怎樣防止返貧？

王芳

如果說脫貧是一場(chǎng)攻堅(jiān)的硬仗，是一場(chǎng)速?zèng)Q戰(zhàn)，那么鞏固脫貧成果，防止返貧更是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。

國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)表明，2017年全國農(nóng)村貧困人口減少1289萬人，5年來累計(jì)減少6853萬人，貧困發(fā)生率由10.2%下降至3.1%。貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入增速高于全國農(nóng)村平均水平1.8%。至此，貧困人口由2012年末的9899萬人減少至2017年底的3046萬人，近70%的貧困人口已經(jīng)順利脫貧。

攻堅(jiān)戰(zhàn)近半，成績(jī)顯著，看似勝利在望，實(shí)則難度不小。去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)脫貧攻堅(jiān)做出新的部署。2020年之前，扶貧工作由全面推進(jìn)向深度貧困攻堅(jiān)轉(zhuǎn)變，從注重減貧速度向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。而不返貧則是考驗(yàn)脫貧質(zhì)量的關(guān)鍵所在。因此，這項(xiàng)工作宜盡早開展全面系統(tǒng)的調(diào)查論證，提出精準(zhǔn)策略，精心部署，有序進(jìn)行。

去年兩會(huì)時(shí)，習(xí)近平總書記就曾直面該命題：防止返貧和繼續(xù)攻堅(jiān)同樣重要，已經(jīng)摘帽的貧困縣、貧困村、貧困戶，要繼續(xù)鞏固，增強(qiáng)“造血”功能，建立健全穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制。

返貧壓力緣何越來越大？

要有效地提高扶貧質(zhì)量，防止發(fā)生新的返貧，首先要深入了解返貧的相關(guān)數(shù)據(jù)，不同區(qū)域發(fā)生的返貧情況。有多少是脫貧后返貧，有多少是新增貧困人口，每種返貧原因的占比有多少？哪類人發(fā)生返貧風(fēng)險(xiǎn)較大？都值得深入研究，以便做出精準(zhǔn)的預(yù)判。

“從區(qū)域和人群分布上看，新增貧困戶大部分存在于西部貧困地區(qū)以及貧困縣中低收入人群?！北本煼洞髮W(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授、中國收入分配研究院執(zhí)行院長(zhǎng)李實(shí)通過數(shù)據(jù)比對(duì)，向《經(jīng)濟(jì)》記者表示。

國家統(tǒng)計(jì)局2014年-2015年對(duì)來自于全國600多個(gè)貧困縣、6萬多個(gè)樣本戶的貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示：2015年新增貧困人口中，一類是2014年擺脫貧困2015年又返貧者，占比為41%；另一類原來屬于非貧困戶，2015年新進(jìn)入貧困的，這部分占比為59%。例如，2014年年底脫貧的接近70%，而在2015年年底貧困人口中又有接近60%是新發(fā)生的返貧人口，大出大進(jìn)所占的比例相當(dāng)大。

目前，低收入農(nóng)戶平均收入水平已經(jīng)接近全國扶貧標(biāo)準(zhǔn)，如果低收入農(nóng)戶的收入不能有效增加，那么有可能出現(xiàn)一邊扶貧一邊產(chǎn)生新的貧困人口的局面。2017年12月27日，由中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《扶貧藍(lán)皮書：中國扶貧開發(fā)報(bào)告（2017）》指出，中國低收入農(nóng)戶收入增長(zhǎng)乏力，返貧壓力上升。

國務(wù)院扶貧辦主任劉永富曾指出：返貧其實(shí)不是“返貧”，現(xiàn)在有很多地方說返貧率高，那是沒有根本脫貧。貧困群眾經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，脫貧質(zhì)量不高不穩(wěn)定，貧困的陰影就會(huì)再次侵襲。

“分析返貧壓力上升的原因具體有幾種類型?！痹ジ拭C、寧夏調(diào)研貧困和返貧情況的李實(shí)，對(duì)容易出現(xiàn)返貧風(fēng)險(xiǎn)的情形向記者分析道，一是因病返貧；二是農(nóng)民工外出打工收入減少；三是因自然災(zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低位運(yùn)行造成的農(nóng)業(yè)收入減少；四是貧困戶轉(zhuǎn)移性收入下降。

此外，中國社會(huì)科學(xué)院貧困問題研究中心主任、研究員吳國寶向《經(jīng)濟(jì)》記者表示，政府安排直接用于扶貧開發(fā)的扶貧專項(xiàng)資金明顯高于國家財(cái)政支出平均增速的速度增長(zhǎng)，使得一般性預(yù)算支出與低收入人群（重點(diǎn)是農(nóng)村低收入人群）福祉相關(guān)的項(xiàng)目，包括城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、最低生活保障金支出、新型農(nóng)村合作醫(yī)療支出、退耕還林、扶貧和農(nóng)村危房改造、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等增速減緩甚至下降，影響到低收入人群的收入和補(bǔ)助。低保是最明顯的一方面。

產(chǎn)業(yè)扶貧市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)怎么解？

“致貧原因不除，可能隨時(shí)會(huì)出現(xiàn)返貧?！?國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)主任范小建曾經(jīng)指出。

從2015年脫貧人口的收入結(jié)構(gòu)可以看出，工資性收入、經(jīng)營性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入都有不同程度的增加，其中最多的是經(jīng)營性收入，增長(zhǎng)了2000多元，工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入都接近1000元。而從返貧數(shù)據(jù)來看，變化最大的也是經(jīng)營性收入。因此，市場(chǎng)因素對(duì)于返貧所帶來的影響是不可忽視的。

產(chǎn)業(yè)扶貧是增強(qiáng)貧困地區(qū)造血功能的根本之策。山西財(cái)經(jīng)大學(xué)國際貿(mào)易學(xué)院教授郭建宇長(zhǎng)期關(guān)注研究農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，她向《經(jīng)濟(jì)》記者表示，目前在我國人口中仍有一半是農(nóng)村人口和18億畝耕地的國情下，我國的農(nóng)產(chǎn)品供給能力很強(qiáng)，凡是市場(chǎng)需求旺盛的產(chǎn)品，就會(huì)誘發(fā)大量農(nóng)戶響應(yīng)價(jià)格調(diào)節(jié)，增加市場(chǎng)供給，最終供過于求，以致不斷出現(xiàn)價(jià)格與供給的市場(chǎng)波動(dòng)?！澳壳案鞯囟挤e極發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的情況下，容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)跟風(fēng)帶來的同質(zhì)化低效競(jìng)爭(zhēng)，尤其是種植和養(yǎng)殖業(yè)，相似產(chǎn)業(yè)蘊(yùn)含著供過于求的風(fēng)險(xiǎn)，比如晉冀陜甘等省都在大力發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè)，核桃種植面積顯著增加，盡管尚未進(jìn)入掛果期，但核桃市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)開始出現(xiàn)明顯下降。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，核桃從2014年的每公斤53.1元，下降至2016年的每公斤31.7元，與此類似的產(chǎn)品還有紅棗、羊肉、蔬菜等?！?/p>

郭建宇說，如果出現(xiàn)供給過剩，貧困戶將是首批受害者，直接影響扶貧效果的可持續(xù)性，尤其是在遠(yuǎn)離都市圈的偏遠(yuǎn)地區(qū)，對(duì)市場(chǎng)信息反饋慢，產(chǎn)品銷售成本高，解決“增收”問題難度更大。

“農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)性導(dǎo)致的收入降低，解決起來比較困難。”李實(shí)建議，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以根據(jù)價(jià)格波動(dòng)影響收入的程度，制定最低價(jià)格的防范機(jī)制，可以設(shè)計(jì)價(jià)格保險(xiǎn)機(jī)制。針對(duì)農(nóng)民對(duì)需求的變動(dòng)把握不準(zhǔn)及個(gè)體化生產(chǎn)方式，政府和服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)發(fā)布價(jià)格信息，幫助農(nóng)民提高抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力。

寧夏吳忠市同心縣脫貧攻堅(jiān)總督導(dǎo)馬希豐從2008年就開始抓縣里的扶貧工作，他結(jié)合工作實(shí)際向《經(jīng)濟(jì)》記者表示，從目前貧困縣退出專項(xiàng)評(píng)估檢查實(shí)施辦法看，強(qiáng)調(diào)最多的就是建檔立卡貧困發(fā)生率不能高于2%（西部地區(qū)不能高于3%），對(duì)產(chǎn)業(yè)的評(píng)估沒有提出具體的硬性指標(biāo)；從實(shí)際情況看，基本上都是在貧困戶收入方面想辦法、做文章，在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上用勁不夠，發(fā)展不快。搞得好的地區(qū)雖然探索出了一些新路子，但還不夠持續(xù)穩(wěn)定。

“不想脫貧”防火墻怎么筑就？

穩(wěn)定的收入靠穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)，產(chǎn)業(yè)扶貧是根本之策，但是在很多貧困地區(qū)受資源稟賦短期培育以及市場(chǎng)的改變，各個(gè)地區(qū)不得不在促進(jìn)就業(yè)的同時(shí)靠加大轉(zhuǎn)移支付的辦法來推高收入，這些轉(zhuǎn)移支付不僅僅指低保，也包括退耕還林、補(bǔ)償生態(tài)等公益性崗位。范小建指出，這方面的政策需要穩(wěn)定，同時(shí)必要的時(shí)候還要加強(qiáng)以發(fā)揮防止返貧綜合性的兜底作用，但兜底性的措施多了，就會(huì)導(dǎo)致內(nèi)生動(dòng)力弱化的問題，解決內(nèi)生動(dòng)力的矛盾就變得更加突出了。

盡管有些地區(qū)有些農(nóng)戶也脫貧了，但有相當(dāng)一部分貧困人口自我發(fā)展的意識(shí)和能力沒有實(shí)質(zhì)性的提高，一旦遇到突發(fā)的意外情況，這部分人可能會(huì)繼續(xù)返貧。

中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員檀學(xué)文在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)提出在制度設(shè)計(jì)上的某種可能，即從貧困戶自身發(fā)展角度，扶貧的結(jié)果除了脫貧退出和保障兜底，還允許在一定范圍內(nèi)存在不能脫貧這一類，例如1%。不能脫貧的含義是指既不能通過正常的扶貧措施脫貧，又沒有資格享受兜底保障，他們是貧困人口中的后進(jìn)者。如果接受不脫貧結(jié)果的存在，那么“等靠要”、不愿簽字脫貧等現(xiàn)象將會(huì)大幅減少，以此倒逼貧困戶積極行動(dòng)起來，盡快加入主動(dòng)脫貧的行列中來。

如何用文化教育鏟除返貧生存土壤？

要實(shí)現(xiàn)脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，文化和教育的力量不可忽視，也是從本質(zhì)上改變貧困地區(qū)貧困人口和低收入人群的思想，為脫貧致富提供不竭的精神糧食和動(dòng)力。

中國城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)常務(wù)副秘書長(zhǎng)李寧，向《經(jīng)濟(jì)》記者介紹了他們?cè)诤颖笔「菲綆椭?dāng)?shù)剡M(jìn)行以文化傳承為主線的鄉(xiāng)村建設(shè)工作，提出把農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村的理念。在具體實(shí)施中，結(jié)合復(fù)興鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化，為每個(gè)村莊建設(shè)了文化場(chǎng)館、電商培訓(xùn)、品牌的logo包裝設(shè)計(jì)等，同時(shí)為貧困戶培訓(xùn)勞動(dòng)技能、增強(qiáng)他們脫貧信心。“設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)期住在老鄉(xiāng)家，尤其是在房屋規(guī)劃中加入中國傳統(tǒng)農(nóng)村元素的創(chuàng)意，老百姓看了方案以后簽約率97.9%，他們很希望住進(jìn)這樣的房子里，不用政府領(lǐng)導(dǎo)去動(dòng)員，他們覺得這樣的村子就是他們想要的?！备菲饺司迎h(huán)境改造項(xiàng)目既保留了鄉(xiāng)村文化特色，又結(jié)合建設(shè)了美麗鄉(xiāng)村，留住了鄉(xiāng)愁，這種品質(zhì)提升給村民們帶來的驕傲自豪感，也提升了他們積極向上的動(dòng)力。

國家發(fā)改委農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司副司長(zhǎng)方言接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)列舉了教育扶貧在防止返貧中發(fā)揮的作用。

“我去新疆調(diào)研的時(shí)候有一件事情讓我印象很深，統(tǒng)戰(zhàn)部副部長(zhǎng)、原喀什地委書記史大剛同志告訴我，他們那里開展‘小手牽大手活動(dòng)。南疆三地州地處祖國的邊疆，形勢(shì)很復(fù)雜。當(dāng)?shù)氐睦习傩栈旧喜粫?huì)說漢語，在政府的支持下孩子們進(jìn)學(xué)校讀書學(xué)會(huì)說普通話。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，政府組織一部分學(xué)生去天津等城市上學(xué)就業(yè)，孩子們了解了外面的世界，帶回家鄉(xiāng)很多新鮮的東西，老百姓的觀念也慢慢發(fā)生了改變，覺得要通過自己的雙手，才能夠讓生活實(shí)現(xiàn)富裕。但是有一點(diǎn)值得關(guān)注，某些邊疆的孩子到大城市讀書回來后卻產(chǎn)生厭惡家鄉(xiāng)的情緒，需要探討扶貧時(shí)期怎樣正確引導(dǎo)他們?yōu)榧亦l(xiāng)脫貧出力?！?/p>

精神文化扶貧是解決怎么想、怎么干，防止返貧的源頭，但也要根據(jù)百姓需求來設(shè)計(jì)。在這一點(diǎn)上，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、扶貧專家李小云強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧還是要根據(jù)具體情況而定，像農(nóng)村存在留守兒童和留守婦女，是缺少家庭溫暖，不是缺錢，所以需要因人而異?！?/p>