城市治理的策略選擇

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院　北京　100081)

一、城市治理興起背景

城市治理研究在國內(nèi)外都是處在初步發(fā)展階段，它引入中國只有十幾年的歷史，對于西方發(fā)達(dá)國家來說，其發(fā)展歷史也僅有二十幾年。

治理理論是在20世紀(jì)晚期才興起的。20世紀(jì)70年代末，80年代初開始，西方國家政府改革運動及其后的新公共管理實踐推動了治理理論的形成，20世紀(jì)90年代以降，治理問題成為政治學(xué)、行政學(xué)和管理學(xué)等領(lǐng)域探討的熱點，引起了西方學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注[1]。

2000年以后，中國學(xué)者受西方的影響而開始關(guān)注城市治理研究。早期國內(nèi)學(xué)者主要引介西方城市治理研究，一些學(xué)者也將其翻譯為“城市管治”，其中，陳振光、胡燕、顧朝林、易曉峰等學(xué)者介紹了城市治理產(chǎn)生的背景、概念、特征、模式，以及西方和發(fā)展中國家城市治理的研究成果[1]。學(xué)者們把城市治理研究的相關(guān)問題引入中國并進(jìn)行研究，雖然如此，但總體表現(xiàn)出來的是受西方的影響較深。近年來，隨著城市治理研究的不斷深入，中國的城市治理不再局限于理念探討和對西方治理實踐的介紹，現(xiàn)在已經(jīng)逐步拓展到了城市治理管理實踐的分析之中。

二、城市治理的含義

英語中的“治理”(governance)可追溯到古拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞,原意主要是指控制、指導(dǎo)或操縱,與政府(government)的含義交叉[2]。從20 世紀(jì) 80 年代開始，治理一詞在政治與行政管理領(lǐng)域中頻繁使用。不同學(xué)者對治理一詞都有不同的定義。根據(jù)1992 年全球治理委員會(commission on global governance)對治理的定義,以 “ 爭取使用政治權(quán)威控制和經(jīng)營社會及資源以爭取社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”,并強(qiáng)調(diào):(1)法制精神(2)公共機(jī)構(gòu)公正地管理和使用開支(3)政府領(lǐng)導(dǎo)向人民負(fù)責(zé)(4)建立在信息技術(shù)基礎(chǔ)上的政治與行政公開[3]。

關(guān)于治理的定義，俞可平認(rèn)為,治理意味著一系列來自政府,但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者；意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；意味著涉及集體行為的組織必須依靠其他組織；意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力,不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威[3]。筆者認(rèn)為，治理是政府部門、企業(yè)、社會團(tuán)體或個人對他們共同事務(wù)的相互協(xié)調(diào)與管理。它是使個體或團(tuán)體為了相互之間的利益最大化而聯(lián)合行動的持續(xù)過程?；谥卫淼倪@一基本理念，城市治理即為了謀求城市的發(fā)展，政府部門、私營部門、非盈利組織和個人聯(lián)合起來，相互協(xié)調(diào)并共同解決城市中的各種問題，從而實現(xiàn)城市良性發(fā)展的利益整合過程。

三、城市治理模式

城市治理的模式多種多樣，并不固定。國家不同，地區(qū)不同，治理的模式也不同。即使在同一國家同一地區(qū)在不同的時期的治理模式也有所差別?？疾炝税l(fā)達(dá)國家城市發(fā)展模式后，Pierre(1999)認(rèn)為西方有四種主要的城市治理模式,即管理模式、社團(tuán)模式、支持增長模式和福利模式。YU(2000)認(rèn)為城市治理模式有二十多種，包括公私合治模式、新精英模式、超多元模式、合作型治理模式、發(fā)展型政府模式、規(guī)制型政府模式、新管理主義城市治理模式、新自由主義城市治理模式等[4]。從城市治理的內(nèi)涵和城市治理的實踐出發(fā)，筆者認(rèn)為城市治理比較典型的模式有以下4種。

(一)企業(yè)化城市治理模式

該模式流行于北美和歐洲的中小城市，有些大城市也受其影響。這種模式是最為廣泛的城市模式之一。該模式的企業(yè)化有兩方面的意思,一方面是城市的企業(yè)化,即把企業(yè)的管理方法運用于城市管理 ；另一方面是將競爭機(jī)制引進(jìn)城市政府部門,使得政府管理者有企業(yè)家精神。企業(yè)化城市治理模式有以下特點：首先，城市政府組織機(jī)構(gòu)的企業(yè)化，即把政府管理看成企業(yè)管理那樣。城市政府的作用和重要活動就是對城市進(jìn)行經(jīng)營和管理,創(chuàng)造良好的城市服務(wù),該模式下的政府目標(biāo)是城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。其次，需要一位像企業(yè)家那樣具有企業(yè)家精神的市長來進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，他敢于冒險,勇于創(chuàng)新,用心的經(jīng)營城市。再次，廣泛采用城市形象設(shè)計和進(jìn)行城市營銷。最后，政府決策的形成和實施并不是政府獨自完成，而是依靠政府、營利組織和非營利組織的合作與整合來完成。與中國不同，西方的非政府組織一般都會很發(fā)達(dá),比如各種各樣的行業(yè)協(xié)會、咨詢機(jī)構(gòu)、志愿者組織和事務(wù)所等,他們都承擔(dān)許多公共事務(wù)。

(二)國際化城市治理模式

按照 Friedmann 等人的標(biāo)準(zhǔn),全世界只有紐約、倫敦、東京等屈指可數(shù)的幾個城市稱得上國際城市或世界城市,而香港、新加坡、北京、上海等只是區(qū)域性的國際城市，但是國際化城市治理模式卻是盛行于國際范圍的城市發(fā)展模式,不僅對于大城市而且對于小城市都有可借鑒之處[4]。該模式主要有以下特點:(1)城市分工的國際化；(2)城市發(fā)展的區(qū)域化；(3)城市管理主體的多元化與國際化；(4)城市運行規(guī)則的國際化與現(xiàn)代化；(5)城市的特色和個性化發(fā)展。

(三)顧客導(dǎo)向型治理模式

20 世紀(jì) 80 年代以來,興盛于西方國家的政府改革運動(又稱為新公共管理運動),其重要特色即是建立顧客導(dǎo)向型政府,提供與最好企業(yè)相同的政府服務(wù),爭取政府的顧客的最大的滿意度。1993 年,美國總統(tǒng)克林頓簽署第 12862 號行政命令(Executive order No.12862),要求所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)全面評價他們的顧客滿意水平,制定提高顧客滿意的計劃。這項命令是對美國國家績效報告(NPR)的具體解釋和回應(yīng),被認(rèn)為是政府為顧客服務(wù)的革命和政府服務(wù)的徹底變革。

我們可以把城市政府顧客定義為城市政府服務(wù)的人。城市政府顧客根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)又可分為內(nèi)部顧客和外部顧客。內(nèi)部顧客是指政府內(nèi)部工作人員,比如說普通公務(wù)員是科長的顧客,科長是處長的顧客；外部顧客是指享受政府服務(wù)的人,即城市市民。這里的市民是廣義的概念,它包括傳統(tǒng)意義上的城市居民和非城市居民。用這種方式看待顧客,我們通常所說的打工者、城市民工、跨國公司皆為城市政府的顧客。也可把城市政府的顧客分成一般顧客和核心顧客。一般顧客指對城市的發(fā)展起一般的作用,流動性弱,較難用腳投票來表達(dá)其偏好的人；核心顧客則與此相反,對城市的發(fā)展起著決定性的作用,極易用腳投票的人,如高素質(zhì)的生產(chǎn)要素和跨國公司；又可以將城市政府顧客分成個體顧客和組織顧客,個體顧客是城市市民,而組織顧客是指城市中的各種贏利和非贏利組織等。

(四)城市經(jīng)營模式

城市經(jīng)營是典型的中國城市治理模式。對于誰最早提出城市經(jīng)營概念目前仍存在爭議。一種觀點認(rèn)為是由上海前市長汪道涵提出的,他在 1998 年在中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會一次研討會上提出城市現(xiàn)代化要走“經(jīng)營城市”之路；一種觀點認(rèn)為城市經(jīng)營是由大連市前市長提出并付之實施,由于其 8 年的經(jīng)營,大連市由昔日的重工業(yè)城市變成一個環(huán)境優(yōu)美享譽(yù)海內(nèi)外濱海名城。從中國城市治理實踐的內(nèi)涵出發(fā),城市經(jīng)營萌芽于 1980 年代的城市建設(shè)實踐,如當(dāng)時的天津市長李瑞環(huán)就提出并實踐城市政府的規(guī)劃建設(shè)管理職能,興起于1990 年代,1990 年代由于眾多城市的實踐使城市經(jīng)營的理念和做法在我國迅速得以傳播[4]。

四、城市治理的策略選擇

(一)智慧城市

“智慧城市”的概念源自 IBM 公司 2008 年提出的“智慧地球(smart planet)”理念，其核心是“感知化”、“互聯(lián)化”和“智能化”，該理念一經(jīng)提出即引起了全球廣泛的關(guān)注，IBM 公司認(rèn)為，“智慧城市”是有意識地、主動地駕馭城市化這一趨勢，運用先進(jìn)的信息和通信技術(shù)，將人、商業(yè)、運輸、通信、水和能源等城市運行的各個核心系統(tǒng)整合起來，從而使整個城市作為一個宏大的“系統(tǒng)之系統(tǒng)”，以一種更智慧的方式運行，進(jìn)而為城市中的人創(chuàng)造更美好的生活，促進(jìn)城市的和諧、可持續(xù)的成長[5]。美國學(xué)者 Andrea Caragliu 等認(rèn)為智慧城市是通過參與式治理，對人力資本、社會資本、傳統(tǒng)和現(xiàn)代的通信基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長、提高居民生活質(zhì)量以及對自然資源明智的管理。

國內(nèi)外學(xué)者從不同角度對智慧城市予以界定，從中可以歸納出智慧城市的內(nèi)涵包括信息通信技術(shù)的基礎(chǔ)性作用、注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鼓勵創(chuàng)新、促進(jìn)各部門間資源共享和協(xié)同作業(yè)、實現(xiàn)社會包容、關(guān)注人力和社會資本的作用、保護(hù)環(huán)境并合理利用自然資源等方面。

1.注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鼓勵創(chuàng)新

智慧城市一方面注重推動城市的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和繁榮，發(fā)展社會生產(chǎn)力，發(fā)揮地區(qū)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，為知識型人才提供大量的就業(yè)崗位和發(fā)展機(jī)遇； 另一方面，智慧基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將為物聯(lián)網(wǎng)、新材料、新能源等新興產(chǎn)業(yè)提供廣闊的市場，激勵創(chuàng)新，鼓勵政府、企業(yè)和個人在智慧基礎(chǔ)設(shè)施之上進(jìn)行科技和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，為城市提供源源不斷的發(fā)展動力以助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)運行[5]。

2.促進(jìn)各部門之間的資源共享和協(xié)同作業(yè)

基于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，城市不同部門和系統(tǒng)之間能實現(xiàn)信息共享和協(xié)同作業(yè)，更合理地利用資源，做出最好的城市發(fā)展和管理決策，及時預(yù)測和應(yīng)對突發(fā)事件和災(zāi)害，精簡業(yè)務(wù)流程，降低服務(wù)成本，達(dá)成城市運行的最佳狀態(tài)。

首先，在公共服務(wù)方面，需要建立“一站式”服務(wù)平臺，推廣電子化行政中心，全面提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量； 其次，在城市管理方面，強(qiáng)調(diào)提升城市管理與運行能力(交通、環(huán)衛(wèi)、城市監(jiān)管、供水供電)，讓城市中各個功能彼此協(xié)調(diào)運作，為居民和企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的生活發(fā)展空間； 再次，在公共安全方面，要求對突發(fā)事件和災(zāi)害具備應(yīng)急反應(yīng)能力。

3.實現(xiàn)社會包容

許多研究聚焦于為各種不同的城市居民在公共服務(wù)中實現(xiàn)社會包容。縮小數(shù)字鴻溝，提高家庭寬帶普及率，減少信息不對稱，促進(jìn)決策者兼顧公平的城市發(fā)展理論，促進(jìn)研究者和政策制定者去關(guān)注城市發(fā)展中至關(guān)重要的公平問題，有助于開發(fā)和制定更有效、更準(zhǔn)確的公共服務(wù)方案[5]。

綜上所述，智慧城市是對現(xiàn)代城市治理理念的創(chuàng)新，是在充分合理利用 ICTs 的基礎(chǔ)上，將物聯(lián)網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)完全連接和融合； 在縮小數(shù)字鴻溝、促進(jìn)信息共享的基礎(chǔ)上，通過參與式治理，讓決策者更智慧地管理城市、保護(hù)環(huán)境，更合理地利用和分配人力資本、社會資本和自然資源，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長和維持城市的可持續(xù)發(fā)展，提供更完善的公共服務(wù)，不斷提升居民生活的質(zhì)量，促進(jìn)社會各階層的平等[5]。

(二)良法善治

城市治理的價值理念以不同的學(xué)科作為背景來解釋都會有不同的觀點和結(jié)論，但以良法善治作為城市治理的價值追求應(yīng)該說是具有共識的，可以說城市的良法善治理念的確立是城市治理從傳統(tǒng)型管理理念向現(xiàn)代型治理理念的價值轉(zhuǎn)型[6]。法治精神的要義就是 “良法善治”，“良法善治”是法治的最本質(zhì)特征。一般語境下的 “善治”，就治理主體而言，善治是善者治理；就治理目的而言，善治是善意之治，就治理方式而言，善治是善于之治，就治理結(jié)果而言，善治是善態(tài)之治。

總而言之，城市治理的 “良法善治”應(yīng)該成為政府與公眾對城市公共事務(wù)進(jìn)行共治的新型治理模式，通過還政于民、還權(quán)于民，發(fā)揮人民主體性作用，實現(xiàn)公共利益最大化的根本要求。從城市治理 “良法”到 “善治”的過程實際上應(yīng)該是一個賦權(quán)于民的過程，即賦予人民治理城市立良法之權(quán)，又賦予人民治理城市的參與之權(quán)，還賦予人民治理城市的監(jiān)督之權(quán)，同時也賦予人民治理城市的評價之權(quán)。

城市治理法治必須是良法善治，然而立良法與行善治先要從傳統(tǒng)的城市管理向現(xiàn)代城市治理轉(zhuǎn)型。筆者將這種轉(zhuǎn)型概括為：從物本向人本轉(zhuǎn)型、從官本向民本轉(zhuǎn)型、從政策向法制轉(zhuǎn)型、從無限向有限轉(zhuǎn)型、從戰(zhàn)術(shù)向戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

第一，從物本向人本轉(zhuǎn)型，完善城市治理法治的能動機(jī)制。傳統(tǒng)的城市管理往往重視城市的物質(zhì)層面，比如城市整潔、建筑靚麗、馬路寬敞等，往往忽視的是人在城市治理中的地位、作用和尊嚴(yán)，實際上這個世界如果用制度來規(guī)制，最易規(guī)制的是物，最難規(guī)制的是人，因此，從傳統(tǒng)城市管理向現(xiàn)代城市治理轉(zhuǎn)型首先應(yīng)該明確，人是城市治理的主體,城市治理的目的是制定統(tǒng)一規(guī)則、嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)則，更好地服務(wù)于人，明確每一個人作為城市治理主體應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)，為人們的生存和發(fā)展提供一個自由、舒適、有序和清新的城市環(huán)境、城市秩序和行為指南[6]。

第二，從官本向民本轉(zhuǎn)型，完善城市治理法治的主體機(jī)制。傳統(tǒng)的城市管理往往注重自上而下的行政動員，管理的價值理念是以 “官”、紅頭文件和行政命令來定位的，政府管理部門和人員實行縱向的管理模式，首先要調(diào)整的是城市治理主體機(jī)制，改變以政府為單一主體的城市管理模式，代之以政府、非政府組織及其他社會組織和公民為多元主體結(jié)構(gòu)的城市治理模式，充分發(fā)揮社會組織和民眾在城市治理中的作用，體現(xiàn)從官本向民本的轉(zhuǎn)型[6]。

一般而言，民本概念就是以人民為本位，或者說人民主體性。因此，所謂從官本向民本轉(zhuǎn)型，就是要在城市治理法治中尊重和踐行人民的主體性，將民本的內(nèi)涵從法治規(guī)則層面上固定下來，維護(hù)和保障好公民權(quán)益，樹立民本城市的法治理念和打造民本城市的治理模式。

第三，從政策向法制轉(zhuǎn)型，完善城市治理法治的規(guī)則機(jī)制。傳統(tǒng)的城市管理規(guī)范大都以政策制度為主，占了 98%以上，基本上以通知、意見、方案、辦法、計劃、綱要和規(guī)劃等政府和部門文件形式發(fā)布實施，只有不到 2%的規(guī)范性制度屬于法規(guī)和政府規(guī)章，其位階、等級和效率都較低。這一政策制度與法規(guī)制度的結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象非常普遍，出現(xiàn)了以政策制度調(diào)整為主、法規(guī)制度調(diào)整為輔的不正常局面，因此，從法治建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)來看，現(xiàn)代城市治理必須從政策制度向法規(guī)制度轉(zhuǎn)型，城市治理的制度體系建構(gòu)應(yīng)該以法規(guī)性制度為主，以政策性制度為輔，更多地運用法治規(guī)則來治理城市，展示給公眾穩(wěn)定的、權(quán)威的和可預(yù)期的城市治理目標(biāo)[6]。