我國(guó)環(huán)境公益訴訟的原告資格及其順序選擇

劉杰（煙臺(tái)大學(xué)，山東 煙臺(tái) 264005）

一、我國(guó)相關(guān)法律對(duì)環(huán)境公益訴訟原告的規(guī)定不盡完善

環(huán)境權(quán)是人類生存和發(fā)展的一項(xiàng)基本權(quán)利。近些年，環(huán)境污染事件頻發(fā)，人民對(duì)于生態(tài)環(huán)境惡化的不滿情緒日益增長(zhǎng)。另一方面，卻是我國(guó)關(guān)于環(huán)境污染的公益訴訟制度嚴(yán)重滯后。而相對(duì)應(yīng)的法律規(guī)定，在多地法院開展相關(guān)司法實(shí)踐的背景下，直到2012年修訂的《民事訴訟法》才首次將公益訴訟正式納入到法律當(dāng)中。

《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)與有關(guān)組織可以向人民法院起訴?！逼渲械摹坝嘘P(guān)機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”的具體內(nèi)涵并沒有清晰的說明。立法設(shè)定的本質(zhì)是鼓勵(lì)多年來各方呼吁的環(huán)境公益訴訟，而現(xiàn)實(shí)情況是，法律進(jìn)行了專門的規(guī)定之后，預(yù)料中的環(huán)境公益訴訟的大幅增加也沒有出現(xiàn)。根據(jù)法律規(guī)定和司法實(shí)踐，出現(xiàn)這種情況主要源于以下兩個(gè)主要原因。

（一）相關(guān)法律規(guī)定的環(huán)境公益訴訟原告主體內(nèi)涵含糊不清

根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》的規(guī)定，公益訴訟的起訴主體限于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)具體內(nèi)涵并無進(jìn)一步明確。而在司法實(shí)踐中，很多地方的法院在事實(shí)上已經(jīng)接受地方的環(huán)保管理部門可以作為公益訴訟原告。另外，檢察機(jī)關(guān)能否提起環(huán)境公益訴訟也沒有明確規(guī)定，而之前的司法實(shí)踐中，一些地方法院出臺(tái)的地方規(guī)范性法律文件將檢察院列為具有原告資格的機(jī)關(guān)，并有多起由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟被立案審理。而在正式的立法中并無明確規(guī)定，以至于實(shí)踐中的司法適用容易引起混亂。

（二）法律規(guī)定的環(huán)境公益訴訟原告主體范圍過窄

我國(guó)的《民事訴訟法》規(guī)定的合法環(huán)境公益訴訟原告范圍僅限于法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，公民個(gè)人并不具備起訴資格。而法律明確規(guī)定的可以提起公益訴訟的機(jī)關(guān)現(xiàn)在只有國(guó)家海洋局。立法者可能出于防止濫訴的考慮，對(duì)原告范圍進(jìn)行了非常謹(jǐn)慎的限制。這就不難理解立法機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟正式立法之后，有關(guān)的環(huán)境公益訴訟依舊低迷了。

二、我國(guó)應(yīng)擴(kuò)大和明確環(huán)境公益訴訟原告主體范圍

通過上文的分析，我國(guó)目前的公益訴訟制度中，原告資格的規(guī)定存在很大問題，內(nèi)涵不清而且外延過窄，不利于推進(jìn)環(huán)境公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展。結(jié)合國(guó)外的相關(guān)制度規(guī)定以及國(guó)內(nèi)近些年的司法實(shí)踐，本文認(rèn)為，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟立法應(yīng)該賦予下列主體以原告資格。

（一）行政機(jī)關(guān)

當(dāng)然，這里所說的國(guó)家機(jī)關(guān)一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是環(huán)保行政機(jī)關(guān)，而并非所有的國(guó)家機(jī)關(guān)都可以提起環(huán)境公益訴訟。從實(shí)用角度考量，環(huán)保行政機(jī)關(guān)具備天然的優(yōu)勢(shì)，擁有足夠的專業(yè)能力、經(jīng)濟(jì)能力，對(duì)具體的環(huán)境案件有足夠的了解，相對(duì)于公民和社會(huì)團(tuán)體都具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，理應(yīng)成為最首要的環(huán)境公益訴訟原告。

（二）環(huán)保組織

環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟當(dāng)中應(yīng)該充當(dāng)一個(gè)主要角色，充分發(fā)揮其環(huán)境保護(hù)先鋒力量的作用。不管是《民事訴訟法》還是《環(huán)境保護(hù)法》，都對(duì)環(huán)保組織進(jìn)行了規(guī)定，可見立法者對(duì)于環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中大重要作用予以肯定。環(huán)保組織作為專業(yè)的環(huán)境保護(hù)組織，相較于公民具備更強(qiáng)的專業(yè)性，更強(qiáng)的訴訟參與能力。其本身就具有公益性，而且相對(duì)獨(dú)立，能夠更好的參與到訴訟當(dāng)中。

（三）公民個(gè)人

我國(guó)現(xiàn)行的法律并未對(duì)公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行規(guī)定，從法律上否定了其作為合法的起訴主體的可能性。不過，從國(guó)外的相關(guān)立法上來看，公民個(gè)人作為環(huán)境公益訴訟主體已經(jīng)逐漸成為主流。在《民事訴訟法》對(duì)公益訴訟做出規(guī)定之前，我國(guó)一些地方法院出臺(tái)的地方性法律規(guī)范文件中，已經(jīng)對(duì)公民個(gè)人作為公益訴訟原告進(jìn)行了肯定，實(shí)踐中也有很多公民提起環(huán)境公益訴訟的案例。立法者不應(yīng)該僅僅擔(dān)心出現(xiàn)“濫訴”現(xiàn)象和浪費(fèi)司法資源，就草率的剝奪公民對(duì)環(huán)境公益訴訟的起訴資格。

（四）檢察機(jī)關(guān)

相對(duì)于公民和社會(huì)組織，檢察院在訴訟能力和調(diào)查取證方面具備先天的優(yōu)勢(shì)，再加上期擁有足夠的資金支持，是一個(gè)理想的公益訴訟提起主體。在相關(guān)法律頒布之前，地方的環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中，也普遍將檢察院作為正當(dāng)?shù)沫h(huán)境公益訴訟起訴主體。

三、環(huán)境公益訴訟原告主體間的順序選擇

環(huán)境公益訴訟的原告具有多元性，理想的起訴主體主要包括環(huán)保行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、公民個(gè)人以及檢察機(jī)關(guān)。按照效率原則，針對(duì)同一起環(huán)境污染行為，如果這四個(gè)主體同時(shí)向法院提起訴訟，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致起訴混亂，浪費(fèi)司法資源。所以，本文認(rèn)為，針對(duì)所有的有權(quán)起訴主體，具體的環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循一定的起訴順序和優(yōu)先條件，以便最大程度的整合原告的力量，促進(jìn)訴訟有效的進(jìn)行，避免相互之間產(chǎn)生混亂。

（一）環(huán)保行政機(jī)關(guān)起訴的優(yōu)先性

如前文所說，環(huán)保、行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)?shù)墓嬖V訟提起主體。由于其先天的專業(yè)性以及參與訴訟的能力，再加上其在個(gè)案當(dāng)中所擁有的優(yōu)勢(shì)證據(jù)資源，環(huán)保行政機(jī)關(guān)理應(yīng)成為最應(yīng)當(dāng)提起環(huán)境公益訴訟的主體。

（二）環(huán)保組織或公民個(gè)人

從該主體的性質(zhì)而言，環(huán)保組織與公民之間本不應(yīng)存在先后或者優(yōu)劣之分。但從實(shí)際的角度考慮，相對(duì)于公民個(gè)人，環(huán)保組織具備更強(qiáng)的專業(yè)能力，更加強(qiáng)大的組織能力，參與訴訟處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地位。所以，如果環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟，公民個(gè)人就沒有必要在就此提起公益訴訟了。如果有必要，可以將公民與環(huán)保組織列為共同原告，一起參加訴訟。

（三）檢察機(jī)關(guān)的發(fā)揮協(xié)助訴訟和公益訴訟后防線功能

檢察機(jī)關(guān)由于其能力強(qiáng)大，容易導(dǎo)致當(dāng)事人雙方力量差距太過懸殊，不應(yīng)輕易提起環(huán)境公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)和政府職能部門都是公共機(jī)構(gòu),但他們?cè)谛袆?dòng)上有所區(qū)別。政府環(huán)境保護(hù)和環(huán)境資源管理部門應(yīng)該首先采取相應(yīng)的救濟(jì)行動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題時(shí),可以向相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)反映,由他們采取行動(dòng),當(dāng)行政機(jī)關(guān)不以回應(yīng),或者回應(yīng)不恰當(dāng)時(shí),檢察機(jī)關(guān)才取而代之。

如果存在環(huán)保團(tuán)體和公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)予以協(xié)助，而不是直接取代其訴訟原告的地位。面對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境污染事件，無論是公民還是環(huán)保組織都存在能力不足和取證困難的情況，尤其是如果被告企業(yè)在當(dāng)?shù)赜袕?qiáng)大影響力而與行政機(jī)關(guān)存在密切關(guān)系到情況下，個(gè)人或者社會(huì)組織提起公益訴訟都會(huì)面臨重重困難。這時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)該發(fā)揮其檢察監(jiān)督職能，在取證、法律咨詢等方面予以協(xié)助。