我國公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革和實(shí)踐研究

(華南理工大學(xué)　廣東　廣州　510000)

一、引言

長期以來，我國對(duì)公用事業(yè)是采取低價(jià)格、高財(cái)政補(bǔ)貼的機(jī)制，全國城市公用事業(yè)絕大多數(shù)都實(shí)行政企合一和壟斷經(jīng)營，基本上不受供求關(guān)系和成本變動(dòng)的影響。政府既是政策制定者和監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營者，這導(dǎo)致我國公用事業(yè)具有經(jīng)濟(jì)性壟斷與行政性壟斷的雙重特征。公用事業(yè)普遍被人民詬病生產(chǎn)效率低下、政府負(fù)擔(dān)沉重、企業(yè)缺乏自主、缺乏穩(wěn)定建設(shè)資金來源等。盡管從上世紀(jì)九十年代以來，我國各地城市對(duì)公用事業(yè)不斷進(jìn)行市場(chǎng)化改革和實(shí)踐探索。國內(nèi)的研究主要有:城市公用事業(yè)的投融資問題(秦虹,2004)、城市公用事業(yè)的民營化、市場(chǎng)化問題(劉戒驕,2006)、城市公用事業(yè)的改革問題(仇保興,2007)等。一系列的改革和實(shí)踐已經(jīng)證明了公用性事業(yè)多具有收費(fèi)或成本補(bǔ)償機(jī)制，經(jīng)營者可以通過這個(gè)機(jī)制獲得一定的預(yù)期收益，并且在相當(dāng)程度上減少投資和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。在這種背景下，由于傳統(tǒng)的公用事業(yè)所具有的自然壟斷特性及其長期由政府經(jīng)營普遍存在政企不分、效率低下等問題，因此人們認(rèn)為公用事業(yè)市場(chǎng)化幾乎必然會(huì)引起公用事業(yè)市場(chǎng)效率改善。

二、我國公用事業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程

在政策方面，相關(guān)的國家職能部門出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)以支持公用事業(yè)民營化。2001年12月11日，國家計(jì)委發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》，提出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)?！?002年1月，國家計(jì)委發(fā)出《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》，指出要積極鼓勵(lì)非國有經(jīng)濟(jì)在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，放寬公用事業(yè)等行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入；2002年3月4日國家計(jì)委公布的新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》中，原禁止外商投資的電信和燃?xì)?、熱力、供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對(duì)外開放領(lǐng)域，國家在城市公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)擴(kuò)大開放政策逐步到位。中華人民共和國建設(shè)部2002年12月27日出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，對(duì)公用事業(yè)改革進(jìn)一步具體化。2015年4月25日出臺(tái)，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2015年實(shí)施)特許經(jīng)營形式成為公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的重要形式。在實(shí)踐方面，以垃圾處理業(yè)為例已經(jīng)形成了多種形式的政府與私有部門合作形式(PPP)，其中以特許經(jīng)營制度為主。

在公用事業(yè)市場(chǎng)化改革實(shí)踐過程中，已經(jīng)產(chǎn)生了大量研究和實(shí)踐探索。在實(shí)踐已經(jīng)開展到一定程度的時(shí)候我們必須意識(shí)到市場(chǎng)化是提高公共事業(yè)供給效率的一個(gè)方向，而不是目的。市場(chǎng)化改革并不意味著效率提升，而應(yīng)當(dāng)回歸改革的本質(zhì)——建立自由、公平的市場(chǎng)競爭機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的激勵(lì)和調(diào)節(jié)作用，從而提升供給效率。

三、公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的現(xiàn)狀和問題

(一)“新瓶裝舊酒”，政府職能轉(zhuǎn)變不徹底

在傳統(tǒng)的公用事業(yè)管理體制下，政府行業(yè)主管部門既是企業(yè)資產(chǎn)直接運(yùn)營和管理者，又是行業(yè)的監(jiān)管者，政企不分，政資不分，政事不分。垃圾處理業(yè)及其他公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革實(shí)踐雖在不斷推進(jìn)，供給企業(yè)的所有制發(fā)生了變化，但由于沒有對(duì)這些產(chǎn)業(yè)原有的壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，這些企業(yè)的市場(chǎng)壟斷地位并沒有發(fā)生變化，國有企業(yè)與政府仍然存在千絲萬縷的聯(lián)系，形成強(qiáng)大的行政壁壘，因此公用事業(yè)領(lǐng)域難以形成真正的市場(chǎng)競爭壓力，這種改革結(jié)果未能刺激企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效率。

(二)“國進(jìn)民退”，民間資本進(jìn)入難

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬丁與帕克在對(duì)英國各類企業(yè)私有化后的經(jīng)營績效進(jìn)行了廣泛的比較研究后發(fā)現(xiàn)，在競爭比較充分的市場(chǎng)上，企業(yè)私有化后的平均效率提高顯著，而在壟斷市場(chǎng)上，企業(yè)私有化后平均效率的提高并不明顯，相反，像倫敦鐵路，還出現(xiàn)了服務(wù)水平下降。建國以來至今，由于以往對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)和民營經(jīng)濟(jì)的畸形認(rèn)識(shí)，和官僚體系中長期的官本位意識(shí)，是導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)與國有企業(yè)相比缺少有力扶持的重要原因。事實(shí)上，壟斷行業(yè)中的國有企業(yè)一直是在政府的直接投資和經(jīng)營下成長壯大的即便在政企分開后，憑借其國有資本的屬性，壟斷性國企仍享受著如融資傾斜、政策性補(bǔ)貼、稅收減免和政府注資等一系列的政策優(yōu)惠和支持，而這些卻都是民間資本所望塵莫及的(王學(xué)人，2011)。

四、提高公用事業(yè)供給效率提高的本質(zhì)是要維護(hù)自由公平的市場(chǎng)競爭機(jī)制

(一)維護(hù)自由的市場(chǎng)競爭機(jī)制

公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革追求的是一個(gè)逐漸消除壟斷、推進(jìn)競爭的過程。政府作為傳統(tǒng)意義上唯一的經(jīng)營、管理和監(jiān)督者想要完成這個(gè)改革過程，從產(chǎn)權(quán)主體到意識(shí)形態(tài)的改革探索都具有重要且積極的意義。但是我們必須意識(shí)到，政企不分，權(quán)責(zé)不分等問題實(shí)際上本質(zhì)上是阻礙了公用事業(yè)市場(chǎng)中的自由交易權(quán)力，損害市場(chǎng)的自由競爭機(jī)制。市場(chǎng)化改革追求的不應(yīng)該是“換瓶不換酒”，如果內(nèi)在的自由交易權(quán)力受到阻礙，外在結(jié)構(gòu)整理的再清楚漂亮也沒有任何實(shí)際的意義。在就要求我們?cè)诠檬聵I(yè)市場(chǎng)化過程中應(yīng)該避免“一刀切”，如特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目的可以通過更為靈活的方式達(dá)成，至少在絕大多數(shù)的場(chǎng)合，只有給予地方政府及相關(guān)的市場(chǎng)主體以充分的自由交易權(quán)，有效率的制度形式才能通過交易者之間的討價(jià)還價(jià)形成，通過市場(chǎng)中交易主體間的交易尤其是競爭性交易而形成的制度安排，不僅可以解決如何完善公用事業(yè)經(jīng)營模式的問題，而且可以解決公用事業(yè)經(jīng)營主體的所有制問題。

(二)建立公平的市場(chǎng)競爭機(jī)制

民營企業(yè)雖從規(guī)模上尚難以與國有企業(yè)比肩，但在整體活力、創(chuàng)造能力等方面比國有企業(yè)有過之而無不及，應(yīng)當(dāng)為民營企業(yè)成長營造有利的制度環(huán)境，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，意識(shí)形態(tài)也是制度或規(guī)則的一部分，只不過與法律等相比，它是一種非正式制度。因而，需破除民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的各種偏見和歧視，將民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)、外資的投資平等對(duì)待，并對(duì)優(yōu)秀的民間投資者給予必要的政治待遇，通過總結(jié)過去國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，依照循序漸進(jìn)、重點(diǎn)突破的原則，針對(duì)不同類型公用事業(yè)的特點(diǎn)，分別提出行業(yè)松管制、市場(chǎng)化改革的目標(biāo)、步驟與路徑，并制定出相應(yīng)的配套措施。

五、結(jié)論

我們必須意識(shí)到公用事業(yè)市場(chǎng)效率提高的關(guān)鍵在于引入真正的市場(chǎng)競爭機(jī)制，否則很難會(huì)有根本性的改變。如果認(rèn)為公用事業(yè)從公營變成民營就必然會(huì)提高市場(chǎng)效率，我們就很可能把我國的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革變成一場(chǎng)所有制改革而忽視市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變革，這將使這一場(chǎng)改革南轅北轍。從我國公用事業(yè)的市場(chǎng)化實(shí)踐來看，距離行業(yè)形成自由、公平的市場(chǎng)競爭機(jī)制還存在諸多問題。