農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的內涵、背景及實踐路徑

王敏鴿

習近平總書記在2016年3月參加全國人大湖南代表團審議時明確指出，“新形勢下，農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存。推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向”。2017年的一號文件以“深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能”為主題，推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大課題，它是為解決當前我國農(nóng)業(yè)供需結構不平衡提出的，為中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展指明了方向。

1 農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的內涵

農(nóng)業(yè)供給側結構性改革是通過體制改革和機制創(chuàng)新推進農(nóng)業(yè)結構調整，提高農(nóng)業(yè)供給質量，達到與需求側相適應的新水平。其根本是確保國家糧食安全、農(nóng)民持續(xù)增收、確保農(nóng)村穩(wěn)定。主要目標是增加農(nóng)民收入、保障有效供給，最終要促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足“質”的需求轉變，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收，農(nóng)村增綠。供給側結構性改革主要有以下幾方面的內涵。

1.1 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)結構優(yōu)化是農(nóng)業(yè)供給側調整的核心內容

農(nóng)業(yè)供給側結構調整的核心內容是將農(nóng)業(yè)結構調優(yōu)、調綠、調新。農(nóng)業(yè)結構調優(yōu)主要指的是為了滿足市場需求優(yōu)化產(chǎn)品結構;發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營優(yōu)化經(jīng)營結構;立足比較優(yōu)勢優(yōu)化區(qū)域結構;提升產(chǎn)品質量和食品安全水平優(yōu)化品質結構。農(nóng)業(yè)結構調綠就是推進綠色生產(chǎn)方式，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)結構調新是指著力發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，促進三產(chǎn)深度融合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)全環(huán)節(jié)升級、全鏈條升值。

1.2 改革是推進農(nóng)業(yè)供給側結構性調整的根本途徑

推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，根本途徑在體制改革和機制創(chuàng)新，就是用改革的辦法推進農(nóng)業(yè)結構調整。緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，不斷深化農(nóng)村改革，理順政府和市場的關系，全面激活市場、激活要素、激活主體，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入強大的發(fā)展動力和活力。

1.3 農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的主要目標是增加農(nóng)民收入、保障有效供給

增加農(nóng)民收入和保障有效供給是農(nóng)業(yè)的兩大功能，在當前農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力的現(xiàn)狀下，從國家層面來講更加關注增加農(nóng)民的收入，故將增加農(nóng)民收入放在保障有效供給的前面。保障有效供給是針對無效供給、低端供給提出的，主要強調的是質，不是量?，F(xiàn)階段我國人均GDP超過8000美元，正處在一個由中等收入向高收入邁進的階段，人們對農(nóng)產(chǎn)品的消費由吃得飽到吃得好轉變。消費者對農(nóng)產(chǎn)品的供給要求是優(yōu)質、多樣、個性。優(yōu)質，也可以說是放心，是指吃進口里的東西，我們需要知道這個東西安不安全、放不放心;多樣是指吃的喝的每個品種都要有;個性是指每個人口味都不完全一樣，供給要有特色。

2 農(nóng)業(yè)供給側結構改革提出的背景分析

2.1 我國糧食生產(chǎn)能力大大提高，但是卻出現(xiàn)了”三量齊升”的困境.

2.1.1 我國糧食的生產(chǎn)能力大大提高

2016年，我國糧食生產(chǎn)再獲豐收，總產(chǎn)量61623.0萬噸（12324.8億斤），比2015年減少520.1萬噸（104億斤）。2016年的糧食生產(chǎn)雖然止步于“十二連”增，但仍是歷史第二高的產(chǎn)量，連續(xù)4年站上了1.2萬億斤的平臺，取得了非常不錯的成績。人均擁有糧食量達到900斤，已經(jīng)高于世界平均水平，基本解決了“吃的飽”的問題，化解了“誰來養(yǎng)活中國人”的世界難題。

2.1.2 糧食“三量齊增”（糧食產(chǎn)量、進口量、庫存量）的困局急需破解

現(xiàn)在我國糧食年總需求量大概在64500萬噸，缺口是2500-3000萬噸，但是去年我國的進口量卻接近11100萬噸，這在一個側面反映了我國的庫存也在升高。截止2016年底，我國糧食庫存超過60000萬噸，接近一年的消費量，遠超過聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的17%-18%的安全儲備水平。“三量齊升”反映的是農(nóng)產(chǎn)品供應結構失衡的問題，如玉米供應量過剩，但大豆的供應量嚴重不足;同時也是因為近年由于我國糧食生產(chǎn)成本攀升導致我國糧食價格一直高于國際價格，出現(xiàn)了國內外糧食價格倒掛的局面，導致糧食出現(xiàn)大量的進口。

2.2 我國農(nóng)民的收入水平大大提高，但增幅放緩，農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力

農(nóng)民收入水平大大提高，2016年的農(nóng)民收入（12363元）是 2004年農(nóng)民收入（2936元）的4.2倍。但是在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，由于農(nóng)民所受教育程度的較低其在城市所從事的行業(yè)大多處于產(chǎn)業(yè)鏈低端，而這些產(chǎn)業(yè)多數(shù)屬于“三去一降一補”的范疇，這嚴重影響了農(nóng)民的工資性收入（自2015年以來工資性收入是農(nóng)民收入第一大來源）。2016年農(nóng)民收入增幅僅為6.2%，已經(jīng)連續(xù)4年下降，同時農(nóng)民收入增幅自2004年以來首次低于GDP（較GDP增幅低0.5個百分點），這表明現(xiàn)階段農(nóng)民增收持續(xù)增長乏力，亟需拓寬新渠道、挖掘新潛力、培育新動能以不斷增加農(nóng)民的增收動力。

2.3 農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨資源環(huán)境壓力大的現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)屬于耕地和水資源高度密集的產(chǎn)業(yè)。而我國的現(xiàn)狀是一個極缺地，又缺水的國家， 我國人均耕地面積和人均淡水資源面積僅為世界平均水平的40%和25%。同時水資源和耕地的時空分布呈嚴重的不均衡狀況，長江流域及以南的地區(qū)耕地僅占全國的35%，而水資源則高達81%;長江流域以北的地區(qū)耕地僅占全國的65%，而水資源則僅為19%。在這樣資源短缺的環(huán)境下我國農(nóng)業(yè)取得的最大成就是用世界7%的耕地面積養(yǎng)活了世界20%的人口，但是這樣的成就是以土地過度開發(fā)、嚴重污染為代價的。首先，農(nóng)用塑料薄膜的過量使用和回收不足，使大約100萬噸廢棄的農(nóng)膜碎片殘留在土壤中;其次，過量地使用農(nóng)藥，而且農(nóng)藥使用率極低導致的土壤、水、空氣的污染。據(jù)統(tǒng)計，我國每年使用的農(nóng)藥約180多萬噸，真正有效利用的不足1/3。如何在資源環(huán)境硬約束下保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質量安全、提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，是當前我們必須解決的難題。

2.4 農(nóng)業(yè)組織化程度低，小生產(chǎn)與大市場的矛盾急需解決

我國農(nóng)戶家庭經(jīng)營多數(shù)仍屬于分散經(jīng)營，專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場尚處于發(fā)展早期，數(shù)量少、規(guī)模小。農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展也還處在起步階段，截至2014年底，全國農(nóng)民專業(yè)合作社達113.8萬個，但被農(nóng)業(yè)部門認定為示范社的只有10.7萬個，占比為9.4%。龍頭企業(yè)與農(nóng)戶間的利益聯(lián)結機制還不健全，采用合作、股份合作等較為緊密聯(lián)結方式的僅占38.2%。

同時，人多地少是我國的基本國情。數(shù)據(jù)顯示，我國的農(nóng)戶經(jīng)營仍屬于小規(guī)模的經(jīng)營。2007年2016年，我國耕地流轉面積從0.64億畝增加到4.71億畝，但是2016年經(jīng)營規(guī)模為50-100畝的農(nóng)戶僅占到所有農(nóng)戶的1.6%?？梢娡恋匾?guī)模化的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路在我國是行不通的。

小農(nóng)戶的分散經(jīng)營帶來的問題是，我國農(nóng)業(yè)存在著“小生產(chǎn)”與“大市場”的矛盾，小生產(chǎn)面臨著自然、市場和質量安全“三重風險”;同時不可否認的是小規(guī)模、分散經(jīng)營的效益低也是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展必須面對的一個問題，2017年我國農(nóng)業(yè)增加值占GDP總量為7.9%，但農(nóng)業(yè)的從業(yè)人員卻占到了勞動力的30%左右，也就是說，30%的勞動力生產(chǎn)了7.9%的GDP產(chǎn)值。要找出一條符合中國國情的，有中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，應對我國農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)與大市場的矛盾，將是今后我國農(nóng)業(yè)必須研究解決的問題。

3 農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的實踐路徑

3.1 改革價格形成機制，解決國內外價格倒掛的問題

解決農(nóng)產(chǎn)品供給結構失衡問題，化解國內外價格倒掛的矛盾，最根本是要改革價格形成機制，這是推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革在體制創(chuàng)新方面的關鍵一環(huán)?，F(xiàn)行的價格體制是2004年國務院下發(fā)的《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》中提出的放開糧食價格，取消當時實行的保護價收購，提出實行最低收購價和臨時收儲政策。政策出臺的目的是為了通過政府的調控政策給農(nóng)民托底以減少農(nóng)民生產(chǎn)糧食的風險。 該政策在2004-2008年發(fā)揮了很重要的作用，有效促進了糧食的增產(chǎn)。但是2008年以后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本（其中包括勞動力成本、土地成本、物質和服務成本）上升導致的臨時收儲價和最低收購價連年上漲，與此同時，國際市場糧價卻一直在下跌，出現(xiàn)了價格倒掛的局面。針對這樣的現(xiàn)狀我們必須改革。

改革的基本思路是“市場定價、價補分離”，“分品種施策，漸進式推進”。農(nóng)產(chǎn)品的價格的改革是從2014年開始的，根據(jù)不同的品種實施不同的價格政策。比如2014年新疆棉花、東北大豆試點采取目標價格，取得了很大的成就;2016年對東北玉米實施“市場定價、價補分離”的價格改革，2016年我國籽粒玉米的生產(chǎn)面積減少了3000萬畝;對作為口糧的稻谷和小麥，出于對國家糧食安全的考慮，2017年依然實行最低價收購政策，強調合理調整最低價購價水平，形成合理的比價關系。價格改革的目標是讓農(nóng)產(chǎn)品價格回歸市場，把隱含在價格中的補貼分離出來，財政拿錢直接補給農(nóng)民。這種方法既能保護農(nóng)民種糧積極性，又能充分發(fā)揮市場機制的作用。

3.2 發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)為農(nóng)民持續(xù)增收注入源源不斷的動力

發(fā)展壯大新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，讓農(nóng)民在農(nóng)村找到更多的、不是簡單依賴耕地的就業(yè)機會，讓其成為帶動農(nóng)民增收致富的新動力。休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)這些新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)已經(jīng)進入快速發(fā)展期。2016年我國農(nóng)村電商服務點已超過40萬個，全年交易總額達2 200多億元，同比增長46%;休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營收入4800億元，同比增長8%;規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)主營業(yè)務收入超20萬億元，同比增長5.1%。應該為這些新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)在人才、資源方面的提供支持政策，促進它們平穩(wěn)地發(fā)展，以解決農(nóng)民增收乏力的問題。

第一，建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)平臺，為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展提供人才支撐。

2017年中央一號文件提出“鼓勵各地建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)孵化基地、創(chuàng)客服務平臺，開設開放式服務窗口，提供一站式服務”。其目的就是要吸引“三鄉(xiāng)”人員，為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展提供人才支撐?！叭l(xiāng)”是指，以農(nóng)民工為主的返鄉(xiāng)人員;以大學生、中專生、職業(yè)院校的學生為主的回鄉(xiāng)人員及各路人才聚集的下鄉(xiāng)人員。

第二，探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地的保障機制，為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供土地資源的支持。

2017年中央一號文件指出“完善新增建設用地保障機制，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展”、“允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展”、“完善農(nóng)業(yè)用地政策，積極支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設施建設”，這些政策都在土地資源上為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)提供了支持。

3.3 推進綠色生產(chǎn)方式，增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力

首先，要以深入實施化肥農(nóng)藥零增長行動、深入開展農(nóng)獸藥殘留超標特別是養(yǎng)殖業(yè)濫用抗生素治理為重點，推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn);其次，要把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來抓。加快完善國家支持農(nóng)業(yè)節(jié)水政策，加大大中型農(nóng)田灌排骨干工程節(jié)水改造和建設力度，推廣田間節(jié)水技術和設施，全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，調動農(nóng)民節(jié)水積極性，形成供水節(jié)水并重的水利建設新局面;再次，讓農(nóng)業(yè)“綠”起來，關鍵還要以“退”為“進”，加大退耕還林還湖還草力度，繼續(xù)實施輪作休耕，搞好生態(tài)修復。

3.4 發(fā)展“三位一體”綜合合作社，化解我國農(nóng)業(yè)面臨的“小生產(chǎn)”與“大市場”的困境

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎是規(guī)?；?，但我國人多地少的現(xiàn)實國情決定了我國的土地規(guī)模經(jīng)營不能走像美國那樣的模式。應該探索一條符合中國國情的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，現(xiàn)在有很多的專家學者認為規(guī)模經(jīng)營應包含土地規(guī)模化和服務規(guī)?；瘍刹糠謨热?，可以用服務規(guī)?；瘡浹a土地規(guī)?；牟蛔??！吧a(chǎn)、供銷、信用‘三位一體的綜合合作社”首次出現(xiàn)在2017年的中央一號文件中。它就是一種社會化服務類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，組織機構本身不生產(chǎn)具體農(nóng)產(chǎn)品（有別于專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社），而是對農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全方位服務。在產(chǎn)前可以為農(nóng)戶提供市場信息、幫助其購買生產(chǎn)資料;在產(chǎn)中可為其提供技術指導、金融服務等;同時在銷售環(huán)節(jié)它能夠和市場有效對接。因此“三位一體綜合合作社”在組織生產(chǎn)上具有很強的計劃性，有效避免農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能過剩，解決了“小市場”與“大市場”的矛盾?！叭灰惑w”綜合合作社與我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度相結合的發(fā)展模式，將為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展注入無限的活力。