關(guān)于實(shí)施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程的對策建議

程金丹 尤森 陳程 李武 劉恒貴

摘 要： 全面實(shí)施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程，是國家林業(yè)部門學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，牢固樹立新發(fā)展理念，以構(gòu)建“健康穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)高效”的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)的新的林業(yè)生態(tài)工程。本文以咸寧為例，分析了工程實(shí)施的有利條件和有關(guān)要求，并結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際在科學(xué)規(guī)劃、精心組織、規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)格管理等方面提出了若干建議。

關(guān)鍵詞： 森林質(zhì)量；提升工程；對策

中圖分類號：S791.27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-3020（2018）01-0077-03

咸寧是全國森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程的十八個(gè)試點(diǎn)城市之一。為更好地推進(jìn)該工程的咸寧實(shí)施，課題組根據(jù)市政府咨詢委員會的要求，邀請市政府政研室、市林業(yè)局、市林科院等單位相關(guān)人員，于2017年8月至9月，先后赴江西贛州、貴州銅仁等地開展了調(diào)研?，F(xiàn)結(jié)合咸寧市實(shí)際，提出相關(guān)建議，供決策參考。

1 吃透上級精神，把握發(fā)展機(jī)遇

1.1 明確區(qū)域發(fā)展定位

黨的十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“十三五”目標(biāo)，必須牢固樹立并切實(shí)貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念。對林業(yè)來說，綠色發(fā)展是重中之重，必須解決好人與自然和諧共生問題。在全國《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的“一圈三區(qū)五帶”布局中，湖北屬于長江（經(jīng)濟(jì)帶）生態(tài)涵養(yǎng)帶[1]。國家和省委、省政府狠抓長江生態(tài)大保護(hù)，支持在幕阜山、大別山、武陵山、秦巴山創(chuàng)建國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)[2]，咸寧市委、市政府提出打造中國中部“綠心”和國際生態(tài)城市的目標(biāo)[3]，與上級規(guī)劃和要求、與自身優(yōu)勢和特色高度契合。全市林業(yè)部門必須圍繞這個(gè)總目標(biāo)，來展開、謀劃和推進(jìn)。

1.2 突出森林生態(tài)保護(hù)

林業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場，要著力提高森林質(zhì)量，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量質(zhì)量并重、質(zhì)量優(yōu)先，堅(jiān)持封山育林、人工造林并舉；重視提升森林組成、結(jié)構(gòu)、功能，宜封則封、宜造則造，宜林則林、宜灌則灌[4]。近期國家撥巨款投入林業(yè)發(fā)展的初衷就是要迅速提高試點(diǎn)地區(qū)的森林質(zhì)量、增強(qiáng)生態(tài)防護(hù)功能。咸寧森林資源總量在省內(nèi)位居前列，但有綠無林、有林無樹、有樹無材的現(xiàn)象并非少見。課題組沿途觀看湖南、江西的山林后，深感咸寧的的森林覆蓋率和林分質(zhì)量還有較大差距。建設(shè)生態(tài)咸寧首先離不開林業(yè)，必須全力實(shí)施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程，尤其是重點(diǎn)地區(qū)的林分急需提檔升級。

1.3 兼顧綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

長江生態(tài)涵養(yǎng)帶主攻方向是加快保護(hù)與修復(fù)沿江生態(tài)系統(tǒng)，建設(shè)沿江綠色生態(tài)廊道，實(shí)施長江防護(hù)林體系建設(shè)、沿江重要濕地保護(hù)、退耕退垸還湖還濕還林等重大生態(tài)修復(fù)工程。同時(shí)，在不造成生態(tài)破壞的前提下，大力發(fā)展森林旅游、林下經(jīng)濟(jì)和建設(shè)木竹產(chǎn)品加工園區(qū)。省十一次黨代會提出，支持咸寧、鄂州、隨州、恩施建設(shè)成為特色產(chǎn)業(yè)增長極。那么，壯大林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)成為咸寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大重要任務(wù)。林業(yè)部門的工作重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向自然生態(tài)修復(fù)、森林質(zhì)量提升和森林資源綜合利用。森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程建設(shè)資金用在林分新造、改造上還有節(jié)余，正好可解決林業(yè)二、三產(chǎn)業(yè)的資金短缺難題，推進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，把楠竹、油茶、桂花、森林旅游等林業(yè)特色品牌做大做強(qiáng)。

2 用好政策紅利，創(chuàng)新投資方式

2.1 積極爭取支持

咸寧被列為森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程試點(diǎn)單位，實(shí)為國家和省林業(yè)主管部門送給該市的大禮包。一是資金總額巨大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年至2007年咸寧第一輪退耕還林工程國家累計(jì)投入8億元。而未來五年，國家對咸寧森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程的總投入可達(dá)60億元。二是單位投入充足。原來的林業(yè)項(xiàng)目或工程，不但未列支間接費(fèi)用，連直接費(fèi)用也是差額預(yù)算，國家對林業(yè)的投入多為補(bǔ)貼性質(zhì)。而森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程建設(shè)資金將足額預(yù)算，過去因資金不足帶來的擠占辦公經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目交叉重疊、建設(shè)成效打折等問題將得以破解，主管部門和施工單位可全身心投入工程建設(shè)。三是貸款利息優(yōu)惠。該工程建設(shè)投資除中央財(cái)政補(bǔ)貼外，主要是國家開發(fā)銀行或農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行的政策性貸款，利息較低，還有補(bǔ)貼，還款寬限期長。只要全市上下齊努力，積極做好具體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、施工，將為咸寧綠色崛起提供新一輪的發(fā)展機(jī)遇和強(qiáng)有力的資金支持。

2.2 加強(qiáng)分類調(diào)控

從國家支持林業(yè)發(fā)展的情況來看，投資方式現(xiàn)有四種類型：一是財(cái)政貼息，即中央和地方財(cái)政對業(yè)主的銀行貸款給予利息補(bǔ)貼；二是財(cái)政補(bǔ)助，即中央和地方財(cái)政對業(yè)主的項(xiàng)目投資給予部分的無償支持；三是財(cái)政貼補(bǔ)，即中央和地方財(cái)政既對業(yè)主的銀行貸款給予利息補(bǔ)貼，又對業(yè)主的項(xiàng)目投資給予部分的無償支持；四是財(cái)政兜底，即中央和地方財(cái)政對業(yè)主的項(xiàng)目投資給予全額的無償支持。根據(jù)咸寧林業(yè)的實(shí)際，顯然森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程的實(shí)施適于采用財(cái)政貼補(bǔ)和財(cái)政兜底兩種模式，并且應(yīng)按財(cái)政貼補(bǔ)占大頭、財(cái)政兜底占小頭的原則進(jìn)行總量控制。

建議采用財(cái)政貼補(bǔ)模式的領(lǐng)域。

（1）珍貴樹種的大徑材培育；

（2）杉木、意楊等中小徑材培育；

（3）油茶等特色經(jīng)濟(jì)林培育；

（4）立地條件較好的低產(chǎn)低效林改造；

（5）立地條件較好的商品林撫育管理；

（6）用于商品林建設(shè)的種苗培育；

（7）木竹產(chǎn)品加工項(xiàng)目；

（8）林下經(jīng)濟(jì)或森林旅游開發(fā)等。

建議采用財(cái)政兜底模式的領(lǐng)域。

（1）生態(tài)地位重要的荒山造林或山體修復(fù)；

（2）立地條件較差的生態(tài)林補(bǔ)植和撫育管理；

（3）林區(qū)道路建設(shè)或行政區(qū)域范圍內(nèi)主要道路或重點(diǎn)路段的通道綠化，特別是有近期開發(fā)利用前途的國家級或省級森林公園、濕地公園、自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；

（4）重點(diǎn)區(qū)域的城鎮(zhèn)綠化；

（5）用于生態(tài)林建設(shè)的種苗培育；

（6）政府鼓勵(lì)發(fā)展的木竹產(chǎn)品加工園區(qū)或林特產(chǎn)品交易市場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；

（7）山區(qū)扶貧點(diǎn)的林業(yè)建設(shè)；

（8）危及本地區(qū)森林公共安全的特大病蟲災(zāi)害防治和森林火災(zāi)撲救等。

3 集聚社會力量，優(yōu)選承貸主體

3.1 啟用PPP模式

PPP又稱公私合營，是指政府公共部門與社會團(tuán)體之間建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的伙伴關(guān)系，提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的一種新型的項(xiàng)目融資方式。此模式的好處：一是減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，二是減小社會主體的投資風(fēng)險(xiǎn)，三是節(jié)約項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營成本，四是提高公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量。按照項(xiàng)目是否有收益及收益是否實(shí)現(xiàn)投資成本的全覆蓋，發(fā)改投資[2014]2724號文將公益性項(xiàng)目分為經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、非經(jīng)營性項(xiàng)目三類[5]。國辦發(fā)[2015]42號文已將林業(yè)劃入PPP范圍。因此森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程主要實(shí)行PPP模式，并采用準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目這兩個(gè)類型。

《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017] 87號文件）出臺后，“國家的錢不用白不用，用了不需還”將成為過去時(shí)。該文明確規(guī)定，政府購買服務(wù)實(shí)行負(fù)面清單管理和“先預(yù)算后購買”，融資主體是政府購買服務(wù)的承接主體，而不是政府。但從咸寧生態(tài)建設(shè)的實(shí)際需要出發(fā)，建議將森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程中采用財(cái)政兜底模式的政策性貸款，作為政府購買工程禁止性規(guī)定的例外來處理。

3.2 優(yōu)先保障放貸

對于PPP模式來說，項(xiàng)目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。實(shí)施主體無論是國有單位，還是私有企業(yè)或個(gè)人，抵押資產(chǎn)和良好信譽(yù)是還貸的基本保證。為減少呆死帳發(fā)生概率、減輕政府財(cái)政壓力，確保建設(shè)資金運(yùn)行平穩(wěn)，務(wù)必在選準(zhǔn)承貸主體上下功夫。一是堅(jiān)持在同等條件下，按國有主體優(yōu)先、龍頭企業(yè)優(yōu)先的原則進(jìn)行實(shí)際操作。二是最大程度地利用現(xiàn)有建設(shè)成果，可借鑒贛州市低產(chǎn)低效林改造項(xiàng)目“先改后補(bǔ)”、銅仁市林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)“先建后補(bǔ)”的作法，將近一年已完成的營造林面積或建設(shè)項(xiàng)目納入森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程的實(shí)施范圍。

建議森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程的投資向以下幾類主體傾斜：

（1）產(chǎn)權(quán)清晰、改革到位的國有林場。

（2）經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)實(shí)力較強(qiáng)的其他國有林業(yè)生產(chǎn)單位或經(jīng)營企業(yè)。

（3）具有較大規(guī)模和較好經(jīng)營狀況的個(gè)體林場、林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)專業(yè)大戶。

（4）林業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)。

（5）經(jīng)營狀況和信譽(yù)度好的私有或混合型的林業(yè)生產(chǎn)或加工企業(yè)。

（6）有積極性、有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的非林業(yè)企業(yè)。

4 成立專業(yè)公司，實(shí)施績效管理

4.1 搭建運(yùn)作平臺

為進(jìn)一步契合國家林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，及時(shí)組建“咸寧市綠色產(chǎn)業(yè)投資有限公司”（簡稱“綠投”公司），具體負(fù)責(zé)森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程在咸寧的實(shí)施。按現(xiàn)代企業(yè)制度，建立黨委會、董事會、監(jiān)事會，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理（董事長）負(fù)責(zé)制?？茖W(xué)配置內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)，并有必要成立勘察設(shè)計(jì)、綠化施工、工程監(jiān)理等專業(yè)子公司。合理確定“綠投”公司職員與薪酬，除市委組織部任命人員外，全部實(shí)行合同制管理。為有效對接林業(yè)全面發(fā)展和公司業(yè)務(wù)發(fā)展，“綠投”公司要同時(shí)接受市政府國資委的監(jiān)督管理和市林業(yè)局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，與縣市區(qū)政府及其林業(yè)主管部門也要建立緊密的工作聯(lián)系，確保投資項(xiàng)目的生根落地。

4.2 實(shí)行目標(biāo)管理

《咸寧市林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》有“3個(gè)3”的主要指標(biāo)，即森林覆蓋率提升3個(gè)百分點(diǎn)（由49%增至52%以上）、畝平蓄積提高到3 m3（基數(shù)2.3 m3）、林業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到300億元（基數(shù)120億元）。未來幾年，必須圍繞這三大指標(biāo)實(shí)施好森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程。一是探索森林資源培育增長機(jī)制，看“綠投”公司為提升咸寧森林覆蓋率、活立木蓄積量、林地產(chǎn)出量等主要指標(biāo)的貢獻(xiàn)份額；二是探索森林資源利用增長機(jī)制，看“綠投”公司為發(fā)展咸寧竹產(chǎn)業(yè)、油茶產(chǎn)業(yè)、森林旅游業(yè)等林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)份額；三是建立資本運(yùn)作的考核機(jī)制，對“綠投”公司的資產(chǎn)負(fù)債率、還貸率、周轉(zhuǎn)期等金融指標(biāo)作科學(xué)設(shè)定，嚴(yán)格考評，確保項(xiàng)目資金用出效益、用得安全。