聲譽機制、信息基礎(chǔ)與我國慈善組織規(guī)制優(yōu)化

(西南石油大學(xué) 法學(xué)院，成都 610046)

一 問題的提出

近年來，國家在持續(xù)推進(jìn)社會治理機制改革的同時，也開始關(guān)注慈善組織在福利供給、社會治理與制度耦合等方面的積極意義。慈善組織通過組織化運作以提供社會服務(wù)、傳播核心價值理念，同時其非營利性、非政府性以及自愿性等特征使其作為社會管理的重要參與主體在國家和社會之間發(fā)揮溝通和補充功能。2016年3月16日通過的《中華人民共和國慈善法》(下稱《慈善法》)取消了掛靠業(yè)務(wù)主管部門的要求①，同時在放開公募權(quán)、稅收優(yōu)惠、設(shè)置公益信托等方面也做出了規(guī)定。慈善基本法的制定意味著慈善組織數(shù)量會進(jìn)一步增加②。目前，慈善組織魚龍混雜，如何引導(dǎo)其合規(guī)發(fā)展，成為慈善組織管理的首要任務(wù)。

《慈善法》頒布之前，政府部門試圖通過嚴(yán)格的“準(zhǔn)入控制”③將慈善組織納入國家行政管理體系。然而，基于監(jiān)管法律的滯后性、執(zhí)法激勵以及執(zhí)法資源的有限性等原因，法律監(jiān)督效果并不理想。學(xué)者們在法律框架內(nèi)提出了兩種解決問題的路徑：一是進(jìn)一步完善現(xiàn)行法律體系，包括提高法律層級、完善具體法律制度等[1-2]；二是基于慈善組織產(chǎn)權(quán)不完整、利他性等特征，通過多元監(jiān)管模式，賦予利益相關(guān)者監(jiān)管權(quán)限，進(jìn)而增強監(jiān)管效果[3]?！洞壬品ā穼σ陨蟽煞N途徑進(jìn)行了綜合運用，在第九章對慈善組織的監(jiān)督管理進(jìn)行了規(guī)定，主要從法律上確立了民政部門的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)力以及對慈善組織的披露責(zé)任，同時鼓勵社會各方對慈善組織進(jìn)行監(jiān)督。然而，這兩種途徑都有其缺陷。第一種途徑并未將法律的執(zhí)行約束考慮在內(nèi)，而目前慈善組織的行為失范并非僅由于缺乏相關(guān)法律，更多在于執(zhí)行的困難。截至2017年8月，以“慈善”為關(guān)鍵詞在北大法寶中搜索出110部法律法規(guī)和行政規(guī)章標(biāo)題，包含有“慈善”內(nèi)容的法律、法規(guī)、行政規(guī)章、地方性規(guī)章更是多達(dá)千部，涵蓋了慈善組織管理、慈善捐贈、志愿服務(wù)、稅收政策和監(jiān)管制度等方面④。這些法律法規(guī)對慈善事業(yè)的發(fā)展起到了推動作用，但是與制定法規(guī)所付出的成本相比，其規(guī)制作用卻有限。第二種途徑更多是理念上的轉(zhuǎn)變，實踐中仍然是以監(jiān)管制度完善為核心，只是通過增加監(jiān)管主體以擴(kuò)大監(jiān)管權(quán)的覆蓋面，因此本質(zhì)上并沒有解決監(jiān)管者激勵不足、監(jiān)管成本過高等問題。

以上兩種途徑都著眼于搭建慈善組織監(jiān)管框架，缺乏微觀的可執(zhí)行機制的構(gòu)建。那么，通過何種制度設(shè)計可以優(yōu)化法律資源配置，實現(xiàn)對慈善組織的有效管理？根據(jù)機制設(shè)計理論，良好的機制要解決信息效率和激勵相容兩個問題[4-6]，聲譽機制可以作為法律框架下的微觀機制，促使法律監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。和社會其他組織相比，慈善組織以社會信譽與民眾信任為生存根本，聲譽及其波動會對慈善組織產(chǎn)生重大影響。而且聲譽機制作為一種分散型監(jiān)管方式，具有獲取信息成本相對較低、信息傳播廣泛、實施成本可以忽略不計的特征，可以極大降低監(jiān)督成本，增加監(jiān)管發(fā)生的可能性。本文試圖從監(jiān)管激勵的角度出發(fā)，分析以“監(jiān)管權(quán)力分配為中心”的政府監(jiān)管和多元主體監(jiān)管為主的框架監(jiān)管設(shè)計的缺陷，并提出以“構(gòu)筑信息基礎(chǔ)”為中心完善制度，促進(jìn)聲譽威懾作用的發(fā)揮，實現(xiàn)制度資源的儉省，提高整體制度的效率。

二 “以監(jiān)管權(quán)力分配為中心”制度之三重約束

無論是對政府監(jiān)管的完善還是協(xié)同監(jiān)管的采納，本質(zhì)上都是監(jiān)管權(quán)力分配的調(diào)整，而非著眼于激發(fā)監(jiān)管行為的實際發(fā)生。相較于第三方監(jiān)管和自律監(jiān)管，政府監(jiān)管在威懾力方面具有不可替代的優(yōu)勢，但其發(fā)揮作用需要受到成本和激勵約束。如果政府執(zhí)法資源不需要成本，而且執(zhí)法者有足夠的激勵嚴(yán)格執(zhí)法，那么政府監(jiān)管無疑是最優(yōu)的選擇。但是，現(xiàn)實情況是政府的執(zhí)法資源有限，且慈善組織監(jiān)管部門缺乏相應(yīng)的激勵，嚴(yán)重影響實際的監(jiān)管效果。

(一)執(zhí)法資源與監(jiān)管需求不匹配

公共選擇理論假設(shè)政府是理性的，在做出決策時受到成本收益原則的約束。具體來說，就是法律的執(zhí)行受到執(zhí)法機關(guān)激勵和執(zhí)法負(fù)荷的影響。如果執(zhí)法機關(guān)成本大于收益，則執(zhí)法行為不會發(fā)生；反之，執(zhí)法行為可能產(chǎn)生。我國登記的慈善組織目前有20萬家左右，未登記但從事慈善工作的組織大約有100萬家以上[7]。由于慈善組織監(jiān)管任務(wù)與執(zhí)法資源不匹配，有效監(jiān)督難以實現(xiàn)。

執(zhí)法機關(guān)規(guī)模不足以承擔(dān)巨大的執(zhí)法任務(wù)。法律的落實最終依賴于執(zhí)法部門的執(zhí)行，執(zhí)法部門的執(zhí)行效果受執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力的影響，而執(zhí)行能力受制于執(zhí)行機關(guān)的人員配備、經(jīng)費約束等。我們以依法成立和運作一個慈善組織為例來說明。一個縣級民政機關(guān)主管社會組織的部門需要承擔(dān)的常規(guī)事項為：慈善組織的申請登記、變更、注銷、其他備案事項，建立慈善信息平臺并保證信息的真實性。其中信息公開一項就包括慈善組織登記事項；慈善信托備案事項；具有公開募捐資格的慈善組織名單；具有公益性捐贈稅前扣除資格的慈善組織名單；對慈善活動的稅收優(yōu)惠、資助補貼等促進(jìn)措施；向慈善組織購買服務(wù)的信息；對慈善組織、慈善信托開展檢查、評估的結(jié)果；對慈善組織或者其他組織和個人表彰、處罰結(jié)果等⑤。除了慈善組織，其他社會服務(wù)組織都由民政部門監(jiān)管。民政部發(fā)布的《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2014年底，全國共有社會服務(wù)機構(gòu)166.8萬個[8]。根據(jù)“基金會中心網(wǎng)”統(tǒng)計，截至2016年3月17日，慈善基金會達(dá)到4866家⑥[9]。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《慈善法》的規(guī)定，民政部門民間組織監(jiān)管機構(gòu)需要負(fù)責(zé)對社會組織依法登記、年檢、重大活動報批等程序進(jìn)行監(jiān)管，并且通過書面審查以確保其提供的信息的真實性和準(zhǔn)確性，然后根據(jù)真實有效的信息對組織給予有效的監(jiān)督管理，應(yīng)該有一個無比龐大的民間組織管理系統(tǒng)，并且在財政支出方面也必定需要龐大的預(yù)算[10]。

(二)監(jiān)管部門監(jiān)管激勵不足

政府監(jiān)管部門的監(jiān)督，是所有監(jiān)督中唯一具有強制力的監(jiān)督方式，因此被寄予很大的期望。如果制度設(shè)計得當(dāng)并嚴(yán)格執(zhí)行，這一監(jiān)督方式是最有效的。但是，這一監(jiān)督方式所需付出的成本也是最高的，而且對配套制度的依賴也更強。首先，需要制定適當(dāng)?shù)姆?，對立法技術(shù)提出高要求；其次，需要有效地執(zhí)行法律規(guī)定。在查處慈善組織違規(guī)行為方面，監(jiān)督部門缺乏激勵。監(jiān)督部門的激勵主要來源于績效考核和政績壓力，但是對慈善組織的監(jiān)督績效很難量化。是設(shè)定年檢的通過率，還是考核違規(guī)事件的出現(xiàn)率？如果是前者，可能造成尋租行為。因為在慈善組織治理能力普遍不高的情況下，尋租行為可以提高通過年檢的概率。如果是后一種情況，可能會造成監(jiān)管機關(guān)和慈善機構(gòu)的合謀，以隱藏違規(guī)事件。因為揭露本地區(qū)的慈善組織不法行為，怎么也算不上是政績。而且在我國還存在一些特殊問題。第一，現(xiàn)存主管業(yè)務(wù)部門和監(jiān)督管理機構(gòu)業(yè)務(wù)有交叉，對于暴露出的違規(guī)事件，可以相互推諉、規(guī)避責(zé)任，降低了跟蹤監(jiān)管的動力；第二，慈善機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人與政府部門有千絲萬縷的關(guān)系，可以通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來消解來自監(jiān)管部門的處罰，使得監(jiān)管行為不產(chǎn)生結(jié)果。以上原因都造成實際執(zhí)行過程中的執(zhí)法動力不足。

(三)相關(guān)利益者監(jiān)督激勵缺失

針對政府監(jiān)管能力和激勵的缺乏，有學(xué)者主張建立政府部門、行業(yè)組織、利益相關(guān)方、第三方機構(gòu)及社會公眾等多元主體共同參與的立體型監(jiān)督體系[11-12]，即協(xié)同監(jiān)管模式。協(xié)同監(jiān)管模式增加了監(jiān)管主體，在信息獲取方面有更強的優(yōu)勢。如果監(jiān)管者有足夠的激勵，則會增加監(jiān)管效用；如果監(jiān)管者激勵不足，則可能流于“人人可管，人人不管”的狀態(tài)。

協(xié)同監(jiān)管中的相關(guān)利益者包括捐贈人、媒體、公眾、慈善組織、監(jiān)管部門，但他們都缺乏足夠的激勵，以行使監(jiān)管權(quán)力。

第一，捐贈者的監(jiān)督激勵缺乏。捐贈者向慈善組織捐贈了資金，理論上，他應(yīng)該關(guān)心資金的去處，有很強的監(jiān)督激勵，但是，事實上也可能并非如此。1.捐贈者可以分為個人捐贈者和企業(yè)捐贈者。一般情況下，個人捐贈者的動機有三個：一是幫助他人；二是向他人表示自己是個善良的人；三是得到內(nèi)心的愉悅感。個人捐贈的數(shù)額一般情況下不會太大，對花費時間和精力去關(guān)心不多的錢的去處，激勵不足。企業(yè)捐贈者的動機主要有兩個。一是提高企業(yè)競爭優(yōu)勢。企業(yè)憑借參與慈善捐贈活動，樹立自身形象，提升企業(yè)聲譽，獲得社會地位，擴(kuò)大社會影響力。這些無形資源增強并擴(kuò)展了企業(yè)與外部環(huán)境之間的交往和聯(lián)系,從而使之可以獲得有效信息、技術(shù)和知識,捕捉市場機遇,獲取競爭所需的更多的稀缺資源,進(jìn)而能夠保持并提升企業(yè)競爭優(yōu)勢[13]。二是幫助需要的人。企業(yè)的捐贈金額一般會比較大，但是因為其關(guān)心的重點是是否達(dá)到宣傳自己的效果，加之責(zé)任人業(yè)務(wù)繁忙，故對錢的去向監(jiān)督激勵不足。事實上，現(xiàn)行法律已經(jīng)賦予捐贈人的監(jiān)督權(quán)利?！痘饡芾項l例》第三十九條規(guī)定：捐贈人有權(quán)向基金會查詢捐贈財產(chǎn)的使用、管理情況，并提出建議和意見。但是，目前的違規(guī)事件中，鮮有由捐贈人發(fā)現(xiàn)披露的情形，這說明捐贈人的監(jiān)督權(quán)力行使不足。

第二，媒體的監(jiān)督激勵缺乏。在信息通暢的社會，媒體通過獲取和傳播信息，能很大程度影響慈善組織的聲譽，進(jìn)而影響公眾的捐贈行為，對慈善組織行為起到約束作用。“郭美美事件”被媒體曝光后，中國紅十字會收到的捐款驟減，2011年來自境內(nèi)捐贈約752.57億元，占全國捐贈總量的89.1%，同比下降約16.7%；來自境外捐贈92.44億元，占全國捐贈總量的10.9%，同比下降約28.3%[14]。但是，受限于媒體本身的特征，這一監(jiān)督是不穩(wěn)定的，且信息的準(zhǔn)確性有待考證。首先，媒體傳播的信息是有選擇性的。在信息泛濫時代，注意力成為稀缺資源。為了吸引更多的受眾，媒體需要篩選或創(chuàng)造更刺激、新鮮的信息，因為人類本能傾向于將注意力資源更多地配置在異常的事物上面[15]。這種篩選或創(chuàng)造意味著在一定程度上對事實真實性的舍棄。其次，媒體信息具有時效性。為了吸引受眾的注意力，媒體在選擇信息過程中會考慮受眾的偏好，但是受眾的偏好是變化的，特別在多媒體環(huán)境下，信息焦點轉(zhuǎn)移非常迅速，很難持續(xù)關(guān)注某一件事情并且聚集成為改變的力量?；诿襟w本身的特征，其激勵依賴于公眾的注意力，因此，難以形成持續(xù)有效的監(jiān)督。

第三，公眾的監(jiān)督激勵缺乏。公眾是一個抽象的群體，現(xiàn)行法律已經(jīng)賦予公眾監(jiān)督權(quán)利。《社會團(tuán)體登記管理條例》第二十九條規(guī)定：社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣冀邮?、使用捐贈和資助的有關(guān)情況?！痘饡芾項l例》第三十八條也規(guī)定：基金會在通過年檢后，要將年度工作報告公布在登記管理機關(guān)指定的媒體上，接受公眾的查詢監(jiān)督。工作報告應(yīng)涉及基本信息、機構(gòu)建設(shè)情況、業(yè)務(wù)活動情況、財務(wù)會計報告(資產(chǎn)負(fù)債表、業(yè)務(wù)活動表、現(xiàn)金流量表)、接受監(jiān)督管理的情況、審計意見、監(jiān)事意見和其他信息[16]。一般的公眾不具備財務(wù)、會計專業(yè)知識，難以理解工作報告的內(nèi)容，更不清楚其問題所在；而且，公眾間存在搭便車的行為，人人都期待別人花時間和精力去監(jiān)督慈善組織，而自己卻缺乏動力。因此，公眾這個貌似龐大的群體，其監(jiān)督激勵卻是很小的。

第四，慈善組織自律和組織之間的互律缺乏。自律的激勵來自兩個方面：即是本身的道德感和責(zé)任感。道德感和責(zé)任感很難認(rèn)為是內(nèi)生的，它們更多是被外在制度環(huán)境塑造的，內(nèi)心對道德和責(zé)任的追求常常受到外在環(huán)境的影響，而人和組織通常的行為方式是從理性出發(fā)、對成本收益衡量之后進(jìn)行的，因此自我約束的道德激勵脆弱且不穩(wěn)定。

以上分析說明了協(xié)同監(jiān)管中相關(guān)利益方的激勵缺乏，但并非說明搭建協(xié)同監(jiān)管結(jié)構(gòu)是毫無意義的。協(xié)同監(jiān)管發(fā)揮作用的障礙在于如何降低監(jiān)管者獲取信息和采取行動的成本，成本越低越能彌補激勵不足的缺陷。而聲譽機制通過借助不特定的參與者“用腳投票”作用于慈善組織的核心利益，形成對慈善組織的威懾，進(jìn)而有效阻嚇慈善組織放棄潛在的不法行為[17]，其實施成本低，容易形成行動。

三 強化威懾力：聲譽機制的嵌入

(一)聲譽機制的優(yōu)勢

前文分析證明，要使法律制度有效運轉(zhuǎn)，滿足實際監(jiān)管需求，受制于信息獲取能力、執(zhí)法能力、執(zhí)法意愿等難以在短時間內(nèi)改變的因素影響。從信息獲取的角度看，不管是哪一種監(jiān)督主體進(jìn)行的監(jiān)督，核心的問題都是獲取真實有效的信息。慈善組織和第三方監(jiān)督主體之間信息是不對稱的。當(dāng)然，可以通過法律規(guī)定，要求慈善組織對自身的信息進(jìn)行披露。但正如前文所說的，披露資產(chǎn)負(fù)債表等專業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)，對于大多數(shù)人來說并不能明白其含義，因此如何獲得易于辨別的信息，是發(fā)揮多元主體監(jiān)管作用要解決的核心問題。從執(zhí)行的角度來講，各個監(jiān)督主體都具有監(jiān)督慈善組織行為的沖動，但是要讓這一沖動轉(zhuǎn)化為行為，則受行為成本的制約。因此，盡可能降低行為成本，使之與激勵相匹配，是提高監(jiān)管效率的有效途徑。

聲譽機制是一種隱性激勵。它是行為主體基于維持長期合作關(guān)系的考慮而放棄眼前利益的行為，對“偷懶”的懲罰不是來自合同規(guī)定或法律制裁，而是未來合作機會的中斷[18]91-92。聲譽機制將各種分散的信息集合起來，形成市場參與各方對慈善組織過去行為和行為效果的綜合評價，成為監(jiān)督主體易于判斷的符號，是最容易認(rèn)知的信息。它之所以值得信任，是因為聲譽是整個市場參與主體相互影響、共同作用形成的，被直接控制和捏造的可能性較小，值得信賴[19]。同時，相對人可以根據(jù)聲譽的優(yōu)劣選擇是否合作，通過“用腳投票”的行為對慈善組織的長期經(jīng)營產(chǎn)生實質(zhì)影響，其行為成本可以忽略不計?？杀孀R性、真實性、行為成本低這三個優(yōu)勢能在一定程度上緩解慈善組織監(jiān)管中信息效率不足和執(zhí)法能力欠缺的問題，既可節(jié)省制度資源，又可以提升制度效率。

要使第三方監(jiān)督真正發(fā)揮作用，需要提高信息效率和激勵相容度。制度激勵分為顯性激勵和隱性激勵。通過法律設(shè)計形成的對慈善組織的激勵，是典型的顯性激勵，其激勵目的和方式、預(yù)期結(jié)果都是明確表示的。但因為信息不對稱的存在，慈善組織可能會隱藏信息或者提供虛假的信息，特別是其產(chǎn)品難以測量的情況下，通過正式的法律制度設(shè)計形成的激勵往往會被規(guī)避，而要獲取組織內(nèi)部的完全信息則是不可能的。交易主體間的信息不對稱為聲譽產(chǎn)生提供了理由[20]。聲譽可以作為判斷是否與慈善組織產(chǎn)生合作的依據(jù)，成為資源分配的調(diào)節(jié)器。聲譽良好的慈善組織能得到更多的捐贈和志愿服務(wù)，而聲譽差的組織則得不到。即便是官方主導(dǎo)的慈善組織，它們的資金來源受市場波動影響小，也會因問責(zé)制而受到聲譽的壓力。為此，慈善組織會努力把維持聲譽作為一種隱性激勵制度。聲譽機制可以通過影響慈善組織對未來的預(yù)期而對其起到約束作用。而且，它作為一種分散的權(quán)力行使方式，可以避開現(xiàn)行制約法律制度效用發(fā)揮的因素，更加直接地發(fā)揮威懾作用。這一點在我國政府和法律信任度降低的情況下尤為有意義。

(二)聲譽監(jiān)管與慈善組織特性的匹配

慈善組織不同于一般的營利性企業(yè)，它缺乏營利組織所具有的物質(zhì)利益激勵機制、業(yè)績評價機制和監(jiān)督機制，主要基于其利潤非分配性和產(chǎn)品特殊性。

明晰的產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)行監(jiān)管體系的微觀基礎(chǔ)。但是，慈善組織的產(chǎn)權(quán)既不同于所有權(quán)明晰、剩余索取權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓的私有產(chǎn)權(quán)，也不同于國家作為所有權(quán)主體并由政府代為行使的國家產(chǎn)權(quán)。慈善組織的資金主要來源于社會捐贈、政府撥付、經(jīng)營收入及其資產(chǎn)增值等，其資產(chǎn)具有社會公共財產(chǎn)特性，《中華人民共和國慈善事業(yè)捐贈法》第七條規(guī)定：“慈善性社會團(tuán)體受贈的財產(chǎn)及其增值為社會公共財產(chǎn)?！惫娈a(chǎn)權(quán)的本質(zhì)特征在于委托權(quán)、受托權(quán)、受益權(quán)相分離并相互獨立,由此帶來公益財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體分離、所有者缺位、使用權(quán)受限、無自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、受益主體虛擬化等重要特征[21]。社會公共財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不完整，傳統(tǒng)的以產(chǎn)權(quán)完整為基礎(chǔ)的激勵機制效果會大大降低。

“利潤非分配性”是慈善組織區(qū)別于營利部門的最重要特征[22]。其第一層含義是指慈善組織的剩余利潤不能進(jìn)行分配。慈善組織的“非營利”并非指不能從事營利性活動，而是指獲得的利潤只能用于符合章程的目的，不能用于分配，捐贈人不是以營利為目的來運行組織。另一層含義是指任何人不得以任何形式將組織的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)。慈善組織的資產(chǎn)既不屬于捐贈人，也不屬于管理者和受益人。慈善組織在解散時，它們的剩余資產(chǎn)不能像企業(yè)那樣在成員之間分配，而只能轉(zhuǎn)交給政府或慈善目標(biāo)相似的其他慈善組織?！洞壬品ā返谑鍡l規(guī)定：慈善組織的財產(chǎn)只能根據(jù)章程或者捐贈協(xié)議的規(guī)定用于慈善目的，不得在發(fā)起人、捐贈人以及慈善組織成員中分配?！痘饡芾項l例》第三十三條規(guī)定：基金會注銷后的剩余財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照章程的規(guī)定用于慈善目的；無法按照章程規(guī)定處理的，由登記管理機關(guān)組織捐贈給與該基金會性質(zhì)、宗旨相同的社會慈善組織，并向社會公告。

慈善組織提供的產(chǎn)品的非市場性、非同一性等特殊性，導(dǎo)致監(jiān)管困難。慈善組織提供的產(chǎn)品與企業(yè)產(chǎn)品存在明顯差別。第一，慈善組織提供的是非市場產(chǎn)品。一方面，慈善組織提供的非市場產(chǎn)品難以測量，多數(shù)慈善組織除提供資金外，還提供難以度量的服務(wù)；甚至部分慈善組織通過某種活動來倡導(dǎo)一種理念，比如“紅絲帶”活動、“關(guān)愛艾滋病患者”活動等，這些活動旨在引起人們對某件事情的重視或改善某種觀念，使得某一群體受到更好的關(guān)注或提高其被接受的程度。慈善組織提供的產(chǎn)品的具體形式，除有形的物質(zhì)產(chǎn)品外，主要提供具有外部性、消費數(shù)量及效用難以計量或品質(zhì)難以評價的無形的服務(wù)、觀念與實踐[23]。另一方面，慈善組織的產(chǎn)出和最終社會效果之間存在時間上的滯后性。比如慈善組織傳播關(guān)愛艾滋病患者的觀念，在得到人們觀念上的認(rèn)同之間需要有一個過程，更何況公眾最終的接受程度和行為效果之間的關(guān)系難以測量。慈善組織中捐贈者和受助者之間不具有同一性。在私人捐贈中，捐贈者和受助者具有同一性。雖然捐贈者在提供資金時可以指定用途，但是資金一旦提供給慈善組織，其具體的受益人很可能是不確定的。例如捐贈者將款項贈給紅十字會，專門用于兒童教育，紅十字會可以將款項用于滿足條件的非特定人群。非同一性使得服務(wù)質(zhì)量等信息獲得比較困難，客觀上導(dǎo)致監(jiān)督不能。

資產(chǎn)的社會公共屬性、利潤的非分配性和慈善產(chǎn)品的特殊性，使得傳統(tǒng)的法律監(jiān)管通過權(quán)利和責(zé)任分配方式實現(xiàn)、形成的結(jié)構(gòu)式的外部監(jiān)管形式難以發(fā)揮作用。而聲譽機制通過不特定的個體實施分散監(jiān)管，大大增加了違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)的概率，且因其懲罰實施成本低下，較之法律監(jiān)管，聲譽監(jiān)管能更有效地監(jiān)督慈善組織行為。

四 以“構(gòu)筑信息基礎(chǔ)”為中心的制度優(yōu)化

(一)信息是聲譽形成的基礎(chǔ)

聲譽是人們根據(jù)對信息進(jìn)行接收、加工、固化最后形成的對某一主體的認(rèn)知，信息是聲譽產(chǎn)生和形成的基點。聲譽機制要發(fā)揮作用，首先要滿足信息要件。信息是聲譽形成的基礎(chǔ)，但是信息并不都是有效的。信息是否有效，取決于它是否有助于形成與組織實際情形相匹配的聲譽。聲譽機制是由實際和潛在的捐贈人以“用腳投票”為威懾對慈善組織產(chǎn)生作用的，這一需求是因為有限的理性人和信息不對稱導(dǎo)致的。就慈善組織和捐贈者來說，因為不了解組織的實際運營狀況，捐贈者可能被欺騙而將資金捐助給壞的組織，形成逆向選擇；在捐贈以后，組織會基于機會主義的動機將資金進(jìn)行不當(dāng)用途的使用，造成道德風(fēng)險。不管是事前還是事后，慈善組織都有動機偽裝成好的組織。如果捐贈者能了解組織的實際運行狀況，就可以在事前作出正確的判斷，在捐贈后對組織形成有效的監(jiān)督，進(jìn)而形成對組織的總體評價。

對組織的感官認(rèn)知，受到信息來源和內(nèi)容的影響。信息來源包括直接經(jīng)驗和間接經(jīng)驗。間接經(jīng)驗是指通過第三方發(fā)布、傳播獲得的信息，可以是組織自身提供，也可以是第三方組織提供。直接經(jīng)驗的真實性更強，但是在原子化的開放社會，個人與組織交易而產(chǎn)生的直接經(jīng)驗較少，且資金使用的具體信息獲取困難，直接經(jīng)驗對認(rèn)知形成影響較小，更多的影響來源于間接經(jīng)驗。但是，因為任何提供信息的主體都是理性的，任何組織都會理性地掩藏其弱點，第三方機構(gòu)也會基于自身的利益提供不真實的信息或者制造不真實的信息。比如媒體為了吸引眼球而采取夸張的描述，政府出于保護(hù)官方慈善組織的角度而隱藏決定判斷的信息等，這些原因都會造成信息污染。而混雜的信息難以被接受者消化，也就難以形成有效認(rèn)知，容易產(chǎn)生誤判。因此，需要以“構(gòu)筑信息基礎(chǔ)”為目標(biāo)來建立獲取制度，來改變發(fā)布方的成本收益結(jié)構(gòu)，以獲得更有效的信息。這主要包括信息披露制度和行為數(shù)據(jù)獲取制度。

(二)完善信息披露標(biāo)準(zhǔn)，對提供虛假信息進(jìn)行聲譽罰

《慈善法》第八章專門對信息披露進(jìn)行了規(guī)定，要求縣級以上政府民政部門在統(tǒng)一平臺上對慈善組織信息進(jìn)行披露，為構(gòu)建慈善組織統(tǒng)一的信息基礎(chǔ)提供了很好的載體。信息披露內(nèi)容應(yīng)包括財產(chǎn)來源、管理及使用情況，項目運作情況及效果，以及組織的使命、價值取向、機構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、決策程序、管理制度等信息。但是，僅僅規(guī)定“充分”披露，慈善組織可能難于把握，因而產(chǎn)生差異化的披露結(jié)果，使組織之間缺乏比較基礎(chǔ)，反而使聲譽機制難以生效。而且，對組織來說，披露也是需要成本的，流水賬似的進(jìn)行情景再現(xiàn)，從成本上來說是不可能的，事實上也是沒有必要的。因此，首先，需要通過統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，提供可相互比較的指標(biāo)體系；其次，因為各個組織的衡量指標(biāo)存在差異，因此應(yīng)該根據(jù)公益組織的類型對組織信息披露標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差異性設(shè)計，以兼顧統(tǒng)一性和有效性。

信息產(chǎn)品的產(chǎn)生分為初始信息提供、信息核定、信息披露。由慈善組織提供初始信息是一個效率的選擇，但是因為慈善組織可能隱瞞不利的重大信息，因此需要對信息進(jìn)行核查。由于財務(wù)專業(yè)能力的限制和龐大的組織數(shù)量壓力，如果核查義務(wù)全由監(jiān)管機關(guān)承擔(dān)，無疑將成為監(jiān)管機關(guān)不能承受之重。因此，信息核定可以通過增加虛假披露的懲罰力度來降低前期審核的壓力。對慈善組織來說，不僅僅可以通過罰款來懲罰，還可以通過對虛假信息的權(quán)威披露來實現(xiàn)對違規(guī)組織的懲罰。慈善組織的資金主要來源于捐贈者、國家撥款或者會費，罰款對于直接責(zé)任人來說難有切膚之痛，而且各個組織的具體情況不同，罰款的邊際效用也不同。對于小的組織來說，巨額的罰款可能是滅頂之災(zāi)，但對于大型組織來說可能是小菜一碟，難以起到懲罰的作用。因此，對違規(guī)行為的信息披露相較于罰款是對組織更有效的懲罰，這會直接影響其捐贈款項的獲得，同時也實現(xiàn)了對組織懲罰的公平性。

(三)建立多元化的信用評級體系

我國法律和慈善組織章程都規(guī)定了信息披露的要求，目前規(guī)定的披露信息分為財務(wù)信息和非財務(wù)信息。非財務(wù)信息包括組織的規(guī)章、人員構(gòu)成、組織宗旨等，這些信息非常重要，而且因為是軟性考核信息，不能直接反映組織的運營狀況，同時各個組織不同，也難以比較。財務(wù)信息是硬性可以衡量比較的指標(biāo)，也是反映組織資金運營的重要指標(biāo)，而且會計財務(wù)報表有相對統(tǒng)一的格式和指標(biāo)含義，容易進(jìn)行組織間的比較。但是，財務(wù)信息是專業(yè)信息，專業(yè)型信息有自己獨特的范疇和解碼方法，普通公眾難以解讀其含義，也就難以了解善款的用途。缺乏必要的“知情權(quán)”，就不能形成與事實相匹配的反應(yīng)，聲譽懲罰的威懾力就無從談起。其結(jié)果可能是使好的和壞的組織混淆在一起，加大了區(qū)分成本，最終成為認(rèn)知的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致公眾對所有的慈善機構(gòu)都不再關(guān)注，直接影響到慈善組織的生存根基。因此，除了真實性，信息還需要容易被公眾接受，清晰明確，易于指引公眾作出判斷。在這一點上，信用評級可以幫上大忙。信用評級用更簡單的認(rèn)知符號將關(guān)于慈善組織的信息整合起來，用簡易、可辨識的信號方式傳達(dá)給公眾，更容易被公眾接納。

單一主體的信用評級有可能帶來不當(dāng)結(jié)果。原因有二：一是信用評級機構(gòu)本身的能力有限，包括收集、分析信息的能力有限，可能會造成與慈善組織實際情況的偏差；二是信用評級機構(gòu)自身的偏見和利益也可能造成信用評級的偏差，畢竟信息的裁剪是由人來操作的。故信用評級可以由多方進(jìn)行：互律組織、媒體、監(jiān)管部門、中立組織和慈善組織自身。多方信用評級的目的在于形成聲譽評價的競爭性市場，使所披露的信息可以相互驗證，讓聲譽評價在競爭中達(dá)到最接近慈善組織應(yīng)有的狀態(tài)，也抵消不當(dāng)評級對公眾認(rèn)知產(chǎn)生的影響。

公眾不僅僅需要慈善組織自愿提供或者由監(jiān)管部門提供的數(shù)據(jù)，天然地更能接受經(jīng)過加工、分析后直觀化呈現(xiàn)的信息。比如基金會中新網(wǎng)在對基金會提供的年檢報告進(jìn)行分類、分析的基礎(chǔ)上，對其透明度進(jìn)行排名，將信息更直觀地提供給公眾。雖然在對紅十字會的認(rèn)定上有違公眾直覺而引起質(zhì)疑，但是這一方式可以將復(fù)雜的財務(wù)數(shù)據(jù)、抽象的組織理念等指標(biāo)具體化，更好地與公眾的認(rèn)知結(jié)構(gòu)實現(xiàn)對接。

(四)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立行為信息采集系統(tǒng)

類似于上市公司，慈善組織財產(chǎn)來源于不特定的人，一旦財產(chǎn)進(jìn)入組織，則與捐贈者脫離，進(jìn)而產(chǎn)生委托代理關(guān)系。相比上市公司的資金由股東持有，公益組織的捐贈人雖然不享有捐贈款項的所有權(quán)，卻享有監(jiān)督權(quán)。慈善組織若濫用資金，不僅傷害其公信力，違反捐贈目的，也是對社會公共利益的傷害。而且，上市公司可能基于商業(yè)競爭的緣故，需要對某些商業(yè)秘密有所保留，而慈善組織是以完成慈善行為為目標(biāo)，其信息披露應(yīng)該更加充分。

但是，信息發(fā)布和獲取本身需要成本，這對于慈善組織和評估機構(gòu)都存在壓力，大數(shù)據(jù)等新技術(shù)則可以幫忙降低成本，增加信息的豐富性，更好地還原慈善組織的行為軌跡。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的成果，主動采集組織的行為數(shù)據(jù)，可以交叉驗證信息的真實性，豐富組織所能展現(xiàn)的面相，更準(zhǔn)確地形成與之匹配的聲譽。不管是財務(wù)數(shù)據(jù)還是非財務(wù)數(shù)據(jù)都是可以指標(biāo)化的硬性數(shù)據(jù)，由人有意識地采集、制作和提供，從某種意義上說，都存在作假的可能性。隨著技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)成為人們生活的重要場所，互聯(lián)網(wǎng)記錄了大量的組織行為痕跡。不僅僅是主動公布的數(shù)據(jù)和新聞，還有其他表面上與組織運營情況沒有直接聯(lián)系的行為，也有可能反映組織的真實情況。比如現(xiàn)已有大數(shù)據(jù)產(chǎn)品通過小貸公司招聘信息中人員學(xué)歷的高低，來作為判斷企業(yè)是真正的小貸公司還是具有非法集資目的的公司的標(biāo)準(zhǔn)之一：通過大量的數(shù)據(jù)整合，觀察到一般的小貸公司業(yè)務(wù)要求有一定學(xué)歷的人員，而以非法吸貸為目的的公司招聘人員學(xué)歷要求較低。通過大數(shù)據(jù)采集分析，發(fā)現(xiàn)行為與結(jié)果之間的相關(guān)性，可以動態(tài)、及時地發(fā)現(xiàn)慈善組織的異常行為，防范于未然，抑或給予其匹配的信用評價。

五 結(jié)論

任何的治理活動都是系統(tǒng)工程，慈善組織的規(guī)制也不例外。鑒于慈善組織的固有特征、法律制度慣性以及監(jiān)管成本考量，基于以權(quán)責(zé)分配為制度設(shè)計核心的政府監(jiān)管實際效果有限，而發(fā)揮聲譽機制的作用，通過不特定的主體進(jìn)行分散監(jiān)管，能在一定程度上回避上述限制。聲譽機制可以調(diào)動各監(jiān)督主體的積極性，使條塊化的監(jiān)督變成無所不在的點狀監(jiān)督方式，加強對組織的威懾力，同時可以減輕執(zhí)法負(fù)荷，使慈善組織可以通過自身努力而得到應(yīng)有的評價。聲譽機制作用的發(fā)揮，需要良好的信息基礎(chǔ)。除了完善傳統(tǒng)的信息披露制度以外，還應(yīng)建立多元化的信用評級體系，吸收最新的大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立行為數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，更全面地還原組織全貌，形成與之匹配的聲譽，進(jìn)而起到規(guī)范其行為的作用，使聲譽機制的嵌入真正成為優(yōu)化慈善組織監(jiān)管的重要輔助力量，從機制上實現(xiàn)慈善組織的社會共治。

注釋：

①《社會團(tuán)體登記管理條例》第三條規(guī)定：成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記。《中華人民共和國慈善法》第十條規(guī)定：設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政部門申請登記。

②原有的準(zhǔn)入控制，要求有掛靠單位，導(dǎo)致許多組織無法注冊或者以公司形式注冊。在中國，各地民政部門可以管理的社會組織可能只占全部中國社會組織的10%左右，90%的社會組織不在民政部門管轄之內(nèi)。參見：李凡《中國的結(jié)社自由問題》，載陳金羅、劉培峰主編《轉(zhuǎn)型社會中的公益組織監(jiān)管》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第55頁。

③《社會團(tuán)體登記條例》第三、十、十三條對成立社會組織進(jìn)行了一系列限制性規(guī)定。

④筆者在北大法寶分別以標(biāo)題和全文含有“慈善”進(jìn)行精準(zhǔn)搜索所得。

⑤《中華人民共和國慈善法》第七十四條。

⑥基金會中心網(wǎng)站的數(shù)據(jù)為實時更新。

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