我國(guó)公共政策制定中的公民參與

(鄭州大學(xué)　河南　鄭州　450000)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，社會(huì)利益多元化的格局逐漸形成，它給人們帶來(lái)利益的同時(shí)，也造就了人們之間的利益差距；在滿足人們利益愿望的同時(shí)，也激發(fā)了人們更大的利益追求和利益愿景。人們的利益意識(shí)，參與意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈。公民在追求自己利益的過(guò)程中并不滿足于僅僅通過(guò)他們的代表行使決策權(quán)，他們要求直接參與與自身利益相關(guān)的公共決策過(guò)程，甚至就某些重大的利益問(wèn)題向政府討價(jià)還價(jià)，施加壓力。而且隨著政治民主化進(jìn)程的加快，人民越來(lái)越強(qiáng)烈地意識(shí)到作為國(guó)家的主人，在公共決策中過(guò)程中應(yīng)該強(qiáng)化自己的主體地位。公民再也不滿足于作為公共政策的客體而存在，而是強(qiáng)烈要求參與到公共政策的決定中來(lái)，從而維護(hù)公民自身的應(yīng)有利益。

同時(shí)隨著我國(guó)政治體制改革的推進(jìn)，我國(guó)公民政策參與的渠道和方式逐漸增多。但我國(guó)目前在公民參與公共政策方面仍處于探索階段，存在公民利益表達(dá)渠道不足和當(dāng)前參與效力不佳的問(wèn)題。因此，如何為公民有效、有序參加公共政策制定創(chuàng)造條件，提高公民參與政策制定的效力等問(wèn)題仍具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)公共政策制定過(guò)程中公民參與的現(xiàn)狀、問(wèn)題和成因

(一)我國(guó)公共政策制定中公民參與的現(xiàn)狀

近些年我國(guó)在公民參與公共政策制定方面也在進(jìn)行不斷的探索，并且也逐步建立起了對(duì)應(yīng)的公民參與制度，進(jìn)行了公民參與的實(shí)踐。尤其是近幾年，隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的快速發(fā)展，公民參與社會(huì)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)不斷充裕，我國(guó)公共政策制定過(guò)程中的公民參與進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并初步彰顯成效。

目前在我國(guó)從全國(guó)性公共政策的制定到地方性政策的制定，都紛紛引入公民參與。例如，鐵路票價(jià)聽(tīng)證會(huì)是首次采用電視直播方式公開(kāi)舉行的全國(guó)聽(tīng)證會(huì)，堪稱現(xiàn)階段動(dòng)作最大、最具影響力、最能體現(xiàn)我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證實(shí)踐的一次嘗試。很多地方政府也根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r，探索新的治理方式的過(guò)程中，也紛紛將公民參與引入地方重大政策的制定過(guò)程中。公民旁聽(tīng)、領(lǐng)導(dǎo)接待日、以及民意熱線、電子政府等眾多公民參與的形式開(kāi)始在公共政策制定過(guò)程中使用。例如，鄭州市地鐵票價(jià)的確定就通過(guò)聽(tīng)證會(huì)的方式來(lái)確定的，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)讓公民有效的參與到?jīng)Q策中來(lái)。

我國(guó)在推動(dòng)公民參與公共政策的制定方面仍然是在探索階段，在探索進(jìn)程中積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，并也產(chǎn)生了一定的積極作用和效果。公民在參與公共政策的制定過(guò)程中仍然存在多種因素的制約，并且也存在不少問(wèn)題，值得我們?nèi)ヌ剿鳌?/p>

(二)我國(guó)公共政策制定中公民參與存在的問(wèn)題

公民在參與公共政策的廣度方面存在主動(dòng)性、積極性不夠高，主動(dòng)參與率不足的問(wèn)題。隨著網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)的飛速發(fā)展、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入、以及政治現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，我國(guó)公民的參與意識(shí)、參與興趣較之以往有了很大的提高。然而從總體上看，我國(guó)公民參與的主動(dòng)性和自覺(jué)性仍處在較低的水平。除了部分政府官員、專(zhuān)業(yè)人士和知識(shí)分子以外，相當(dāng)一部分公眾是在從眾心理的支配下參與進(jìn)來(lái)的。真正能夠自主自愿，代表全體公民，把公民參與當(dāng)作自己應(yīng)有的權(quán)利來(lái)看待的公民仍是少數(shù)，并且公民主動(dòng)參與率不足也已經(jīng)成為共識(shí)。即使在一些經(jīng)濟(jì)水平比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，公民的參與意識(shí)也存在不足。

在參與深度上，公民的參與內(nèi)容過(guò)于表層化，參與效果不夠理想。公民參與公共政策的制定，一個(gè)十分重要的原因是公民通過(guò)參與可以有效控制政府的行為，限制公共權(quán)力濫用，維護(hù)公民權(quán)利，從而保持和促進(jìn)民主政治的健康運(yùn)行。而我國(guó)現(xiàn)階段公民的政策參與仍存在一定的障礙和問(wèn)題。以聽(tīng)證會(huì)為例，雖然新聞報(bào)道過(guò)程中經(jīng)常可以見(jiàn)到代表們慷慨激昂的陳詞和旁征博引的論證，但最后代表們的意見(jiàn)又在多大程度上影響了最終決策卻鮮有報(bào)道，而決策部門(mén)對(duì)聽(tīng)證會(huì)代表意見(jiàn)的取舍過(guò)程和依據(jù)也很少有報(bào)道。常常是聽(tīng)證會(huì)上辯論的熱熱鬧鬧，而會(huì)后的決策卻靜悄悄。同時(shí)，公民參與的形式化和表層化也極大地影響了公民參與的積極性。

參與階層的不平衡也是我國(guó)現(xiàn)階段公民參與公共政策中所存在的問(wèn)題。不同的社會(huì)階層對(duì)公共政策的參與有不同的反應(yīng)。知識(shí)分子和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員具有較高的教育程度，對(duì)政治制度和政治體質(zhì)的運(yùn)作比較熟悉，具體參與的自信和參與實(shí)踐所需要的知識(shí)技能，因此他們參與意識(shí)和參與能力相對(duì)較強(qiáng)，而文化水平較低的階層以及工人、農(nóng)民的參與意識(shí)和參與能力則相對(duì)較弱。

通過(guò)上述分析表明，我國(guó)公用政策制定中的公民參與無(wú)論是在廣度、深度、參與階層等方面都存在著不足，仍處于初級(jí)探索的階段。

二、完善我國(guó)公共政策制定中公民參與的對(duì)策

(一)提高公民參與意識(shí)、能力和水平

公民的參與意識(shí)和參與參與行為對(duì)政府來(lái)說(shuō)既是動(dòng)力，同時(shí)又是壓力，因而樹(shù)立民主參與的政策觀念顯得尤為重要。對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，樹(shù)立民主觀念就是要傾聽(tīng)和吸納公民的政策要求和建議，政策制定不再是閉門(mén)造車(chē)，而是以討論、協(xié)商的方式進(jìn)行，從而增進(jìn)政策制定的規(guī)范性、程序性。

在公民參與公用政策的過(guò)程中，雖然公民有了強(qiáng)烈的參與熱情和意愿，但是這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在公民參與的早期階段，由于其素質(zhì)不高、能力有限，致使參與效率低微，參與流于形式?？梢?jiàn)有效的參與，即決定于參與意愿，又取決于實(shí)施不同的行動(dòng)路線的實(shí)際能力(資源和技能)。因此，發(fā)展和完善我國(guó)公民參與的一個(gè)勢(shì)在必行的要求就是增強(qiáng)公民參與的能力、提高公民的參與水平，使公民能夠理性有效的參與到?jīng)Q策中來(lái)。但公民的參與習(xí)慣和理念并不是一日養(yǎng)成的。我們必須努力創(chuàng)造公民參與所必須的物質(zhì)和文化基礎(chǔ)，通過(guò)多種有效的途徑加強(qiáng)對(duì)公民的教育和培訓(xùn)，讓公民通過(guò)持續(xù)不斷的民主實(shí)踐有效地提高對(duì)政治體系的認(rèn)識(shí)和了解，獲得民主政治知識(shí)、形成民主參與 技能、積累民主生活經(jīng)驗(yàn)、從而增強(qiáng)其參與能力，提高其參與水平。政府部門(mén)可以：

1)努力創(chuàng)造良好的公民參與的社會(huì)環(huán)境

2)大力加強(qiáng)對(duì)公民政治知識(shí)和參與技能的傳授

3)積極引導(dǎo)和推進(jìn)公民參與民主實(shí)踐

(二)完善、暢通公民參與的渠道

完善、暢通的參與渠道是實(shí)現(xiàn)公民有序參與的關(guān)鍵所在。只有渠道多了，路徑寬了，運(yùn)行流暢了，才能保證公民在政策過(guò)程中有效地施加影響，使公民的利益在政策中得到均衡體現(xiàn)。目前，在我國(guó)公民參與中，真正被公民采用、且在實(shí)踐中行之有效的參與渠道較少，且路徑狹窄，運(yùn)作不暢。如此，不僅造成公民參與的形式化和表層化，而且極易使公眾從忍受和沉默轉(zhuǎn)而尋求體制外參與，甚至出現(xiàn)一些暴力極端的反抗行為。因此在我國(guó)公民參與快速發(fā)展的環(huán)境下，完善、暢通規(guī)范化、組織化的參與渠道已是迫在眉睫。我們可從一下方面入手：首先，根據(jù)公民的參政素質(zhì)和參政資源，繼承、完善原有的參與渠道。其次，隨著社會(huì)的發(fā)展、公民參與素質(zhì)的提高，我們要與時(shí)俱進(jìn)，以盡可能快的速度為各種利益群體與個(gè)體提供相應(yīng)的、合法且有效的公民參與的新渠道。同時(shí)，我們必須及時(shí)將新生的社會(huì)階層、社會(huì)群體所使用的參與渠道納入制度化的參與渠道，這也是對(duì)原有規(guī)范體系適應(yīng)性的一種考驗(yàn)。同時(shí)，簡(jiǎn)化公民參與渠道的中間環(huán)節(jié)，縮短公民表達(dá)的利益需求信息到?jīng)Q策中樞系統(tǒng)的距離，以減少公民表達(dá)的利益需求信息在傳遞過(guò)程中的損失。所以，我們特別要致力于拓展非政府組織、電子化參與渠道和大眾傳媒在公民參與中的作用，將其作為完善、暢通公民參與渠道的重要突破口。具體措施：

1)加快非政府組織的發(fā)展和成長(zhǎng)

2)大力推進(jìn)和完善電子民主

3)拓展大眾傳媒的參與功能

(三)推行電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)參與

網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展和電子政府的構(gòu)建為政府決策權(quán)力的合理化調(diào)整和公民參與政府公共決策提供了新的機(jī)會(huì)，拓寬了公民參政的渠道和信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)了信息的互動(dòng)。公民通過(guò)電子民意調(diào)查、發(fā)送電子郵件、微博留言等方式表達(dá)利益訴求，影響政府決策。同時(shí)，政府通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)布政策、法規(guī)信息，公開(kāi)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能運(yùn)行、工作程序等供公民查詢和知曉，滿足了公民的知情權(quán)。電子網(wǎng)絡(luò)參與作為一種全新的參與手段有著非常大的潛力。同時(shí)“在線參與”也是一把雙刃劍，如果對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與行為缺乏規(guī)范，無(wú)序的參與會(huì)導(dǎo)致信息的干擾和泛濫，如網(wǎng)上所存在的各種謠言等。所以需要做好基礎(chǔ)性的工作，規(guī)范公民的網(wǎng)絡(luò)參與行為，使其在健康的軌道上發(fā)展，做到趨利避害，更好的為大眾服務(wù)。

(四)營(yíng)造參與型政治文化

政治文化是指“一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情”，包括了政治認(rèn)知、政治感情以及政治評(píng)價(jià)，是政治體系正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本心理環(huán)境。任何政治行為的最終發(fā)生以及對(duì)行為方式的選擇，都是在某種社會(huì)文化和心理活動(dòng)驅(qū)使下進(jìn)行的。公民參與是民主政治之精髓，其發(fā)展與完善必然離不開(kāi)相應(yīng)的政治文化背景和強(qiáng)有力的政治文化支撐，尤其是中國(guó)這樣一個(gè)民主政治文化土壤相當(dāng)貧瘠的發(fā)展中國(guó)家，先進(jìn)的政治文化更是公民參與的底蘊(yùn)所在。營(yíng)造有利于公民參與的政治文化，培育支撐公民參與健康發(fā)展的理想土壤，提升公民參與制度化的精神支撐是推進(jìn)和完善我國(guó)公共政策制定中公民參與的現(xiàn)實(shí)選擇。營(yíng)造參與型政治文化，我們應(yīng)該從一下方面入手：

成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是參與型政治文化形成的基本驅(qū)動(dòng)力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)天生蘊(yùn)含著對(duì)自由、平等、民主等思想的內(nèi)在要求，是培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識(shí)的天然沃土。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠大大激活公民參與所必須的主體意識(shí)、平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和法制意識(shí)等，為營(yíng)造參與型政治文化奠定良好基礎(chǔ)。

合理?yè)P(yáng)棄、對(duì)傳統(tǒng)政治文化進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。經(jīng)幾千年歷史的傳承在人們心理上沉淀下來(lái)，至今還深刻影響著人們的政治理念和政治行為。如何對(duì)待傳統(tǒng)政治文化是我們?cè)谒茉烊碌膮⑴c型政治文化時(shí)不可回避的話題。中國(guó)傳統(tǒng)文化中的專(zhuān)制統(tǒng)治傳統(tǒng)使中國(guó)傳統(tǒng)政治文化在許多方面與參與型政治文化格格不入，如“權(quán)威崇拜”，“清官思想”，“與世無(wú)爭(zhēng)”等。這些相對(duì)以小農(nóng)意識(shí)為主體的政治意識(shí)和政治思想使得公民缺乏主體意識(shí)、缺乏獨(dú)立人格，對(duì)參與缺乏應(yīng)有的熱情，勢(shì)必大大阻礙參與型政治文化的建設(shè)。構(gòu)建新型的參與型文化并不意味著我們要割斷歷史、拒絕歷史，而是要對(duì)傳統(tǒng)政治文化進(jìn)行理性地分析、合理地?fù)P棄。根除傳統(tǒng)政治文化的消極影響，堅(jiān)決摒棄那些落后、不合時(shí)宜、腐朽的東西。

營(yíng)造參與型政治文化，我們既要汲取中國(guó)傳統(tǒng)文化之精華，又要面向世界，吸納和借鑒西方政治文明的積極成果和現(xiàn)代社會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)，以形成體現(xiàn)公民主體意識(shí)的新型的政治文化。