法治視角下的校園欺凌研究

賀桂禎

當(dāng)前，我國校園欺凌事件頻繁發(fā)生，部分校園欺凌事件引發(fā)諸如自殺、犯罪等嚴(yán)峻的社會問題，社會危害性相當(dāng)嚴(yán)重，校園欺凌問題日漸受到人們的普遍關(guān)注。針對校園欺凌頻發(fā)的問題，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室于2016年4月印發(fā)了《關(guān)于開展校園欺凌專項治理的通知》[1]（以下簡稱《通知》），從國家層面對校園欺凌提出了治理要求，充分反映出國家對校園欺凌嚴(yán)重性的認(rèn)識。同年11月，教育部等九部門發(fā)出了《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》[2]（以下簡稱《意見》），從綜合防治的角度提出了建立長效機(jī)制的要求。這兩個文件的出臺，表明了黨和國家對校園欺凌問題的高度重視。但是有關(guān)校園欺凌法律制度的缺失，如何從法治層面處理校園欺凌事件，是目前亟需探討的問題。

一、校園法治的必要性

（一）校園欺凌社會危害嚴(yán)重，法治治理勢在必行

近年來，校園欺凌現(xiàn)象愈演愈烈，這不僅給學(xué)校的教學(xué)與管理工作帶來更來了挑戰(zhàn)，而且還對學(xué)生的身心健康產(chǎn)生了巨大的影響，破壞社會良好風(fēng)氣，給個人、家庭、學(xué)校和社會帶來不可估量的痛苦與損失。像北京中關(guān)村二小霸凌事件、安徽懷遠(yuǎn)火星小學(xué)副班長逼同學(xué)吃屎喝尿、日照五蓮一中學(xué)學(xué)生在廁所被群毆等類似事件已不再是青少年之間的小沖突，已變?yōu)樾再|(zhì)較為惡劣的事件，且惡劣程度已經(jīng)大大超出了《通知》及《意見》中政策治理的范圍，其中涉及違法犯罪的，需要通過法律手段來解決?？紤]未成年學(xué)生心智發(fā)育的不成熟，在對其欺凌行為進(jìn)行處理的同時要強(qiáng)調(diào)保護(hù)，這是必須的，但是不能簡單地以保護(hù)未成年人為理由一味開脫，把本屬于法律解決的問題作為校園內(nèi)部問題通過批評教育、賠禮道歉、經(jīng)濟(jì)賠償?shù)确绞竭M(jìn)行處理，其結(jié)果必然導(dǎo)致校園欺凌事件突破底線，縱容了違法、犯罪行為，達(dá)不到治標(biāo)又治本的目的，同時也會讓欺凌者的氣焰更加囂張，影響后續(xù)模仿者的行為。因此，我們要高度重視校園欺凌問題，不能簡單地認(rèn)為它僅僅是家庭教育、學(xué)校教育的問題，應(yīng)該將其提上法治日程，納入法治軌道，制定相應(yīng)的法治教育懲戒制度體系和法治保障機(jī)制。

（二）校園法治不力

近年來，有關(guān)校園欺凌的社會關(guān)注度居高不下。法治不力是導(dǎo)致校園欺凌頻繁發(fā)生的根本原因。一是專項法規(guī)缺失。目前，在校園欺凌的專項法規(guī)方面，我國尚處于空白地帶，至于法律層面的校園概念、追責(zé)、處理規(guī)定更是無從談起。所以，當(dāng)前處理欺凌事件只能依照《刑法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)定，處理結(jié)果也不盡如人意。國家盡管出臺了《意見》，但此文件還未上升到法律法規(guī)的層面。二是法制教育不力。當(dāng)前，全國各地中小學(xué)在學(xué)校法制教育中不遺余力地教育學(xué)生學(xué)法、遵法、守法，但是學(xué)校教育方式方法過于簡單，尚停留在灌輸教育，何為法、何為合法、何為非法，學(xué)生卻全然不知，學(xué)校法制教育不同程度地存在一些問題。家庭教育中，由于各種原因，家長法律意識淡薄，一定程度上影響對孩子的法制教育。社會教育中，學(xué)校周圍社會普法宣傳力度不夠，未能正確引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)識校園欺凌，致使學(xué)生對自己的行為不能做出準(zhǔn)確的判斷[3]。

（三）校園法治是推進(jìn)依法治校與踐行社會主義核心價值觀的題中之義

從世界范圍內(nèi)來看，加強(qiáng)法制建設(shè)是治理校園欺凌問題的大勢所趨。在全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的時代背景下，推進(jìn)校園欺凌治理法治化是保障未成年人在校安全的客觀要求，也是推進(jìn)依法治校的題中之義。它能夠?qū)W(xué)校與有關(guān)機(jī)構(gòu)的保護(hù)與管理責(zé)任規(guī)范化、制度化，讓校園欺凌實施者及其監(jiān)管人員承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任或刑事責(zé)任，并以此遏制校園欺凌問題。[4]同時也是踐行社會主義核心價值觀社會層面“公正、法治”的具體表現(xiàn)，有利于培育社會主義法治文化、弘揚(yáng)社會主義法治精神、增強(qiáng)學(xué)生學(xué)法遵法守法用法意識；也為培育和踐行社會主義核心價值觀創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境。

二、國外的相關(guān)做法

（一）重視專項立法

重視專項立法是世界諸多國家和地區(qū)有效應(yīng)對校園欺凌的普遍做法和共同經(jīng)驗。美國的校園欺凌現(xiàn)象一度十分嚴(yán)重，上世紀(jì)八九十年代美國面臨校園欺凌事件高居不下難以應(yīng)對的困難，早在1999年，美國政府就開始立法嚴(yán)懲校園欺凌行為。目前，美國50個州均有反校園欺凌法，通過立法，明確了校園欺凌的含義及范圍，建構(gòu)了校園欺凌的預(yù)防機(jī)制，建構(gòu)了校園欺凌事件的報告機(jī)制及處理機(jī)制。據(jù)美國教育部近年公布報告顯示，校園欺凌事件數(shù)量逐步下降，對校園欺凌事件的預(yù)防取得明顯成效。日本作為亞洲地區(qū)法治化水平較高的國家，在應(yīng)對和預(yù)防校園欺凌問題上采取了法制化手段[5]。目前，日本在校園欺凌問題上形成了一套全面、完整的法律應(yīng)對機(jī)制，最突出的亮點(diǎn)是針對校園欺凌問題，參議院于2013年6月通過了《校園欺凌防止對策推進(jìn)法》，這是目前在世界范圍內(nèi)比較罕見的法制應(yīng)對舉動。同時，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化和校園欺凌的基本發(fā)展態(tài)勢，日本政府還及時對此項法規(guī)進(jìn)行了修改和完善。英國1998年頒布的《學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)與框架法》，將制定反欺凌措施當(dāng)作對中小學(xué)校的法定要求;1999年，首次在法律上規(guī)定中小學(xué)校必須制定反欺凌的政策;2003年11月專門出臺了《反欺凌行動憲章》;2016年9月又對《保護(hù)在校學(xué)生安全的法定指導(dǎo)文件》 (共194條)進(jìn)行了修訂，對學(xué)校在確保學(xué)生安全上提出了更具體更嚴(yán)格的要求[6]。

（二）構(gòu)建綜合治理體系

校園欺凌問題的形成有其復(fù)雜的因素，因此，治理校園欺凌不能僅僅靠學(xué)校單方力量。構(gòu)建政府、學(xué)校、家庭、社會一體的綜合治理體系已被多數(shù)國家采納[7]。在美國，立法明確要求政府、學(xué)校、學(xué)區(qū)、社區(qū)共同參與制定反校園欺凌方案，并明確了各方的責(zé)任與作用，這種方式制定出來的方案會更具體，更有針對性。日本的《校園欺凌防止對策推進(jìn)法》中形成了國家機(jī)關(guān)、地方公共團(tuán)體、學(xué)校、社區(qū)居民、家庭以及其他相關(guān)者協(xié)調(diào)一致行動解決校園欺凌問題的理念。在這一理念的指導(dǎo)下，形成了國家、地方、學(xué)校、家庭、社區(qū)五位一體的立體綜合式問題解決體系[8]。加拿大安大略省于2004年11月制定了《構(gòu)建安全校園：欺凌預(yù)防行動計劃》，《計劃》明確了由政府主導(dǎo)，學(xué)校、社區(qū)等多部門協(xié)調(diào)合作的治理體系，政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門制定系列政策、法規(guī)，統(tǒng)籌管理，并統(tǒng)籌專項資金；同時，為客觀地評估校園欺凌現(xiàn)狀、科學(xué)地發(fā)現(xiàn)校園欺凌存在的核心問題，安大略省政府引入第三方—安全校園行動小組，確保了在全省范圍內(nèi)成功實施《計劃》。

（三）成立校園欺凌專門治理機(jī)構(gòu)

擁有健全的管理機(jī)構(gòu)是治理校園欺凌的重要前提。韓國與美國，都設(shè)立了專門的管理機(jī)構(gòu)。韓國《校園暴力預(yù)防及對策法》第7至8條規(guī)定了“校園暴力對策委員會”制度，委員會歸國務(wù)總理管理，負(fù)責(zé)制定校園暴力預(yù)防和規(guī)制對策基本計劃、評價相關(guān)對策實施效果等[9]；美國也設(shè)立了“聯(lián)邦預(yù)防欺凌委員會”，負(fù)責(zé)督導(dǎo)各學(xué)校制定反校園欺凌法律與政策。兩國成立專門治理機(jī)構(gòu)的做法表明，專門的管理機(jī)構(gòu)有利于校園欺凌相關(guān)法律法規(guī)的實踐，有利于提高校園欺凌防治的成效。

三、校園欺凌防治路徑

（一）建立完善法律法規(guī)

一是加速校園欺凌防治專項立法。針對我國校園欺凌防治立法的空白，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定專項法規(guī)，立足國情，確保法規(guī)具有很強(qiáng)的操作性，確實為防治校園欺凌提供法律指引。該項法規(guī)應(yīng)明確校園欺凌的界定、性質(zhì)；設(shè)立權(quán)責(zé)明確的法律機(jī)制，明確政府、教育主管部門、學(xué)校、社區(qū)、家庭等主體的責(zé)任義務(wù)，同時要建立問責(zé)機(jī)制；明確校園欺凌行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序與處理程序等。除國家立法機(jī)關(guān)專項立法以外，地方人大與政府也要制定相應(yīng)的法規(guī)制度，同時，各類學(xué)校也要制定更具針對性的法規(guī)。這樣，全國性立法與地方性法規(guī)、學(xué)校法規(guī)形成綜合性法治體系，以便高效地應(yīng)對校園欺凌。二是完善現(xiàn)有法律條文的相關(guān)規(guī)定。建議對我國《刑法》、《治安管理處罰法》等相關(guān)內(nèi)容及時進(jìn)行修訂和完善，增強(qiáng)法律的時效性，與校園欺凌專項立法進(jìn)行有效對接，發(fā)揮法律的懲罰與震懾作用。例如，目前，我國校園欺凌實施者趨向低齡化，而《刑法》、《治安管理處罰法》等法規(guī)規(guī)定的刑責(zé)年齡偏高，這就使得未成年人違法成本過低，從而導(dǎo)致欺凌者有恃無恐。因此，要想有效地遏制校園欺凌現(xiàn)象的發(fā)生，保證校園安全，保障學(xué)生健康成長，刑責(zé)年齡的有效完善顯得十分必要。對于刑責(zé)年齡，可以適當(dāng)降低，給低齡欺凌者法律制裁，彰顯法律威懾力。也可以借鑒西方國家的做法，如借鑒美國的“惡意補(bǔ)足年齡制度”，對那些低齡欺凌者進(jìn)行及時懲戒。

（二）加強(qiáng)社會主義法治教育

治理校園欺凌不能單靠法律制裁，加強(qiáng)法治教育，提高學(xué)生法紀(jì)意識同樣重要。一是教育行政部門要組織各方面專家、學(xué)者，針對不同階段學(xué)生的接受能力精心設(shè)計通俗易懂的法治教材，讓學(xué)生確立法治概念，明白做人做事的底線；還可以通過豐富多彩的形式如公益廣告、漫畫、微電影等讓學(xué)生明白何為校園欺凌、如何應(yīng)對校園欺凌。二是學(xué)校要長期有效地開展法治教育。一方面，學(xué)校要將校園欺凌法治教育融入日常教學(xué)中，利用班會課、思想品德課、校園安全課等課程對學(xué)生進(jìn)行關(guān)于校園欺凌法治教育。另一方面，學(xué)校不應(yīng)該一味地為中考、高考讓路，而是要對學(xué)生進(jìn)行專門的法治教育。學(xué)校要制定校園欺凌防治活動計劃，可以通過多種形式如案例教學(xué)、話劇表演等形式開展活動，還可以請司法執(zhí)法機(jī)關(guān)人員為師生現(xiàn)場講解、分析典型校園欺凌案例，讓學(xué)生了解實施校園欺凌的后果，讓每一個學(xué)生和當(dāng)事者清楚，法律底線不可觸碰，形成依法處置既是大愛的共識及掌握自己遭遇校園欺凌時保護(hù)自己的方法；讓教職工明白校園欺凌防治的程序及自己應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)法律責(zé)任。四是家庭法制教育必不可少。家庭在校園欺凌防治過程中也起著十分重要的作用。家庭教育與學(xué)生心理成長關(guān)系密切。因此，在校園欺凌防治過程中，家長一方面要配合學(xué)校，積極參加學(xué)校組織的相關(guān)活動；另一方面，以身作則，對孩子進(jìn)行法制教育，引導(dǎo)孩子遵紀(jì)守法，增強(qiáng)法紀(jì)意識。

（三）加強(qiáng)對受欺凌者的法律救濟(jì)

當(dāng)校園欺凌事件發(fā)生之后，除對欺凌者依法嚴(yán)懲外，對受欺凌者進(jìn)行補(bǔ)償與法律救濟(jì)也是必須重視的內(nèi)容之一。一是，針對我國當(dāng)前校園欺凌救濟(jì)的法律空白，盡快建立完善防治校園欺凌的法律救濟(jì)制度，明確救濟(jì)責(zé)任主體及救濟(jì)內(nèi)容、方式、救濟(jì)申訴程序，完善對受欺凌者的訴訟賠償。二是，為受欺凌者提供保護(hù)救助，及時告知其擁有的各項權(quán)利，以保障受欺凌者及時有效地行使自己的權(quán)利。三是，考慮到當(dāng)前多數(shù)校園欺凌事件對受欺凌者造成的心理傷害要遠(yuǎn)大于身體傷害，不僅對受欺凌者的醫(yī)療費(fèi)、營養(yǎng)費(fèi)、轉(zhuǎn)學(xué)費(fèi)等方面進(jìn)行賠償，還要對他們的心理傷害進(jìn)行補(bǔ)償，建議政府、學(xué)校、家庭、社區(qū)等形成合力，給予受欺凌者全方面的心理關(guān)愛與幫扶，幫助受欺凌者走出陰影，讓欺凌者早日回歸正常生活[10]。

四、結(jié)語

近幾年，雖然我國政府有關(guān)部門出臺了一系列相應(yīng)的治理措施文件，但是與校園欺凌的嚴(yán)重程度相比，這些措施顯得十分滯后與乏力。僅靠思想道德教育、心理健康教育已不能根治校園欺凌，法律的介入才能動搖其持續(xù)存在的根基。因此，我國應(yīng)盡快建立健全防治校園欺凌法律法規(guī)，建議在完整、系統(tǒng)、準(zhǔn)確調(diào)查和分析中國校園欺凌現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，選擇借鑒其他國家成熟的法治經(jīng)驗與做法，構(gòu)建政府、社會、學(xué)校、家庭四位一體的綜合治理體系，以期從根本上消除校園欺凌。

[1]國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室.國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室關(guān)于開展校園欺凌專項治理的通知[EB/O L].htt p://www.moe.edu.cn/sr csite/A11/moe_1789/201605/t 20160509_242576.ht ml.

[2]教育部等九部門.教育部等九部門關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見[EB/O L].htt p://www.gov.cn/xinwen/2016-11/11/content_5131211.ht m

[3]鄒琪.法治視閾下中小學(xué)校園欺凌治理[J].法制與社會,2017，(5)：184-185.

[4]許鋒華,徐潔等.論校園欺凌的法制化治理[J].教育研究與實驗,2016，(1):50-53.

[5][8]向廣宇，聞志強(qiáng).日本校園欺凌現(xiàn)狀、防治經(jīng)驗與啟示以《校園欺凌防止對策推進(jìn)法》為主視角[J].大連理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2017，(1)：1-10.

[6]教育部青少年法治教育協(xié)同創(chuàng)新中心（華東師范大學(xué)）.校園欺凌治理的跨學(xué)科對話[J].華東師范大學(xué)學(xué)報（教育科學(xué)版）,2017，(2):12-23.

[7]豐瑞娜.反校園欺凌的法治化對策研究[J].懷化學(xué)院學(xué)報,2017，(4):94-97.

[9]陶建國.韓國校園暴力立法及對策研究[J].比較教育研究,2015，(3):55-60.

[10]鄧偉強(qiáng).讓法治的陽光驅(qū)散校園欺凌[N].山西日報,2016-06-15(009).