改革開放40年中國高校內(nèi)部治理嬗變、動因與啟示

黃興勝，黃少成

（1.教育部辦公廳，北京100032；2.中國地質(zhì)大學馬克思主義學院，湖北武漢430074）

引言

人類社會發(fā)展的歷史不斷表明，任何社會組織要維系長期存在并實現(xiàn)預期目標，都必須建構符合自身存在發(fā)展的治理體系。這種社會組織大到以維護戰(zhàn)后秩序而成立的聯(lián)合國及相應的組織機構，中至一個國家政府體系，小及一個法人組織體系，要發(fā)揮應有作用、實現(xiàn)集體目標，就必須建立適應環(huán)境變化的治理體系、具備相應的治理功能。組織通過這種治理體系獲取一定資源支持的同時，將這一資源支持轉(zhuǎn)化為對外部的服務供給，維持“取”“予”平衡和可持續(xù)發(fā)展。

治理一詞是新制度經(jīng)濟學的代表人物威廉姆（Williamson）于1975年提出的概念，其英文表述為Governance。治理被提出伊始，就與企業(yè)管理及之后公司法人的概念聯(lián)系在一起，意為企業(yè)或公司權力機關的設置、運行及權力機關之間的法權關系。它既是一個經(jīng)濟學的概念，同時也是一個經(jīng)濟法律術語。20世紀90年代之后，治理的概念廣泛運用于社會科學的各個領域。與統(tǒng)治和管理相比，治理是權力上下互動過程，強調(diào)多元主體的協(xié)同性；統(tǒng)治（Government）英文表述與治理有相似之處，但其權威源自政府，強調(diào)自上而下的過程；管理是治理的重要內(nèi)容和方面，但也強調(diào)主客體的屆分和自上而下的剛性過程[1]。

在改革開放40年的宏大歷史敘事中，高校內(nèi)部治理變革是不可忽略的精彩篇章。高校作為社會的法人組織和實體單位存在，是實施“治理”的重要實踐場域。高校要維持自身存在、發(fā)展，實現(xiàn)相應的目標，并最大限度發(fā)揮自身與社會大系統(tǒng)之間的“取”“予”平衡，有效的內(nèi)部治理成為至關重要的因素。學界一般認為，高校內(nèi)部治理是高校各級管理人員和內(nèi)部不同利益群體間的權力分配，以及它們相互的權力作用[2]。也有人認為，高校內(nèi)部治理是以利益關系、權力關系、權利關系為基礎的制度體系、行動體系、價值體系[3]，涉及政治權力、行政權力、學術權力和民主權力等多種權力[4]。本文認為，高校內(nèi)部治理是指高校在特定合法性制度安排下，綜合運用合目的性與合規(guī)律性的原則、規(guī)范、方式和程序，調(diào)節(jié)內(nèi)部各種權力、職能、利益等關系的行動、過程或機制的總稱，它既可表達出一種實踐形態(tài)的行為過程，也能包涵著一種理念形態(tài)的動態(tài)體系。改革開放40年來，中國高校在黨和政府的領導推動下，以極大的自我革命和創(chuàng)新精神，堅定不移推動內(nèi)部治理的變革，形成了既不同于傳統(tǒng)又有別于西方國家，具有鮮明中國特色的高校內(nèi)部治理體系。

一、改革開放以來中國高校內(nèi)部治理嬗變過程

對歷史的梳理研究，既是經(jīng)驗總結和成敗借鑒的必要路徑，也是理論研究的基本切入點。改革開放以來，我國高校的領導體制、治理結構、治理重心、治理方式及其實踐效能體現(xiàn)在高校內(nèi)部治理的實踐變革之中。

（一）領導體制：黨的領導核心地位不斷明確和強化

高校內(nèi)部領導體制是高校內(nèi)部治理的頂層架構、權力中樞和中心環(huán)節(jié)。某種意義上，高校內(nèi)部治理的其他權力、職能和利益關系，都源自于領導體制所賦予權力衍生、擴展、轉(zhuǎn)變和遷移而來。1978年，教育部頒布的《全國重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》明確規(guī)定，“高等學校的領導管理體制，是黨委領導下的校長分工負責制”“高等學校的黨委會，是中國共產(chǎn)黨在高等學校中的基層組織，是學校工作的領導核心，對學校工作實行統(tǒng)一領導”[5]。這是改革開放后對高校內(nèi)部領導體制和治理體系進行變革的重要一步。1985年，國家進行了校長負責制的探索，即“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設立校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構”[6]2288。這一治理結構變革的初衷是通過擴大高校自主辦學權，將黨委從管理高校具體事務的狀態(tài)中解放出來，但卻一定程度上影響了黨委在高校的地位和作用。1989年7月，中共中央、國務院轉(zhuǎn)發(fā)國家教委《關于當前高等學校工作中的幾個問題的意見》，明確指示“在今后一個相當長的時期，高等學校仍實行黨委領導下的校長負責制”[6]2298。1998年制定的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制。中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關規(guī)定，統(tǒng)一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權。從而從法律上明確了公辦高校的內(nèi)部管理體制，依法明確了高校黨委的領導核心地位。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視高校黨的建設工作。習近平總書記在全國高校思想政治工作會議（2016年）和全國教育大會（2018年）上反復強調(diào)，必須“堅持黨對教育事業(yè)的全面領導”[7]，“牢牢掌握黨對高校工作的領導權，使高校成為堅持黨的領導的堅強陣地”[8]。黨中央通過出臺一系列的制度舉措，強化黨在高校發(fā)揮領導核心作用的領導體制，如：2014年中共中央辦公廳印發(fā)《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》；2018年，成立中央教育工作領導小組，進一步明確加強黨對高校工作的全面領導?？梢姡母镩_放40年來，高校黨的領導全面加強，黨委在高校內(nèi)部治理中的核心地位進一步強化。

（二）治理結構：進一步健全和規(guī)范

內(nèi)部治理結構是內(nèi)部職能設置、權力分配和利益調(diào)節(jié)的基本組織架構。在治理結構中高校黨委的權力核心地位不斷得到強化的同時，作為治理結構重要組成部分的校長治校、教授治學、民主管理和社會參與的方面也在國家合法性安排指導和高校自身發(fā)展需求下不斷完善和發(fā)展。一是校長治校的職權隨著國家法治進程和高等教育的發(fā)展不斷依法規(guī)范和調(diào)整優(yōu)化。校長治校是黨委領導下校長負責制中“校長負責”的具體要求和職責體現(xiàn)。20世紀90年代，高校辦學條件逐步改善，高校的專業(yè)、學科，以及下設機構不斷增加，高校內(nèi)部職能也不斷細化。1998年的《中華人民共和國高等教育法》，明確規(guī)定高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作，并從法律上賦予校長主持校長辦公會議或者校務會議行使的六項職權。2000年之后，中國高等教育逐步開啟從精英化轉(zhuǎn)向大眾化、直至普及化的發(fā)展階段。隨著高校規(guī)模、招生、畢業(yè)分配、人事改革等實踐的劇烈變革，高校的內(nèi)部治理也不斷調(diào)整，內(nèi)涵式發(fā)展成為各高校在深化改革中的基本要求，各高校加快了建設現(xiàn)代大學制度，通過章程建設進一步明確和細化校長治校的具體職權和履責規(guī)則、程序。與此同時，部分高校實行的學部制和大部制的治理模式，成為校長治權下合法性與有效性有機統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。二是教授治學成為中國特色社會主義高校內(nèi)部治理的內(nèi)在要求。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，“高等學校設立學術委員會，審議學科、專業(yè)的設置及教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項”[9]。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出，“探索教授治學的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用”[10]。2015年修訂的《中華人民共和國高等教育法》進一步強化了學術委員會在學術治理中的重要作用，調(diào)整和增加了學術委員會在調(diào)查、處理學術糾紛和調(diào)查、認定學術不端行為等方面的職權，同時賦予其按照章程審議、決定有關學術發(fā)展、學術評價、學術規(guī)范等事項的職權。2014年教育部頒布的《高等學校學術委員會規(guī)程》規(guī)定，擔任學校及職能部門黨政領導職務的（學術委員會）委員，不超過委員總人數(shù)的1/4；不擔任黨政領導職務及院系主要負責人的專任教授，不少于委員總人數(shù)的1/2。這保證了專任教授在學術委員會中的比例，突出了教授治學在高校內(nèi)部治理中的學術權力和地位。三是民主管理在高校內(nèi)部治理結構中的作用逐步增強。1985年頒布的《高等學校教職工代表大會暫行條例》正式確立了教師參與高校民主管理的原則、職權、組織制度、工作機構，宣告以教代會為基本形式的教師參與高校內(nèi)部治理從試點走向了制度化建設階段。20世紀90年代，《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國工會法》分別從不同的側面闡述了高校教師通過教職工代表大會或工會參與高校民主管理和內(nèi)部治理的路徑、方式和要求。2012年，教育部經(jīng)與中華全國總工會商議制定的《學校教職工代表大會規(guī)定》進一步明確，學校教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理和監(jiān)督的基本形式，學校應當建立和完善教職工代表大會制度。2005年和2017年教育部先后頒布、修訂《普通高等學校學生管理規(guī)定》，明確學生“以適當方式參與學校管理，對學校與學生權益相關事務享有知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權”[11]。四是社會參與成為高校內(nèi)部治理結構的重要組成。1994年，原國家教委就在《關于國家教委直屬高校積極推行辦學與管理體制改革的意見》中提出了“組建由地方政府、企業(yè)集體、科研單位及社會各界參加的大學董事會”[6]3298。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出，“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監(jiān)督學校發(fā)展的長效機制”[10]。2014年教育部頒布《普通高等學校理事會規(guī)程（試行）》，指導高校建立理事會制度。不少高校在推進現(xiàn)代大學制度建設中，建立健全了多種形式的理事會。這一系列高等教育相關文件、法律、法規(guī)在為高等教育改革發(fā)展提供法治保障的同時，也進一步健全并完善了中國特色現(xiàn)代大學制度的內(nèi)部治理結構。

（三）治理重心：從單一重心到多個重心演進

改革開放初期，在所有有待改善的議題中，人才需求成為邊際效應最迫切解決的問題之一。20世紀80年代初期到90年代，圍繞教育教學和人才培養(yǎng)的體制機制建設成為高校內(nèi)部治理的重心所在，其表現(xiàn)如下：一是教務部門成為內(nèi)部治理體系的核心機構；二是到20世紀90年代前后，絕大多數(shù)高校設立學生工作處（部），服務高校人才培養(yǎng)；三是與人才培養(yǎng)密切關聯(lián)的體制機制逐步完善，人才培養(yǎng)機構的職能進一步拓展健全。20世紀90年代中期，科技創(chuàng)新逐步成為國內(nèi)高校校際綜合競爭的核心指標。為實施科教興國戰(zhàn)略，國家先后頒布實施“211工程”和“985工程”計劃?？蒲胁块T作為高校內(nèi)部治理的重要機構，通過橫向拓展和縱向延伸職能，理順科研機制、制定科研規(guī)劃、引領科研方向、拓寬科研合作渠道、促成科研成果轉(zhuǎn)化、引導科研服務社會，其在內(nèi)部治理的重心地位不斷得到強化。2000年后，人才戰(zhàn)略成為高校內(nèi)部治理的又一重心。各高校除繼續(xù)圍繞國家層面的“國家杰出青年科學基金”“教育部長江學者”計劃開展人才工作，還進一步依托教育部新世紀人才計劃、國家（青年）千人計劃、國家萬人計劃開展高層次人才工作。高校在人事自主權逐步增大、人崗匹配要求進一步增強后，傳統(tǒng)意義上的人事制度和用人方式得到突破性變革，啟動實施了人事代理、流動編制、合同用工、勞務派遣、科研助理、事務助理等多種方式在內(nèi)的人事聘用制，破除事業(yè)編制管理束縛。高校內(nèi)部治理的重心從教學到科研再到人才的演變，并非是通過弱化其中一項（或多項）治理而強化另一項（幾項）治理的過程，而是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的需求和高校內(nèi)涵式發(fā)展不斷提升的要求，內(nèi)部治理從相對單一的治理，轉(zhuǎn)向復雜化的、難度不斷增加的綜合治理過程。高校職能重心拓寬，不同職能相互之間也并非“零和”關系的矛盾體；相反，從治理方法效果看，各職能之間相互融入、互為條件、相互促進，統(tǒng)一并服務于現(xiàn)代高校核心競爭力提升和國家科教興國戰(zhàn)略過程之中。

（四）治理方式：依法治校逐步成為基本方式

改革開放以來，在全面依法治國的宏大背景下，中國高等教育依法治校的觀念、制度、實踐進一步強化，法治進程進一步加速，高校依法治校成為全面依法治國的重要體現(xiàn)和高校內(nèi)部治理長效推進的基本方式和重要保障。1980年，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國學位條例》，成為新中國成立以來第一部最高權力機關制定的與高等教育相關的法律，以此拉開了改革開放之后高等教育依法治校的帷幕。1993年、1995年、1998年，國家先后制定頒布了《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》，國務院了一批行政法規(guī)，有力推進并保障了高校內(nèi)部治理和高等教育改革在法制軌道上順利推進。2005年，教育部頒布《普通高等學校學生管理規(guī)定》[12]，積極倡導“以人為本”的教育理念，細化了高校學生的權利和義務，建立了較為完善的學生申訴制度，是高校關于學生權益保障治理在依法治校改革中的重大變革和發(fā)展。這標志著高校依法治校的內(nèi)部治理方式取得重要進展。在國家不斷加快教育立法的同時，教育部積極推進依法治校，先后出臺依法治校、依法治教實施綱要，積極開展現(xiàn)代大學制度建設試點，以依法治校的基本方式積極推動高校內(nèi)部治理。2011年，教育部頒布《高等學校章程制定暫行辦法》，進一步明確了大學章程作為高等學校依法治校的基本依據(jù)，為推進高等學校章程建設奠定了堅實基礎[13]。2013年，教育部頒布《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃（2013-2015年）》。到2016年年底，全國高等學?；旧贤瓿烧鲁讨贫üぷ?，進一步從依法治校的視角規(guī)范了高校辦學行為，為不斷完善中國特色現(xiàn)代大學制度的內(nèi)部治理體系提供了有效保障。

二、改革開放以來中國高校內(nèi)部治理嬗變的動因

馬克思主義認為，一切事物總是在不斷發(fā)展變化之中。事物之間相互作用、相互影響的關系是構成其運動、變化發(fā)展的內(nèi)因。恩格斯明確指出，“一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應當?shù)饺藗兊念^腦中、到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變革中去尋找”[14]。中國高校經(jīng)過改革開放40年的快速發(fā)展，部分高校已進入世界知名高校行列，部分學科已進入世界一流學科行列。這種發(fā)展變化既有政府主導的外部原因，也有高校求生存謀發(fā)展的內(nèi)在原因。概括起來，40年來推動高校內(nèi)部治理嬗變的動因主要有以下幾方面。

（一）黨的核心地位和指導思想成為改革開放后高校內(nèi)部治理變革的合法性前提

意識形態(tài)是一定社會中統(tǒng)治階級對社會、政治、經(jīng)濟等一切制度做出根本性規(guī)定的思想體系和價值體系。馬克思主義作為黨和國家治國理政指導思想，既是黨和國家話語行動的基礎，也是黨和國家領導下社會組織的行動指南，是高校最鮮亮的底色。改革開放以來，中國高校始終堅持社會主義辦學方向，堅持馬克思主義指導地位，堅守培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義合格建設者和接班人的歷史使命。這既是中國特色社會主義本質(zhì)特征的內(nèi)在要求，也是馬克思主義指導思想的科學性和實踐性所決定的。在40年的改革開放實踐中，中國共產(chǎn)黨作為改革開放的領導核心，逐步形成了鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀等一系列科學理論，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央形成了習近平新時代中國特色社會主義思想。這一系列中國化的馬克思主義理論成果，在推動中國改革開放和指導中國特色社會主義偉大實踐不斷向前發(fā)展的同時，也成為高校內(nèi)部治理變革發(fā)展的根本指導思想。中國高校在實踐探索中，逐步形成、確立并始終堅持完善高校內(nèi)部治理的核心制度——黨委領導下的校長負責制。這既是一項基本制度安排，也是高校內(nèi)部治理的根本原則。當然，隨著改革進一步深入、開放進一步擴大，高校辦學模式、層次、資金來源進一步多元化，堅持和完善黨委領導下校長負責制的治理體系，還將面臨著更高的要求。

（二）政府主導的體制機制改革是高校內(nèi)部治理變革的直接動因

從1949年新中國成立到1978年改革開放之前是中國實行計劃經(jīng)濟體制的30年，國家對整個經(jīng)濟的控制以高度集權的直接管理為基本特征。中國高校作為政府的附屬機構存在，高校的人事任命、專業(yè)設置、招生分配、經(jīng)費劃撥等都由政府直接做出決定。改革開放之后，中國逐步啟動教育體制改革，首要問題是簡政放權、擴大辦學自主權。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》明確規(guī)定：“當前高等教育體制改革的關鍵，就是改變政府對高等學校統(tǒng)得過多的管理體制，在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權。”1992年《關于國家教委直屬高等學校內(nèi)部管理體制改革的若干意見》中，首次提出“國家教委直屬高校是由國家教委直接管理的教育實體，具有法人地位?！贝撕蟾叩葘W校的法人實體和法律地位逐步確立。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》進一步明確了政府對高校的管理邊界，明確高校的權利和責任，其實質(zhì)是進一步擴大或下放了高校辦學權。黨的十八大以來，在國家深化“放管服”改革的大背景下，高等教育“放管服”改革進一步得到加強。2017年，教育部等5部門聯(lián)合印發(fā)了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》，進一步從學位授權、專業(yè)設置、人員總量、崗位設置、機構設置、職稱評審等一系列方面，給高校松綁減負、簡除煩苛。改革開放40年，國家政府部門通過一系列的法律規(guī)章確立了高校與政府的權責利，成為不斷激活高校內(nèi)部治理，不斷增強高校與社會經(jīng)濟發(fā)展契合度的主導力量和制度保障。

（三）經(jīng)濟社會快速發(fā)展對人才和科技的需求成為高校內(nèi)部治理變革的重要驅(qū)動力量

改革開放后，黨和政府頒布實行一系列深化經(jīng)濟體制改革的決定，計劃經(jīng)濟的積弊在改革中逐步剔除，社會主義市場經(jīng)濟體系逐步確立，經(jīng)濟社會得以快速、持續(xù)、健康發(fā)展。由此產(chǎn)生的對高層次人才和高科技術的需求，成為現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展和國家綜合國力提升必不可少的要件。在政府厘清其與高校之間關系的同時，高校作為社會公共事業(yè)單位也獲得大量來自政府、社會組織和個人的資金資源支持。這種來自外部的支持必然要以相當?shù)妮敵鲎鳛槌掷m(xù)獲取資源的回報。高校作為人才第一資源、科技第一生產(chǎn)力、創(chuàng)新第一動力和文化第一軟實力的重要結合點，理應在服務經(jīng)濟社會發(fā)展方面提供強有力的智力支持和人才支撐。這種適應社會經(jīng)濟發(fā)展需求帶來的高校內(nèi)部治理的變革，實際是經(jīng)濟體制和社會運行機制等外部的改革對高校內(nèi)部治理及其效率帶來的變革要求和壓力。改革開放40年，高校辦學資金從單純依靠財政撥款，轉(zhuǎn)向政府包干加自籌，再到從市場中獲得資金等多元化渠道籌集；招生方式從計劃指標轉(zhuǎn)向雙軌并行，再到全國統(tǒng)招；畢業(yè)生就業(yè)從計劃分配轉(zhuǎn)到雙向選擇的自主擇業(yè)；用人方式從傳統(tǒng)人事編制轉(zhuǎn)到多形式聘用方式。這些轉(zhuǎn)變都是高校隨著社會經(jīng)濟發(fā)展需求不斷推進內(nèi)部治理深刻調(diào)整變革的結果。當然，社會其他組織治理變革的“模板”對高校內(nèi)部治理變革也起到重要的示范和引領作用。

（四）高校綜合競爭力提升及其自身價值追求成為其內(nèi)部治理變革的原動力

從主導力量看，黨和政府既是改革開放和中國特色社會主義實踐進程的主要推動者，也是中國高校內(nèi)部治理變革的主導者。另一方面，現(xiàn)代高校自誕生之日起，就有著自身存在發(fā)展的規(guī)律和特殊的價值追求。高校在理解、貫徹、執(zhí)行黨和國家的指導思想、戰(zhàn)略意圖、法律法規(guī)的過程中，也必須回歸其本原。所謂的本原，實質(zhì)上也會隨著外界的變化，在高校理念守正與創(chuàng)新的歷史流變中演變。無論是西方古典式高等學府“博雅教育”的價值觀，或是具有現(xiàn)代高校開端意義的德國洪堡大學倡導的學術價值觀，還是我國近代大學人才培養(yǎng)和科學研究的使命價值，都深刻體現(xiàn)了高校自身價值的追求與來自外部的挑戰(zhàn)競爭密不可分。本質(zhì)上，現(xiàn)代高校競爭力提升和自身價值實現(xiàn)是統(tǒng)一的。高校追求的本原價值和理念，必須以其在現(xiàn)實的激烈競爭中生存下來并持續(xù)發(fā)展為前提。改革開放以來，以創(chuàng)新人才培養(yǎng)和科學技術研究為中心的理念，既是現(xiàn)代高校一般意義的價值追求，也是其存在發(fā)展的基本前提，成為高校核心競爭力的關鍵要素。圍繞提升核心競爭力和實現(xiàn)自身價值，高校在黨和政府主導的合法性前提下，通過由上到下、由下到上的內(nèi)部治理，確立學術委員會為最高學術權力機構，確立教職工代表大會和學生相關組織保障師生權益，確立符合自身實際的校、學部（大部）、學院（職能）、系（所）結構體系，明確相互之間的責權利關系，創(chuàng)新各類崗位人才聘用辦法，優(yōu)化內(nèi)部制度、權力和利益格局，實現(xiàn)對自身價值的持續(xù)追求，成為高校內(nèi)部治理的原動力。

三、改革開放以來中國高校內(nèi)部治理嬗變的啟示

在“治理”實踐和理論逐步成為當前中國特色社會主義治國理政和社會政治實踐發(fā)展創(chuàng)新的重大時代課題背景下，改革開放40年來中國高校在各方面取得的持續(xù)進步和發(fā)展，更是彰顯了高校內(nèi)部治理創(chuàng)新變革的一般軌跡和獨特作用，并留下重要的經(jīng)驗和啟示。

（一）高校內(nèi)部治理必須堅持和完善黨委領導下校長負責制的領導體制

黨委領導下的校長負責制，是黨和政府在新中國成立近70周年，特別是改革開放40周年的長期辦學實踐探索中確立下來，并寫入《中華人民共和國高等教育法》的高?；局贫劝才?。習近平同志在全國思想政治工作會議上指出，我們的高校是黨領導下的高校，是中國特色社會主義高校[8]。辦好我們的高校，必須堅持以馬克思主義為指導，全面貫徹黨的教育方針。堅持黨委領導下的校長負責制，是中國特色社會主義高校實現(xiàn)“為人民服務，為中國共產(chǎn)黨治國理政服務，為鞏固和發(fā)展中國特色社會主義制度服務，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設服務”的政治基礎，是回答“為誰培養(yǎng)人”這個根本問題的政治保障，是高校內(nèi)部治理的合法性前提。實踐證明，只有堅持黨委領導下的校長負責制，才能真正保證高校的社會主義辦學方向，高校才能順利發(fā)展，也才能更好為社會主義現(xiàn)代化建設服務。高校內(nèi)部治理的一切合法性都源自于這一制度安排。

（二）高校內(nèi)部治理是一個開放的、發(fā)展的，且須在實踐中不斷優(yōu)化的體系

毛澤東同志1937年在《實踐論》中指出：“通過實踐而發(fā)現(xiàn)真理，又通過實踐而證實真理和發(fā)展真理?！瓕嵺`、認識、再實踐、再認識，這種形式，循環(huán)往復以至無窮，而實踐和認識之每一循環(huán)的內(nèi)容，都比較地進到了高一級的程度?！盵15]高校內(nèi)部治理相對高校內(nèi)部的權力、職能、利益的關系而言，是一種實踐體系；相對于中國特色社會主義偉大實踐和高校中心工作而言，它又是一種治理觀念或思想體系。這種體系必須隨著實踐的發(fā)展不斷豐富完善。改革開放40年來高校內(nèi)部治理嬗變發(fā)展的過程，恰恰有力佐證了這一論斷。從領導體制的變遷上看，中國高校從新中國成立之初的校務委員會負責制[16]到1990年最終確立黨委領導下的校長負責制，領導體制歷經(jīng)了反復的變化、調(diào)整和改進；在確立黨委領導下校長負責制的近30年時間里，黨委和校長之間的領導與負責、決策與執(zhí)行、管人與管事等一系列的具體分工治理內(nèi)容，也是在實踐中逐步探索、明確和完善的。此外，高校治理從校長治校、教授治學，再到民主管理和社會參與的具有中國特色現(xiàn)代高校的內(nèi)部結構，以及治理重心從最初的教學，到之后的教學、科研并重，再到教學、科研、人事并重，都充分展示出高校的內(nèi)部治理并非一成不變、一勞永逸，而是需要不斷調(diào)整完善的動態(tài)過程。

（三）高校內(nèi)部治理的改革創(chuàng)新須以遵循高校自身發(fā)展規(guī)律為基礎

改革創(chuàng)新不僅是一個國家、社會經(jīng)濟發(fā)展最大的推動力量，也是高校順應國家治理要求和應對國內(nèi)外高校激烈競爭強化治理的內(nèi)部動力。在社會經(jīng)濟發(fā)展瞬息萬變，國內(nèi)外高校競爭日趨激烈，高校辦學理念不斷更新的當下，高校內(nèi)部治理的改革創(chuàng)新也是一個持續(xù)、不間斷的過程，是高校立于競爭不敗之地的良方。在中國政府治理創(chuàng)新變革和中國特色社會主義高校話語體系下，我國高校內(nèi)部治理也必須遵循高校自身建設發(fā)展的一般規(guī)律。改革開放40年來，我國高校內(nèi)部治理和高校建設發(fā)展取得巨大進步。根據(jù)世界權威機構排名，我國進入到世界前500名的高校超過50所，僅次于美國、英國、德國、日本[17]。盡管高校排名在指標設置、權重分配、數(shù)據(jù)采集等方面的合理性與科學性屢受質(zhì)疑，但不同的世界大學排名體系都是在遵循一定的理念、標準、方法基礎上開展評價的。而這種理念、標準和方法恰恰就是現(xiàn)代高校建設一般規(guī)律的外在表現(xiàn)。中國高校的內(nèi)部治理也必須置于全球化治理系統(tǒng)坐標體系之內(nèi)，在充分尊重現(xiàn)代高校建設發(fā)展一般規(guī)律基礎上推進改革創(chuàng)新。這種規(guī)律最終反映在高素質(zhì)的人才培養(yǎng)、持久的基礎科研、開放包容的國際合作等功能，以及相應的學術聲譽、社會影響、文化創(chuàng)新等核心指標和維度上。

（四）政府應在高校的內(nèi)部治理及其發(fā)展中扮演“有為”角色

具有現(xiàn)代大學意義的高校自產(chǎn)生已有數(shù)百年之久，中國高校自北洋大學至今業(yè)已一百二十余年。高校的辦學理念、大學精神、治理方式都已發(fā)生巨大變化。正如澳大利亞學者斯基爾貝克（Malcolm Skilbeck）所言，高校不再如百年之前是一個可以按照既定步驟從事高深學問和宇宙冥思的安靜之所，如今它已然是一個巨大的、復雜的、高要求的、競爭性的組織[18]。改革開放40年來，社會經(jīng)濟發(fā)展從計劃到市場的轉(zhuǎn)變無疑是最具革命性的變革。在“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”以及政府“放管服”的要求和措施之下，政府對高校治理的權力邊界成為高校內(nèi)部治理的重要影響因素。但政府對高校的“放手”不應是“甩手”，其在高校內(nèi)部治理中“有所不為”的同時，也應該且完全可以“有所作為”。一方面，中國特色社會主義高校通過有效的內(nèi)部治理，在人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承方面不斷做出新的貢獻，其基本前提在于對政府治理指導思想、戰(zhàn)略目標、方針政策和法律法規(guī)的理解、把握和執(zhí)行。另一方面，高校內(nèi)部治理取得的成效也并非市場化自發(fā)作用全部為之的結果，其關鍵仍在于政府務須主動創(chuàng)新推動包括高校在內(nèi)的內(nèi)部治理體系的變革。具體而言，政府需將自身的權力和掌控的資源一定程度讓渡給高校，通過增加高校內(nèi)部治理的權限和對資源的運用，增強高校內(nèi)部活力。同時，政府要在搭建平臺、拓展渠道、提供資源方面發(fā)揮主體角色，通過規(guī)劃、撥款、籌款、評估、監(jiān)督等規(guī)范措施引導高校內(nèi)部治理的創(chuàng)新變革，做一個有為的政府。

總之，改革開放40年高校內(nèi)部結構的變革具有以下啟示：第一，高校的內(nèi)部治理要始終堅持正確政治方向，始終堅持黨對高校的全面領導，要努力將“四個自信”轉(zhuǎn)化為辦好中國特色高校的自信。第二，高校的內(nèi)部治理要遵循高等教育基本規(guī)律，始終堅持思想解放和理論創(chuàng)新，要在反復的實踐中不斷調(diào)整優(yōu)化內(nèi)部治理的結構體系。第三，高校內(nèi)部治理要始終堅持“人民中心論”思想，牢牢抓住培養(yǎng)社會主義建設者和接班人這個根本任務，堅持高等教育“四個服務”基本方針，不斷適應社會經(jīng)濟發(fā)展對高校提出的新的要求。第四，政府要在高校內(nèi)部治理中發(fā)揮主體角色，要通過加強規(guī)劃、搭建平臺、強化監(jiān)督等措施引導高校內(nèi)部治理的創(chuàng)新變革，積極成為有為政府。