農(nóng)村低保對(duì)農(nóng)戶脫貧的影響及政策效應(yīng)研究

柳建平，劉方方

(西北師范大學(xué) 商學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)和大規(guī)模、有組織的開(kāi)發(fā)式扶貧行動(dòng)，我國(guó)在農(nóng)村減貧領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就。按照國(guó)家相關(guān)貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)量已從1978年的2.5億人減少為2016年的4 332萬(wàn)人，相應(yīng)地，貧困發(fā)生率也從30%下降為4.5%。但長(zhǎng)期以來(lái)由于我國(guó)貧困人口規(guī)模大、分布廣、致貧原因復(fù)雜、脫貧難度大的特點(diǎn)以及貧困地區(qū)惡劣的自然條件，使得進(jìn)一步推進(jìn)減貧的邊際效應(yīng)越來(lái)越低。《2011中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示三分之二的農(nóng)村貧困人口仍分布在西部地區(qū)，由于其自然環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，加之特殊的歷史、民族、文化、習(xí)俗等，使得貧困問(wèn)題依然是阻礙我國(guó)農(nóng)村尤其是西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大障礙。

農(nóng)村最低生活保障制度是我國(guó)減貧政策體系的重要組成部分，該政策通過(guò)向家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民提供現(xiàn)金轉(zhuǎn)移，為絕對(duì)貧困人口提供基本生活保障。自2007年農(nóng)村低保制度在全國(guó)實(shí)施以來(lái)，其覆蓋面、標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移支付總金額都有了較大幅度提升。截至2016年底，全國(guó)享受農(nóng)村低保的對(duì)象263 5.3萬(wàn)戶，計(jì)458 6.5萬(wàn)人，全年各級(jí)財(cái)政支出農(nóng)村低保資金達(dá)到1014.5億元，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)每人每年3744.0元*2016年中國(guó)農(nóng)村低保相關(guān)數(shù)據(jù)參見(jiàn)：國(guó)家民政部“2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”，來(lái)源于http：//www.gongyishibao.com/html/zhengcefagui/12210.htm。，中國(guó)農(nóng)村低保制度無(wú)疑成為世界上現(xiàn)行規(guī)模最大的減貧性現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目之一。農(nóng)村低保制度不僅保障了我國(guó)農(nóng)村貧困人群的基本生活，也為保持我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)公平正義做了重大的貢獻(xiàn)。隨著農(nóng)村貧困性質(zhì)由整體性向區(qū)域性、再向個(gè)體性貧困的轉(zhuǎn)變和“兩項(xiàng)制度的銜接”，我國(guó)農(nóng)村反貧困已進(jìn)入扶貧開(kāi)發(fā)與低保制度“兩輪驅(qū)動(dòng)”的歷史新階段。在新的時(shí)代背景下，需要探究如何將農(nóng)村低保制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有機(jī)結(jié)合，不斷優(yōu)化農(nóng)村低保政策設(shè)置，有效發(fā)揮其減貧和兜底作用，形成脫貧攻堅(jiān)合力，以實(shí)現(xiàn)2020年脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。那么，作為重要減貧政策之一、特別是要擔(dān)負(fù)起“兜底脫貧”的農(nóng)村低保政策，其對(duì)農(nóng)戶脫貧到底具有什么影響？若以農(nóng)戶脫貧為目標(biāo)，其實(shí)際的政策效應(yīng)又如何？對(duì)于以上問(wèn)題，本研究將利用我們對(duì)甘肅14個(gè)建檔立卡貧困村的調(diào)查資料，就農(nóng)村低保制度對(duì)農(nóng)戶減貧脫貧的影響進(jìn)行實(shí)證分析，進(jìn)一步就該項(xiàng)政策的脫貧效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，并在此基礎(chǔ)上就現(xiàn)行農(nóng)村低保政策的相關(guān)重要問(wèn)題進(jìn)行導(dǎo)向性思考。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)以及加入WTO對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益越來(lái)越低，農(nóng)村土地的基本保障功能出現(xiàn)日趨弱化的態(tài)勢(shì)，農(nóng)村最低生活保障制度作為一項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出政策工具的減貧效應(yīng)越來(lái)越受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注，相關(guān)研究及結(jié)論主要有以下方面：

其一，從制度實(shí)施的效果看，童萬(wàn)亨[1]認(rèn)為農(nóng)村低保制度實(shí)施效果明顯，最大限度地實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！保餍l(wèi)東[2]、李盛基等[3]67均認(rèn)為農(nóng)村低保容易產(chǎn)生“負(fù)激勵(lì)效應(yīng)”，亦即福利依賴問(wèn)題，而雎國(guó)余和聶佃忠[4]則認(rèn)為負(fù)所得稅制比差額低保制更能促進(jìn)補(bǔ)助領(lǐng)取者將更多的時(shí)間用于工作，因此不存在“負(fù)激勵(lì)效應(yīng)”。景躍軍等[5]的測(cè)算結(jié)果表明農(nóng)村低保制度具有優(yōu)化資源配置效益和抗擊貧困風(fēng)險(xiǎn)的特征，通過(guò)對(duì)農(nóng)村貧困人口的資源再分配，使其自我發(fā)展能力得到提升以達(dá)到真正的脫貧。李培林和朱迪[6]考察了農(nóng)村低保制度對(duì)低收入者和中低收入者所占比重的影響，發(fā)現(xiàn)低保救助有助于中國(guó)初步形成中間大、兩頭小的“橄欖型分配格局”。曹艷春[7]通過(guò)考察農(nóng)村低保收入的收入再分配效應(yīng)和替代效應(yīng)，認(rèn)為農(nóng)村低保制度明顯提高了貧困群體的生活水平。

其二，從制度運(yùn)行績(jī)效的評(píng)價(jià)看，王增文[8]通過(guò)引入生活救助系數(shù)和農(nóng)村低保力度系數(shù)消除農(nóng)村低保對(duì)象救助程度在地區(qū)上的差異性，得出較大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并沒(méi)有達(dá)到政府預(yù)期的減貧效果。何暉和鄧大松[9]的研究結(jié)果表明農(nóng)村低保制度的運(yùn)行績(jī)效存在明顯的省區(qū)間和層次性差異，制度績(jī)效整體上雖有所提高，但離“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)仍存在差距。王麗華和孟湘泓[10]的研究認(rèn)為由于嚴(yán)重偏低的貧困線標(biāo)準(zhǔn)與更低的低保標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口獲得低保金后的總收人仍然較低，使得受助對(duì)象的需求滿足程度過(guò)低，緩解貧困的效果有限。樊麗明和解堊[11]利用兩輪微觀調(diào)查面板數(shù)據(jù)實(shí)證發(fā)現(xiàn)公共轉(zhuǎn)移支付僅對(duì)貧困發(fā)生率產(chǎn)生負(fù)向影響，而對(duì)慢性貧困和暫時(shí)性貧困沒(méi)有任何影響，而葛霆[12]利用2010年中國(guó)家庭追蹤調(diào)查(CFPS2010)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保制度在東部地區(qū)的減貧效應(yīng)相對(duì)有限，且無(wú)論在東部地區(qū)還是在中西部地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的提高均不足以產(chǎn)生顯著的減貧效果。同時(shí)，韓華為和徐月賓[13]67-69、韓華為等[14]94研究均表明低保救助對(duì)低保樣本的減貧效果較為顯著，但對(duì)總體貧困樣本的減貧效果不太理想。

其三，從制度運(yùn)行存在的問(wèn)題看，李小云等[15]較早地提出農(nóng)村低保制度的運(yùn)行過(guò)程仍存在瞄準(zhǔn)偏差和瞄準(zhǔn)遺漏現(xiàn)象，而童星等[16]則指出仍有很大一部分農(nóng)村貧困群體無(wú)法得到救助，甚至一些農(nóng)村貧困家庭還不知曉農(nóng)村最低生活保障制度的存在，從而也就不會(huì)提出相應(yīng)的申請(qǐng)。牛勤[17]考察了在貧困問(wèn)題嚴(yán)峻的西部農(nóng)村地區(qū)存在保障標(biāo)準(zhǔn)低、人均補(bǔ)差少和貧困人口覆蓋面窄等問(wèn)題。萬(wàn)丹[18]認(rèn)為導(dǎo)致政策微效或失效的根本原因是資源與利益難以調(diào)和的矛盾。楊艷東[19]認(rèn)為低保執(zhí)行中存在的收入核查不清、低保制度瞄準(zhǔn)效率低下、監(jiān)督管理不到位等問(wèn)題使得低保扶貧的精準(zhǔn)性、制度的功能效應(yīng)減弱。韓華為等[14]88-90指出瞄準(zhǔn)偏誤高、覆蓋面低、救助水平不足等嚴(yán)重限制了農(nóng)村低保的減貧效果。

此外，也有少量文獻(xiàn)初步探索了農(nóng)村低保對(duì)其他維度的影響。比如，汪三貴等[20]通過(guò)考察農(nóng)村低保對(duì)農(nóng)戶家庭支出的影響發(fā)現(xiàn)，低保補(bǔ)貼釋放了農(nóng)戶的消費(fèi)需求，增加了農(nóng)戶當(dāng)期食品支出、醫(yī)療支出和轉(zhuǎn)移性支出。

綜上所述，已有相關(guān)研究主要集中在低保制度的減貧效果和實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題。就前者而言，學(xué)者們普遍認(rèn)為農(nóng)村低保政策的實(shí)施對(duì)提高農(nóng)村貧困人口收入、改善生活狀況發(fā)揮了一定的作用，但在減貧效果上并不顯著。同時(shí)可見(jiàn)，一些學(xué)者對(duì)農(nóng)村低保制度的運(yùn)行績(jī)效從不同角度、甚或綜合政策多目標(biāo)進(jìn)行了評(píng)價(jià)，雖有合理之處，但與現(xiàn)階段“脫貧攻堅(jiān)”的目標(biāo)有所偏離；就后者而言，毋庸諱言，農(nóng)村低保制度在運(yùn)行過(guò)程中確實(shí)存在著諸多問(wèn)題，而這些問(wèn)題的存在可能就是導(dǎo)致其減貧效果不佳的重要原因。但另一方面，也可能存在著制度本身的問(wèn)題、即制度設(shè)計(jì)的合理性問(wèn)題，而這一問(wèn)題又是被以往研究所忽略的；另外，以往研究在樣本選擇上，往往將樣本只是處理為低保戶和非低保戶兩類，而對(duì)低保戶內(nèi)部各分類具體的減貧效應(yīng)缺乏深入細(xì)致的評(píng)估和分析。

在借鑒以往研究成果的基礎(chǔ)上，本文將盡量彌補(bǔ)上述研究不足，其特色重點(diǎn)體現(xiàn)在以下方面：一是對(duì)樣本低保戶類型進(jìn)行細(xì)分，考察各類低保對(duì)農(nóng)戶脫貧影響的顯著性問(wèn)題；二是聚焦脫貧目標(biāo)，對(duì)政策的脫貧效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)；三是對(duì)相關(guān)重要問(wèn)題進(jìn)行思考，既關(guān)注政策執(zhí)行過(guò)程中存在的一些普遍性問(wèn)題，同時(shí)也關(guān)注政策設(shè)計(jì)本身存在的問(wèn)題。

三、數(shù)據(jù)來(lái)源與描述性分析

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源及樣本分類

數(shù)據(jù)來(lái)源于2016年4月由西北師范大學(xué)“三農(nóng)社”組織的“甘肅省農(nóng)村貧困問(wèn)題調(diào)查”，此次調(diào)查涉及甘肅省8個(gè)市區(qū)13個(gè)貧困縣的14個(gè)建檔立卡貧困村*調(diào)查的14個(gè)貧困村的行政隸屬：蘭州市永登縣通遠(yuǎn)鄉(xiāng)團(tuán)莊村，白銀市景泰縣正路鄉(xiāng)川口村，白銀市會(huì)寧縣八里灣鄉(xiāng)富岔村，天水市張家川縣恭門鎮(zhèn)城子村，平?jīng)鍪星f浪縣鄭河鄉(xiāng)史洼村，慶陽(yáng)市華池縣五蛟鄉(xiāng)杜右手村，慶陽(yáng)市鎮(zhèn)原縣方山鄉(xiāng)張大灣村，定西市隴西縣宏偉鄉(xiāng)文家集村，定西市漳縣四族鄉(xiāng)四族村，定西市臨洮縣龍門鎮(zhèn)馬家灣村，臨夏州積石山縣小關(guān)鄉(xiāng)大寺村，臨夏州康樂(lè)縣五戶鄉(xiāng)五戶村。在集中連片特困片區(qū)分布上，這12個(gè)貧困村都屬六盤山片區(qū)甘肅片區(qū)；另外2個(gè)建檔立卡貧困村分別是隴南市禮縣雷壩鄉(xiāng)蒲陳村，隴南市禮縣雷壩鄉(xiāng)甘山村，屬于秦巴山片區(qū)甘肅片區(qū)。的1 749戶，計(jì)8 319人。在這13個(gè)貧困縣中，除了甘肅省永登縣和白銀市景泰縣外，其余11個(gè)縣均為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。調(diào)查內(nèi)容涉及14個(gè)貧困村的村級(jí)情況、家庭人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力、資產(chǎn)狀況、收支情況、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)情況、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)等。從1 749戶被調(diào)查農(nóng)戶中剔除數(shù)據(jù)不全的4戶，因此，本研究樣本為1 745戶農(nóng)戶、8 315人。

以2015年甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)將施保對(duì)象分為四類*一類對(duì)象包括家庭主要成員重度殘疾、缺失勞動(dòng)力或基本沒(méi)有收入來(lái)源的家庭；家庭主要成員常年患病、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重、收不抵支的家庭；由于意外事故或家庭變故造成無(wú)法維持基本生活的家庭。二類對(duì)象主要指家庭生活比較困難，且需要政策扶持的計(jì)生兩戶(農(nóng)村獨(dú)生子女戶和兩女戶)和供養(yǎng)大學(xué)生的家庭。三類對(duì)象主要是指因家庭成員殘疾或大病而導(dǎo)致維持基本生活困難較大的家庭。四類對(duì)象是指除以上三類外難以維持基本生活的家庭。，其中一類、二類、三類、四類低保戶數(shù)量分別為65、108、129、179，其結(jié)構(gòu)比例為：13.5%、22.5%、26.8%、37.2%；非低保戶為1 264戶，占樣本總數(shù)的72.4%。按照當(dāng)前國(guó)定2 800元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，將研究農(nóng)戶樣本分為貧困戶和非貧困戶，即家庭人均年純收入在2 800元及以下為貧困戶，否則為非貧困戶。樣本總體貧困發(fā)生率為14.1%，非低保戶的貧困發(fā)生率為13.9%，低保戶的貧困發(fā)生率為14.6%，其中四類低保戶的貧困發(fā)生率依次為20.0%、16.7%、7.8%、16.2%?？梢?jiàn)，調(diào)查村莊的貧困面仍然較大，低保戶的貧困發(fā)生率稍高于總體的貧困發(fā)生率，且低保戶各分類之間的貧困發(fā)生率差異較大，具體見(jiàn)表1。

(二)樣本農(nóng)戶及人口特征的統(tǒng)計(jì)描述

1.樣本農(nóng)戶家庭特征

根據(jù)調(diào)查資料，對(duì)樣本農(nóng)戶的家庭特征主要從人口數(shù)、撫養(yǎng)比、學(xué)生數(shù)、勞力數(shù)、人均耕地面積、農(nóng)機(jī)數(shù)、年人均純收入、年低保收入等方面進(jìn)行低保戶(包括各類低保戶)和非低保戶之間的差異比較，具體見(jiàn)表2。

表1樣本農(nóng)戶分類及貧困狀況

首先，從家庭人口規(guī)模和撫養(yǎng)比來(lái)看，各類農(nóng)戶中家庭人口規(guī)模在3人～5人的占比最高，非低保戶約為62.9%，各類低保戶的這一占比分別為：50.8%、65.7%、52.7%、46.9%，相比非低保戶，低保戶中家庭人數(shù)為1人～2人的所占比例較高，說(shuō)明低保戶的家庭結(jié)構(gòu)存在著不完整問(wèn)題，如獨(dú)居、孤寡、失偶、少子等，特別是一類低保戶的這一比例達(dá)到23.1%。從家庭人口規(guī)模超過(guò)5人的占比看，三、四類低保戶的占比較高于非低保戶，而一、二類低保戶的這一比例又較低于非低保戶。家庭撫養(yǎng)比是衡量人口年齡結(jié)構(gòu)變化影響家庭發(fā)展的重要統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，從表中數(shù)據(jù)可見(jiàn)，絕大多數(shù)農(nóng)戶的家庭撫養(yǎng)比都小于等于1，但從家庭撫養(yǎng)比≥2的情況來(lái)看低保戶家庭所占的比例遠(yuǎn)高于非低保戶。從家庭學(xué)生數(shù)量看，樣本農(nóng)戶一半以上家庭中學(xué)生數(shù)量為1人～2人，但學(xué)生數(shù)≥3人的低保戶所占的比例略高于非低保戶。這些都說(shuō)明相比于非低保戶，部分低保戶家庭中存在著負(fù)擔(dān)人口較重的問(wèn)題。

其次，從家庭勞動(dòng)力數(shù)量和人均耕地面積來(lái)看，95.5%的非低保戶家庭勞動(dòng)力人數(shù)在2人及以上，其中勞動(dòng)力個(gè)數(shù)為2人～3人的最多，占樣本總數(shù)59.8%，平均每個(gè)農(nóng)戶家庭擁有勞動(dòng)力個(gè)數(shù)為2.9人。四類低保戶中無(wú)勞動(dòng)力的家庭所占的比例均大于4%，其中在一類、二類低保戶中所占比例高達(dá)16.9%和17.6%；從人均耕地面積來(lái)看，低保戶和非低保戶表現(xiàn)的差異性不大。從各類農(nóng)戶所擁有的動(dòng)力機(jī)械(主要指農(nóng)用機(jī)動(dòng)車，比如拖拉機(jī)、三輪車、收割機(jī)、播種機(jī)等)數(shù)量來(lái)看，沒(méi)有動(dòng)力機(jī)械的農(nóng)戶占比中低保戶的這一比例明顯高于非低保戶?？梢?jiàn)，相比非低保戶，低保戶家庭的勞動(dòng)力人數(shù)較少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也較為落后。

再次，從家庭年人均純收入來(lái)看，超過(guò)一半的低保戶人均收入處于低收入(2 800元～5 000元)和中上收入(5 000元～8 000元)水平，比例分別為32.4%、25.8%，而非低保戶的人均收入大多處中上收入(5 000元～8 000元)和較高收入(≥8 000元)水平，比例分別為24.3%、37.4%，且較高收入占比明顯高于低保戶。從各類低保戶家庭年低保收入來(lái)看，有53.8%的一類低保戶和47.2%的二類低保戶該項(xiàng)收入高于5 000元，而大多數(shù)三、四類低保戶的該項(xiàng)收入低于5 000元。

2.樣本人口特征

根據(jù)調(diào)查資料，對(duì)樣本人口的特征主要從性別、婚姻、年齡、教育、健康、技能培訓(xùn)、外出務(wù)工等方面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)描述，具體見(jiàn)表3。

表3樣本人口特征

首先，在性別結(jié)構(gòu)、婚姻狀況上，一類低保戶的男女性別結(jié)構(gòu)失調(diào)最大，特別在未婚人口比例上，各類低保戶的未婚人口比例都高于非低保戶，可以推測(cè)的是：低保戶中存在的“婚姻擠壓”可能更為嚴(yán)重。在人口年齡結(jié)構(gòu)上，低保戶相比非低保戶，勞動(dòng)年齡人口比例較低，無(wú)論青壯年勞動(dòng)力(15歲～44歲)、還是高齡勞動(dòng)力比例(45歲～64歲)都較低于非低保戶；相對(duì)應(yīng)，低保戶的負(fù)擔(dān)人口，無(wú)論14歲以下人口還是老齡人口比例都高于非低保戶。特別從65歲以上人口比例來(lái)看，低保戶的老齡化人口占比更高，如一類低保人口中老年人口占比達(dá)到了17.4%，可見(jiàn)對(duì)于低保戶將面臨著更為嚴(yán)峻的養(yǎng)老問(wèn)題。

其次，從表征樣本人口人力資本水平的受教育年限、健康和技能培訓(xùn)狀況來(lái)看，非低保戶和低保戶人口中文盲率都在23%以上，四類低保戶的文盲率更是達(dá)到28%，各類農(nóng)戶家庭成員中一半以上僅具有小學(xué)或初中文化程度，其中低保戶家庭成員在初中及以上各個(gè)受教育層次的占比都要低于非低保戶，可見(jiàn)，調(diào)查村莊的人口文化素質(zhì)偏低、特別在更為貧困的低保戶中的這一狀況更為嚴(yán)重。從人口健康狀況看，低保戶中近乎30%的家庭成員有慢性病、大病或殘疾，而非低保戶的這一比例為18%。各類人口中接受過(guò)技術(shù)培訓(xùn)的人口比例都很低，非低保戶的這一比例僅為10.6%，各類低保戶的這一比例差異較大，如一類低保人口的這一比例僅為3.8%、二、三類低保戶的這一比例又稍高于非低保戶。

再次，從樣本人口勞動(dòng)力外出務(wù)工情況來(lái)看，非低保戶家庭成員外出務(wù)工比例最高，為23.6%，而四類低保戶這一比例依次為12.4%、18.2%、19.7%、21.2%，可見(jiàn)，調(diào)查村莊中低保戶家庭成員外出務(wù)工比例相對(duì)較低，且這一比例隨著低保程度的加深呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。

四、低保對(duì)農(nóng)戶脫貧影響的實(shí)證分析

(一)模型與變量的選擇

以下文章將對(duì)樣本農(nóng)戶“是否享受低保、及享受的低保類型”對(duì)其“是否貧困”，即低保對(duì)農(nóng)戶脫貧的影響這一問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證分析。選擇被解釋變量為“是否為貧困戶”，其中貧困戶設(shè)值為1，非貧困戶設(shè)值為0，即根據(jù)現(xiàn)行國(guó)家貧困線將家庭年人均純收入低于或等于2 800元的農(nóng)戶界定為貧困戶，否則為非貧困戶。因?yàn)楸唤忉屪兞繛榉沁B續(xù)二分類變量，故在此選擇Probit模型。

Probit模型具體表達(dá)為：Pi=p(yi=1∣xi)，Pi表示模型所選取解釋變量xi達(dá)到或超過(guò)某一臨界值時(shí)農(nóng)戶為貧困戶(即yi=1)的概率，反之，1-Pi為非貧困戶(即yi=0)的概率。

表4變量的名稱與描述

由于本文重點(diǎn)考察低保對(duì)農(nóng)戶家庭脫貧的影響，故選取是否為低保戶以及低保的類別(否=0，一、二、三、四類低保分別賦值為1、2、3、4)作為核心解釋變量?？紤]到農(nóng)戶是否貧困可能受農(nóng)戶家庭及人口特征中諸多因素的影響，故在此選取反映決定農(nóng)戶收入最關(guān)鍵因素的家庭勞動(dòng)力特征變量(勞動(dòng)力占比、平均年齡、平均受教育年限、健康狀況、職業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)力外出務(wù)工狀況等)，和可能影響農(nóng)戶收入的其它家庭因素(家庭撫養(yǎng)比、人均耕地面積、家庭規(guī)模、家庭是否有學(xué)生、是否有幼兒、最近五年住院人次等)，將其作為控制變量。有關(guān)變量的具體含義、賦值情況、描述性統(tǒng)計(jì)具體見(jiàn)表4。

由于模型選擇了多個(gè)(共13個(gè))解釋變量，故可表示為：

P(Y=1|X)=β0+β1X1+β2X2+β3X3+…+β13X13+μ

(二)實(shí)證結(jié)果

本文使用stata14.0統(tǒng)計(jì)軟件將核心解釋變量分別按照否是是低保戶、非低保戶及低保戶類別分類，對(duì)樣本進(jìn)行兩次回歸分析，對(duì)解釋變量進(jìn)行的相關(guān)性分析表明，相關(guān)系數(shù)的絕對(duì)值最大為0.662 0，低于共線性門檻值0.7(Lind)[21]。模型擬合結(jié)果顯示13個(gè)解釋變量中有10個(gè)變量對(duì)農(nóng)戶是否為貧困戶的影響通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)，卡方值的顯著性水平均為0.000，在1%的顯著水平下拒絕原假設(shè)，表明擬合結(jié)果較好，表5顯示了模型回歸結(jié)果。

表5模型回歸結(jié)果

(三)回歸結(jié)果的解釋

首先，由回歸一可見(jiàn)，農(nóng)戶是否享受低保對(duì)其脫貧沒(méi)有顯著影響。由回歸二可見(jiàn)，各類低保中只有三類低保的回歸系數(shù)通過(guò)檢驗(yàn)、且絕對(duì)量較大，說(shuō)明相比非低保戶三類低保戶貧困發(fā)生的概率下降了60.5%，因而只能確認(rèn)三類低保對(duì)該類低保戶的脫貧產(chǎn)生十分顯著的影響。從影響方向看，兩個(gè)回歸中的回歸系數(shù)均為負(fù)，表明低保具有一定程度的減貧作用。由此可見(jiàn)，農(nóng)村低保支出并未顯著縮小貧困發(fā)生率，這一結(jié)論也與已有研究(李盛基等[3]68-69、韓華為和徐月賓[13]74-75)相吻合。

其次，從控制變量中的家庭勞動(dòng)力狀況對(duì)農(nóng)戶脫貧的影響來(lái)看，家庭勞動(dòng)力占比對(duì)農(nóng)戶陷入貧困的影響顯著為負(fù)，表明家庭勞動(dòng)力相對(duì)負(fù)擔(dān)人口越多越有利于降低貧困發(fā)生的概率。我們以往的研究也表明：勞動(dòng)力數(shù)量對(duì)家庭是否陷入貧困有著重要作用，在給定家庭所需農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力必須滿足的條件下，勞動(dòng)力越多，意味著就有勞動(dòng)力外出務(wù)工，而勞動(dòng)力外出務(wù)工對(duì)家庭脫貧具有重要的正向意義(王金營(yíng)等[22])。勞動(dòng)力年齡變量的回歸系數(shù)顯著為正，說(shuō)明隨著家庭勞動(dòng)力平均年齡的提高，會(huì)增大其陷入貧困的概率。勞動(dòng)力受教育程度回歸系數(shù)為負(fù)，說(shuō)明教育水平的普遍提高顯著增加了居民個(gè)人和家庭收入，同時(shí)，近期的一些研究也表明，教育水平的提高能有效地降低農(nóng)戶陷入貧困的概率，對(duì)緩解以至消除貧困有著顯著作用(柳建平等[23]、劉修巖等[24])。勞動(dòng)力健康狀況和接受技術(shù)培訓(xùn)狀況顯著促進(jìn)農(nóng)戶脫貧，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，企業(yè)對(duì)于勞動(dòng)力的需求會(huì)越來(lái)越傾向于技能型工人。外出就業(yè)狀況的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，表明隨著家庭外出務(wù)工人數(shù)比重的增加，農(nóng)戶陷入貧困的幾率下降，就本研究的樣本來(lái)看，農(nóng)戶戶均務(wù)工收入21 925元，占戶均總收入的61.7%，可見(jiàn)，務(wù)工收入已成為農(nóng)戶最主要的收入來(lái)源，外出務(wù)工成為貧困地區(qū)緩貧、脫貧的重要方式。

最后，從影響農(nóng)戶收入的其他控制變量來(lái)看，家庭撫養(yǎng)比的回歸系數(shù)顯著為正，撫養(yǎng)比越大，意味著家庭勞動(dòng)力的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)就越重，即農(nóng)戶陷入貧困的幾率就越大。是否有幼兒對(duì)農(nóng)戶貧困的影響顯著為正，說(shuō)明擁有幼兒的家庭不僅需要?jiǎng)趧?dòng)力照料、還需要支出更多的生活費(fèi)用，因而其家庭負(fù)擔(dān)更重，更易陷入貧困。住院人次對(duì)農(nóng)戶貧困的影響顯著為正表明患有重大疾病對(duì)農(nóng)戶貧困產(chǎn)生正向影響，表明“因病致貧、因病返貧”仍然是導(dǎo)致農(nóng)戶貧困的重要因素。

五、農(nóng)村低保政策的脫貧效應(yīng)分析

以上實(shí)證結(jié)果表明，除了三類低保戶，其它類型的低保對(duì)農(nóng)戶脫貧并沒(méi)有表現(xiàn)出顯著性作用，但這一結(jié)果并不能明確低保對(duì)農(nóng)戶脫貧的具體效應(yīng)，因而需要做進(jìn)一步研究。為此，本文在此運(yùn)用FGT貧困指標(biāo)方法*FGT貧困指數(shù)是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家Foster、Greer、和Thorbecke在1984年提出來(lái)的貧困測(cè)量指數(shù)。，并采用“無(wú)政策實(shí)施”和“有政策實(shí)施”兩種狀態(tài)下的指標(biāo)比較、以及“理想化脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的假設(shè)分析，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村低保政策的脫貧效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(一)兩種狀態(tài)下的FGT指標(biāo)比較

FGT貧困指標(biāo)計(jì)算公式為：

(1)

(2)

當(dāng)a=1時(shí)，F(xiàn)GT貧困指標(biāo)如下式(3)。其中(3)式中的I為貧困缺口率，也稱收入缺口率，其計(jì)算方法為實(shí)際總貧困缺口與理論上最大總貧困缺口的比例，即貧困線與每個(gè)貧困人口收入之差總和除以貧困人口數(shù)與貧困線乘積之比。反映了貧困人口收入與貧困線之間的差距，相比貧困發(fā)生率，該指標(biāo)更側(cè)重于收入分布，即貧困群體的平均貧困程度。而將貧困發(fā)生率與貧困缺口率的乘積，定義為貧困距，也被稱貧困深度指標(biāo)，反映貧困者收入與貧困線之間的相對(duì)距離，用表示。

(3)

現(xiàn)假設(shè)樣本農(nóng)戶面臨兩種狀態(tài)：狀態(tài)1，表示“無(wú)低保政策實(shí)施”狀態(tài)，即從當(dāng)前樣本人口收入中將其所享受的低保收入減除；狀態(tài)2，表示樣本農(nóng)戶處于當(dāng)前狀態(tài)，即有部分樣本農(nóng)戶享受低保。通過(guò)對(duì)樣本農(nóng)戶兩種狀態(tài)下貧困指標(biāo)的對(duì)比從而得到對(duì)低保政策減貧程度及脫貧效應(yīng)的評(píng)價(jià)。

以下我們通過(guò)觀察樣本農(nóng)戶在這兩種狀態(tài)下的貧困發(fā)生率、貧困缺口率和貧困距的變化，進(jìn)而以確定低保政策對(duì)樣本農(nóng)戶(人口)貧困狀況的影響。計(jì)算時(shí)值取當(dāng)前國(guó)定貧困線2 800元，具體見(jiàn)下表6：

表6兩種狀態(tài)下樣本農(nóng)戶貧困狀態(tài)對(duì)比

觀察表6可見(jiàn)，針對(duì)樣本農(nóng)戶總體，狀態(tài)1時(shí)有貧困戶、貧困人口為320戶、1 489人；狀態(tài)2時(shí)有貧困戶246戶、貧困人口1 211人，即意味著因低保政策的實(shí)施，使得樣本農(nóng)戶中的貧困戶、貧困人口減少了74戶、278人，貧困戶下降了23%、貧困人口下降了18%。以下具體從樣本總體及各類低保戶在兩種狀態(tài)下的FGT貧困指標(biāo)的變化來(lái)看，首先，對(duì)所有樣本人口而言，從狀態(tài)1和狀態(tài)2，其貧困發(fā)生率由0.178下降到0.146，下降幅度為17.9%；貧困缺口率由0.34下降為0.315，下降幅度為7.4%；貧困深度指標(biāo)由0.06下降到0.046，下降幅度為23.3%。這表明低保政策的實(shí)施使得樣本總體在貧困發(fā)生率、貧困缺口率和貧困深度這些指標(biāo)方面都有所降低，但各指標(biāo)下降的幅度差異明顯。換言之，低保政策在緩解總體的貧困深度方面作用更大，在降低貧困發(fā)生率方面的作用次之，在減小貧困戶平均貧困程度(體現(xiàn)在貧困缺口率上)方面作用最小。其次，針對(duì)低保戶而言，從狀態(tài)1和狀態(tài)2，其貧困發(fā)生率由0.271下降到0.149，下降幅度為45%；貧困缺口率由0.453下降為0.389，下降幅度為14.1%；貧困深度指標(biāo)由0.123下降到0.058，下降幅度為52.8%。這表明：對(duì)低保政策的受益戶而言，政策的實(shí)施大幅降低了其貧困深度和貧困發(fā)生率，相較之，對(duì)其平均貧困程度降低的幅度較小。最后，對(duì)各類低保戶而言，對(duì)比兩種狀態(tài)下各項(xiàng)指標(biāo)的變化及幅度發(fā)現(xiàn)，對(duì)于一、二、四類低保而言，其變化態(tài)勢(shì)和低保戶總體的基本一致，即貧困深度指標(biāo)的降低幅度遠(yuǎn)大于貧困發(fā)生率降低的幅度，貧困缺口率也有一定程度的下降。但對(duì)于三類低保而言，其變化較為特殊，貧困深度指標(biāo)的降低幅度(36.6%)卻小于貧困發(fā)生率降低的幅度(57.7%)，而貧困缺口率卻反而增大，由狀態(tài)1時(shí)的0.323上升到狀態(tài)2時(shí)的0.489，即低保政策的實(shí)施使得政策實(shí)施后仍然處于貧困狀態(tài)的農(nóng)戶的平均貧困程度加深，亦即加深了這部分農(nóng)戶的收入差距。這一結(jié)果表明，盡管前文實(shí)證結(jié)果表明，三類低保對(duì)農(nóng)戶脫貧具有顯著的正向作用，其根本原因在于其發(fā)揮“顯著作用”的基礎(chǔ)方面。由上表可見(jiàn)，三類低保在狀態(tài)1時(shí)的貧困發(fā)生率、貧困缺口率和貧困深度指標(biāo)在各類低保中都是最小的，由此可推斷三類低保的瞄準(zhǔn)問(wèn)題可能是最大的(有關(guān)低保瞄準(zhǔn)問(wèn)題我們將以另文做專門研究)。

(二)基于“理想化脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的假設(shè)分析

以上僅是通過(guò)樣本農(nóng)戶狀態(tài)變化對(duì)現(xiàn)行低保政策減貧效應(yīng)的一個(gè)分析，但這一分析并未涉及低保資金的使用效益評(píng)價(jià)。對(duì)此，以下將進(jìn)行一個(gè)基于“理想化脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的假設(shè)分析。

假設(shè)：低保政策的唯一目標(biāo)為農(nóng)戶脫貧，即通過(guò)轉(zhuǎn)移支付使得貧困農(nóng)戶的人均收入恰好能達(dá)到貧困線標(biāo)準(zhǔn)，亦即低保政策只按照年人均收入2 800的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)貧困戶進(jìn)行差額補(bǔ)助。按照這一目標(biāo)和方法，要使得樣本農(nóng)戶中的320戶貧困戶、1 489貧困人口人全部脫貧，共需投入資金為139.5萬(wàn)元。而按照從狀態(tài)1到狀態(tài)2的實(shí)施結(jié)果，政府實(shí)際轉(zhuǎn)移支付資金為178萬(wàn)元，只實(shí)現(xiàn)了74戶、278人的脫貧目標(biāo)。若以樣本貧困農(nóng)戶恰好達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)所需轉(zhuǎn)移支付資金的平均值計(jì)算，178萬(wàn)元應(yīng)能使408戶貧困戶恰好脫貧。由此推算出在以上政策目標(biāo)假設(shè)下，低保投入的實(shí)際脫貧效率僅為18.1%。當(dāng)然，以上分析僅作為一個(gè)將低保政策目標(biāo)定位于脫貧的靜態(tài)假設(shè)性分析，所得結(jié)論盡管極端，但也可從一個(gè)側(cè)面反映出當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村低保政策對(duì)于貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的低效性。

綜上分析可見(jiàn)，農(nóng)村低保政策的實(shí)施對(duì)農(nóng)戶減貧發(fā)揮了重要作用，特別是對(duì)降低受益農(nóng)戶的貧困廣度和深度方面有較為明顯的作用，但從低保資金使用的脫貧效應(yīng)而言又非常低效。

六、結(jié)論及政策建議

本文利用2016年甘肅14個(gè)建檔立卡貧困村的調(diào)查數(shù)據(jù)，重點(diǎn)考察了農(nóng)村最低生活保障制度對(duì)貧困農(nóng)戶脫貧的影響，并對(duì)政策的脫貧效應(yīng)進(jìn)行了分析。就低保對(duì)農(nóng)戶脫貧影響的實(shí)證來(lái)看，盡管低保對(duì)改善農(nóng)村部分貧困人口生活條件有著一定的積極作用，但在整體的減貧效果方面沒(méi)有顯著影響，而從細(xì)分的各類低保來(lái)看，除三類有顯著影響外，其它類型也不存在顯著影響。而進(jìn)一步基于低保政策脫貧目標(biāo)效應(yīng)的分析表明，低保資金的轉(zhuǎn)移支付雖然降低了各類低保戶的貧困發(fā)生率和貧困深度，但對(duì)于整體樣本而言，作用甚小，且在實(shí)施過(guò)程中可能擴(kuò)大貧困群體的收入差距，特別在資金使用的脫貧效應(yīng)上，效率很低。

在2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下所有貧困縣、鄉(xiāng)、村“摘帽”、貧困人口脫貧，全面建成小康社會(huì)為目標(biāo)的背景下，如何使農(nóng)村最低生活保障制度成為一項(xiàng)更有效的制度安排，助推精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)應(yīng)是未來(lái)幾年農(nóng)村低保政策調(diào)整的基本方向?；诒疚膶?shí)證結(jié)論及對(duì)低保政策脫貧效應(yīng)的評(píng)價(jià)，針對(duì)如何使農(nóng)村低保制度充分發(fā)揮收入再分配功能，在有限的資源條件下提高農(nóng)村低保制度的減貧效率問(wèn)題，農(nóng)村低保政策的調(diào)整重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面：

第一，在低保政策目標(biāo)方面，農(nóng)村低保作為保障農(nóng)村貧困群體基本生活的最后一道防線，其早期的政策僅定位于對(duì)貧困人口以適度的資金轉(zhuǎn)移支付進(jìn)而達(dá)到保障其基本生活的目標(biāo)，然而這一目標(biāo)因地區(qū)差異較大、對(duì)“基本生活保障”的度量難以客觀和準(zhǔn)確，加之政策執(zhí)行者與可能受益對(duì)象之間存在的信息不對(duì)稱，使得政策目標(biāo)往往混同于政策作用，低保僅僅成為一個(gè)“提高貧困人口收入和生活水平”的工具，并沒(méi)有將目標(biāo)完全聚焦于“脫貧攻堅(jiān)”。因此，在“2020年實(shí)現(xiàn)全部脫貧”的國(guó)家扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)下，應(yīng)將之前“過(guò)于發(fā)散”的低保政策目標(biāo)直接聚焦于“脫貧”、精準(zhǔn)定位于“補(bǔ)差”、作用明確為“兜底保障”。

第二，在兩項(xiàng)制度銜接方面，雖然農(nóng)村低保和扶貧開(kāi)發(fā)同是國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的兩個(gè)重要支點(diǎn)，但兩項(xiàng)制度是有差別的。首先，在執(zhí)行機(jī)構(gòu)上，由于分屬兩個(gè)不同部門，現(xiàn)實(shí)存在的部門利益、權(quán)力分割、執(zhí)行方式，以至信息識(shí)別等使得兩項(xiàng)制度銜接不可避免地存在一定的縫隙。再者，在政策取向上，扶貧部門的瞄準(zhǔn)對(duì)象是可扶之人，以幫助其擺脫貧困；而民政部門低保瞄準(zhǔn)對(duì)象是“應(yīng)扶盡扶”，僅僅保障貧困群眾的生活能夠達(dá)到最低生活水平。而精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村脫貧效果很大程度上依賴于目前扶貧開(kāi)發(fā)政策和低保政策的有效銜接，因此，為了切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)銜接，現(xiàn)階段應(yīng)提出從“銜接”到“統(tǒng)一”過(guò)渡的新理念，可將低保保障線和貧困線“兩線合一”，將農(nóng)村低保對(duì)象與扶貧建檔立卡貧困戶重合率大幅提升，增強(qiáng)農(nóng)村低保政策制定的針對(duì)性和系統(tǒng)性，提高社會(huì)救助統(tǒng)籌層級(jí)，同步下沉脫貧扶貧的事權(quán)財(cái)權(quán)，保證脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的整體性和前瞻性。這也是為2020年后“后扶貧時(shí)代”的到來(lái)做準(zhǔn)備。

第三，在政策設(shè)計(jì)方面，傳統(tǒng)的農(nóng)村低保制度只覆蓋絕對(duì)貧困群體而忽視亞貧困群體，但在以后的改進(jìn)中又由于對(duì)亞貧困群體識(shí)別的高度困難性、及實(shí)施過(guò)程中主客觀因素導(dǎo)致的偏向性，進(jìn)而導(dǎo)致救助結(jié)果的不公平，因而也導(dǎo)致了許多負(fù)面影響。因此應(yīng)在以下方面改進(jìn)：其一，優(yōu)化瞄準(zhǔn)機(jī)制，在實(shí)踐中逐步引入專業(yè)化的第三方參與，提升貧困識(shí)別的精準(zhǔn)度。其二，改進(jìn)農(nóng)村低保制度的“分類施?！?、并進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)?？煽紤]減少大類別，增加大類別中的細(xì)分類，減少大類別有利于提高瞄準(zhǔn)率，精細(xì)化設(shè)計(jì)就是以“補(bǔ)差到線”為原則增加大類別中的細(xì)分類，同時(shí)針對(duì)不同情形和需求的低保對(duì)象進(jìn)行現(xiàn)金救助、實(shí)物救助，服務(wù)支持不同程度搭配的有針對(duì)性的、清單式救助。如香港的綜援計(jì)劃中高齡特別津貼范圍涉及老年人方方面面的特殊生活需要，甚至包括老人更換家具電線和牙科治療的費(fèi)用[25]。其三，構(gòu)建覆蓋農(nóng)村亞貧困群體的低保制度設(shè)計(jì)，重點(diǎn)考慮發(fā)展專項(xiàng)救助，有助于擴(kuò)大救助覆蓋群體[26]。

第四，在政策運(yùn)行機(jī)制方面，首先，在低保戶的評(píng)定過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格資格審核和“家計(jì)調(diào)查”，家庭收入的核算應(yīng)具體化、規(guī)范化。其次，提高救助的瞄準(zhǔn)率，完善監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制，杜絕村級(jí)評(píng)議的違規(guī)操作行為。最后，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，建立以低保制度為軸心的綜合性社會(huì)救助體系，包括醫(yī)療救助、教育救助和住房救助等，各項(xiàng)救助制度應(yīng)該各有側(cè)重，相互補(bǔ)充，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的制度整體，致力于農(nóng)村貧困的減少乃至消除。

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