求調(diào)研，或者只是簡單詢問，根據(jù)個人經(jīng)驗與大眾需求，對不同的救助對象的需求作統(tǒng)一的定論。這對項目的計劃、項目的后期實施有著很大的不良影響，使得救助沒有對癥下藥，沒有達(dá)到想要的效果，救助對象無法滿意，浪費救助資源。

（二）救助資金來源單一。政府購買服務(wù)的資金來源最主要是政府財政撥款，社會工作機構(gòu)對政府的資金依賴性很大，政府是社會工作機構(gòu)最大的資金補償鏈，并且可能是個別社會工作機構(gòu)的唯一資金來源。這種現(xiàn)象使得社會工作介入社會救助資金來源單一，資金有限造成項目效果不具有持續(xù)性與長期性，無法發(fā)揮項目的最大價值，這也與社會工作機構(gòu)成立的目標(biāo)與他所需發(fā)揮的能力與價值不符。

（三）社會工作自身能力有待提升。社會救助設(shè)計的涉及的問題紛繁復(fù)雜，不是簡單的一種手段或方法可以解決的，這對社會工作者的專業(yè)能力與實務(wù)能力具有很大的挑戰(zhàn)與要求。我國目前成立的社會工作機構(gòu)普遍存在組織機構(gòu)小，專業(yè)人員少，項目開展全靠志愿者的現(xiàn)象，而面對社會救助的多樣化需求顯的有些力不從心，所以社會工作者的專業(yè)能力急需提升，專業(yè)人才也需要政策的吸引。

（四）社會力量參與度低。在項目的實施中，活動的主要參與者有政府部門人員、社會工作者、救助對象及志愿者，廣大的公眾力量并沒有包含進來。存在問題的原因有二：一是社會公眾的意識存在偏差，認(rèn)為社會救助工作是政府部門的職責(zé)，社會工作開展的救助活動也是他們的工作日常，與自己距離很遠(yuǎn)。二是政府與社會工作機構(gòu)沒有讓公眾參與的意識，社會工作機構(gòu)在開展活動時，沒有事先做好宣傳，注意吸引大眾注意，鼓勵社會參與，吸收社會力量，鏈接社會資源。

（五）評估體系不成系統(tǒng)。評估是對項目實施成果的檢驗，也是對政府與社會工作機構(gòu)的工作的檢查與監(jiān)督，關(guān)系到社會公眾的切身利益。對于政府購買服務(wù)項目實施后的評估，在我國并沒有形成統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)與評估體系，各地政府根據(jù)自己的要求與喜好來設(shè)定評估程序，采用評估方法，造成各地的評估標(biāo)準(zhǔn)不一，每次項目評估標(biāo)準(zhǔn)不同，具有很大的隨意性，給評估工作帶來了很大的難度，也會造成群眾、社會工作機構(gòu)與社會工作者對結(jié)果的不認(rèn)同與不滿。

四、完善社會工作介入社會救助機制的對策

（一）完善發(fā)現(xiàn)機制。有些困難家庭與個人對國家的政策并不了解，在自身存在困難時沒有向政府及社會工作機構(gòu)求助的意識，政府部門也很難發(fā)現(xiàn)所有的困難對象。所以需要完善發(fā)現(xiàn)機制，采取從上而下、全面覆蓋的困難群體發(fā)現(xiàn)機制。第一，通過專門設(shè)立的基層救助機構(gòu)與民政專干在日常工作中，主動發(fā)現(xiàn)困難群體。第二，民政部門與其他部門，如，公安局、殘聯(lián)、教育部等部門進行信息共享，與慈善機構(gòu)，如，紅十字會、基金會等進行聯(lián)系，從其他部門與機構(gòu)的救助體系中篩選社會救助對象。第三，社會機構(gòu)及其他社會組織在工作、走訪、入戶調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)困難群體。第四，通過新聞媒體及網(wǎng)絡(luò)發(fā)現(xiàn)救助對象。第五，個人自行求助或者其親屬朋友幫助其求助。

（二）創(chuàng)新承接模式?，F(xiàn)階段，我國大部分地區(qū)社會工作介入社會救助的主要模式是“政府購買服務(wù)”，由政府部門及有關(guān)人員主動發(fā)現(xiàn)救助對象，設(shè)定救助目標(biāo)，再選擇有資質(zhì)承接服務(wù)的社工機構(gòu)。在此過程中，政府處于主動的地位，社工機構(gòu)趨于被動。為了提高社會工作的積極性，充分發(fā)揮其主動性，可以創(chuàng)新社會工作介入社會救助承接社會救助服務(wù)的模式，來完善服務(wù)承接機制的內(nèi)容。如，近幾年開始在我國興起的公益創(chuàng)投模式，由社工機構(gòu)主動發(fā)現(xiàn)生活中需要救助的群體，并設(shè)計好項目及相應(yīng)的活動方案，向政府提出申請，由政府審核通過后，劃撥活動資金讓社工機構(gòu)提供服務(wù)。

（三）開展融合救助。社會工作者作為救助政策的宣傳者與實施者，自身要對國家及地方的救助政策法規(guī)十分熟悉，把握政策適用的對象、要求、標(biāo)準(zhǔn)及具體的內(nèi)容，了解政策動態(tài)變化。在對某一類救助對象實施救助時，一方面可以結(jié)合國家對于這類人群的現(xiàn)有救助政策，保障其基本需求，另一方面針對對象的不同需求，如，教育、住房、看護等需求，可以鏈接社會力量，利用社會資源，開展融合救助，將政府政策、社工救助與社會力量進行融合，多方面、多層次對救助對象提供救助，對于救助對象來說，不僅滿足了他們的多樣性需求，也實現(xiàn)了他們的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）拓寬資金來源渠道。為了解決社會工作進行救助的資金問題，需建立完善的資金籌集體系。一是政府財政投入，社會工作可以積極向政府申報社會救助項目，獲取資金救助，但是政府財政也存在資金不足的壓力，需要規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算，開展救助活動時盡量節(jié)約、高效、合理，提高財政支出的使用效率。二是街道、社區(qū)的專項資金，社會工作在開展救助服務(wù)時，可以與社區(qū)活動聯(lián)系起來，聯(lián)合社區(qū)、街道的力量，擴大活動效應(yīng)。三是慈善機構(gòu)的救助資金，社會工作可以聯(lián)合慈善機構(gòu)，共同開展活動，獲得資金幫助。四是向社會籌集資金，社會工作在對特定群體進行救助之前，如果救助群體數(shù)量過大，如，受洪水災(zāi)害群體，偏僻山村的留守兒童，可以舉行大型募捐活動，動員社會力量。五是與愛心企業(yè)結(jié)對，很多企業(yè)在收獲自身的發(fā)展同時，也希望能夠回饋社會。社會工作可以與這些愛心企業(yè)進行長期結(jié)對，一對一幫助救助群體。[6]

（五）加強志愿者隊伍建設(shè)。一項社會工作救助服務(wù)活動的開展，需要投入大量的人力，而社工機構(gòu)往往只有少數(shù)的工作人員，這就需要大量來自全社會的志愿者?？梢砸陨鐓^(qū)為單位，因為社區(qū)內(nèi)存在許多因退休而有很多時間的老年群體，還有全職的因孩子白天上學(xué)而無處可去的中年父母群體，也有周末缺乏戶外休閑活動的學(xué)生群體等，可以根據(jù)這些情況，組建不同類別的但是固定的志愿者服務(wù)隊伍，作為補充，也可以網(wǎng)上征集更多的志愿者作為候補隊員。這些志愿者隊伍，需要接受專業(yè)培訓(xùn)和課程教育，才可以投入使用。在開展不同的救助服務(wù)時，選擇更適合這項救助活動的志愿者隊伍。

（六）完善評估機制。政府向社會工作機構(gòu)購買社會救助服務(wù)，注重于購買前對機構(gòu)的要求與選擇，在機構(gòu)承接項目之后，政府對項目的整體實施過程放松監(jiān)管，對項目的績效與成果的評估也流于形式，存在“重購買輕監(jiān)管”的現(xiàn)象[7]。目前對于社會工作提供的社會救助服務(wù)的評估主要采取的是專家評估，專家評估可能會存在理想化、片面性與主觀性等方面的不足，所以需要設(shè)定統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，采用科學(xué)的評估方法，依照法定的評估程序，對救助服務(wù)的具體內(nèi)容、實施的過程及結(jié)果進行全面的程序。目前可以評估的方法有多種，根據(jù)救助服務(wù)的不同實行情況，選擇不同的方式，進行結(jié)合評估，來提高評估的真實性和客觀性。采取多種評估相結(jié)合的評估模式，能夠使評估更加科學(xué)、高效，不僅有利于社會工作在提供服務(wù)時更加注重救助目標(biāo)，更為實現(xiàn)這一目標(biāo)提供了科學(xué)的依據(jù)。[8]

隨著社會的發(fā)展，時代的進步，越來越需要社會力量與政府一起共治共建共享。因此，推動社會組織參與介入社會救助，政府必須要不斷完善相關(guān)政策法規(guī)，形成制度保障。積極引導(dǎo)與鼓勵社會組織的參與，培育社會組織承接服務(wù)的能力，提高社會工作者的待遇，組建社會工作人才隊伍，為社會救助事業(yè)的發(fā)展增添力量。