高校校院兩級權(quán)力配置研究進展與理性審視

馮景波 ，沈 玲

（1.沈陽師范大學 化學化工學院，遼寧 沈陽 110034；2.中國人民武裝警察部隊特種警察學院 軍政訓練系，北京 102200）

權(quán)力是高校管理的核心，是大學改革與發(fā)展的決定性因素。不斷調(diào)整高校內(nèi)部管理體制、優(yōu)化校院兩級權(quán)力配置是實現(xiàn)大學有效治理的關(guān)鍵，也是提高高校辦學效益的重要舉措。

一、大學治理改革及權(quán)力配置的失衡問題

從宏觀層面看，校院兩級權(quán)力配置的非合理性導致管理低效、內(nèi)耗過大。當前我國大學的校院兩級權(quán)力配置主要是一般事權(quán)下移，而財權(quán)、人權(quán)、重大事權(quán)仍集中在學校，權(quán)力下放不到位、配置不合理嚴重影響了學院工作的預期效果。造成這種狀況的主要原因在于不少學校將許多具體事務(wù)交給了學院，但依然存在一定程度的權(quán)力過分集中在學校的傾向，束縛了各學院的積極性[1]。

從微觀層面看，院系之間的權(quán)力配置失衡難以激發(fā)基層組織的工作熱情。自從實行學院制之后，學院就成為學校履行教學、科研和社會服務(wù)的實體性組織。然而，目前很多學院并沒有處理好權(quán)力與責任相一致、集權(quán)與分權(quán)相統(tǒng)一、激勵與控制相結(jié)合的關(guān)系。很多大學的學院與原來的系在管理制度、功能和組織結(jié)構(gòu)等方面沒有實質(zhì)性的變化，名稱與規(guī)模只是形式和量比的表現(xiàn)。學院中存在學系、研究室或研究所等形式的所謂基層學術(shù)組織，而且組織結(jié)構(gòu)單一，運行模式劃一，普遍缺乏生機和活力。其實，這些所謂學術(shù)組織其成員都屬于學院的人員，在待遇、晉職、教學等各個方面都依附于學院，因而難以形成學術(shù)組織獨立的利益群體，難以凝聚共向共享的合力，難以充分表達他們的組織訴求。而且，學校內(nèi)的所謂校級、院級各類研究所、中心、基地與系級教研室“魚龍混雜”，讓人辨識不清，甚至還存在大量的“三無”學術(shù)組織。基層學術(shù)組織無法形成有效的影響權(quán)力配置的組織力量，很難發(fā)出爭取地位的權(quán)力訴求，一定程度上影響了學校對學院的賦權(quán)。

校院兩級權(quán)力配置的前提是權(quán)力下放，重點是權(quán)責明晰，其基礎(chǔ)在于組織制度的重構(gòu)，尤其是學院組織制度的重構(gòu)。在缺乏健全的組織機構(gòu)的情況下放權(quán)，權(quán)力就得不到有效監(jiān)督與制衡。校院兩級權(quán)力配置應(yīng)該是放權(quán)與組織建設(shè)同步進行，在沒有有效的權(quán)力制衡與監(jiān)督機制的情況下，不應(yīng)當輕易放權(quán)[2]。因此，在校院兩級權(quán)力配置過程中，如何加強學院的組織建設(shè)和制度創(chuàng)新也是一個值得深入探討的重要問題。

二、高校校院兩級權(quán)力配置的研究現(xiàn)狀與進展

（一）國外研究成果

1.宏觀層面：高等教育權(quán)力的基本屬性、分配與運行研究

有些國外學者以整個高等教育系統(tǒng)作為研究對象，論述了權(quán)力在高等教育系統(tǒng)各個組織層次和各利益群體之間的分配與運行狀況。如約翰·范德格拉夫運用組織社會學、比較政治學和公共管理學等學科知識，對聯(lián)邦德國、意大利、法國、瑞典、英國、美國和日本七國高等教育的學術(shù)權(quán)力結(jié)構(gòu)進行了比較分析，總結(jié)歸納出歐洲模式、英國模式、美國模式、日本模式四種權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系模式，并且提出了層次分析、整合分析、分化分析和利益分析四個分析觀點[3]。伯頓·克拉克在《高等教育系統(tǒng)——學術(shù)組織的跨國研究》中選定工作、信念和權(quán)力三個思想范疇來分析高等教育系統(tǒng)，認為工作安排方式是第一要素，高等教育工作都是按學科和院校組成兩個基本縱橫交叉的形式；信念是第二個基本要素，即位于系統(tǒng)不同部門的很多行為者的主要規(guī)范和價值觀；權(quán)力是第三個基本要素，各種要素及多種權(quán)力的整合和協(xié)調(diào)形成了國家權(quán)力、市場和學術(shù)權(quán)威的三角形協(xié)調(diào)模式[4]。邁克爾·夏托克（Michacl Shattock）比較研究了美國、英國、日本大學權(quán)力配置的影響或制約因素，認為國家的政治體制、高校在形成和發(fā)展中自覺形成的慣性行為模式、國家之間的相互借鑒和模仿這三個因素造就了各個國家高校當前不同的權(quán)力配置模式[5]；羅伯特·伯達爾（Robert Berdahl）把大學自治劃分為實質(zhì)性自治和程序性自治，實質(zhì)性自治是指大學或?qū)W院以團體的形式自主決定自身的目標和各種計劃的權(quán)力——學術(shù)機構(gòu)是什么，而程序性自治是指大學或?qū)W院以團體的形式自主決定實現(xiàn)這些目標和計劃的手段的權(quán)力——學術(shù)機構(gòu)如何做[6]。這對我們理解高校內(nèi)部管理體制和權(quán)力配置的影響因素和原則具有借鑒意義。

2.微觀角度：不同國家具體高等學校的權(quán)力配置與運行的實證研究

實證研究是國外學者的研究傳統(tǒng)。近二十年來，一些國外學者對不同國家與校院兩級權(quán)力配置密切相關(guān)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題也進行了探討。加里斯·威廉姆斯（Gareth Williams）和特撒·布萊克斯通（Tessa Blakstone）認為，在任何以高水平的專業(yè)技能為基礎(chǔ)的組織里，如果實施的是真正的學院制管理，那么組織的運轉(zhuǎn)就會最為有效。學院制有利于促進學科發(fā)展，有利于實施厚基礎(chǔ)、寬口徑的人才培養(yǎng)；有利于高校推行學分制教學管理制度；有利于加強學術(shù)交流；有利于理順行政管理[7]?？死锓颉さ夏耍–live Dimmock）認為，國外大學管理主要由學生、教師、校外影響團體三個利益團體圍繞大學治理權(quán)力進行角逐。管理過程處于管理的核心地位，它包括校長的領(lǐng)導以及組織里的其他方面，如領(lǐng)導權(quán)的分配程度、激發(fā)教職員的方式以及激發(fā)的程度、活動計劃、怎樣決策，與教職員交流的方式，解決矛盾，進行評估與發(fā)展等[8]。大衛(wèi)·霍林格（David Hollinger）認為，美國高校的內(nèi)部普遍采取校、院、系三級管理方式，越來越體現(xiàn)出“分享治理”的特點，學術(shù)與行政分開，各司其職。各級管理人員、教師、學生等都參與大學重要事務(wù)的決策。其中，教授會是美國大學提出和制定學術(shù)政策的重要機構(gòu)，是大學學術(shù)權(quán)力的象征[9]。加拿大的大學董事會是大學的最高決策機構(gòu)；校務(wù)委員會是另一決策機構(gòu)，直接向董事會負責；大學的管理重心在學院，以院長為主席的院務(wù)委員會負責全院并領(lǐng)導各系的工作。英國大學實行自治，教授治校，大學內(nèi)通過龐大的委員會體系進行管理和決策。結(jié)構(gòu)分為以董事會為核心的大學治理體系和以副校長為中心的大學管理體系。英國大學的最高管理機構(gòu)是理事會，主要由校內(nèi)人士組成的評議會負責學校的學術(shù)事務(wù)。法國大學由教學與研究單位組成，實行校務(wù)委員會領(lǐng)導下的校長負責制。校長主持校務(wù)委員會、科學委員會、學習和生活委員會，執(zhí)行校務(wù)方面的決策。德國大學有校長制和主席制兩種領(lǐng)導機制，其行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力相互滲透，同時又適當分離；工作任務(wù)和決策權(quán)力分配給核心機構(gòu)即大學評議會、主席團和很多的非核心機構(gòu)。日本大學以評議會為中心。學校層級的管理除校長之外，還設(shè)置負責審議有關(guān)學校管理事項的經(jīng)營協(xié)議會、負責審議教育教學事項的教育研究評議會。

（二）國內(nèi)研究狀況

國內(nèi)學者對校院兩級權(quán)力配置的相關(guān)研究主要圍繞四個主題展開：大學治理、權(quán)力配置、院校兩級和校院管理。有關(guān)“大學治理”的文獻資料共搜索到1 447篇，以“權(quán)力配置”為主題的文獻共628篇，關(guān)于“院校兩級”的文獻資料共67篇，關(guān)于“校院管理”的文獻資料共21篇。

1.校院兩級權(quán)力配置的相關(guān)研究

關(guān)于校院兩級權(quán)力配置比較有代表性的相關(guān)文獻有曾令出的《大學實行學院制后校、院、系基本職能探討》、俞建偉的《學院制中學院的內(nèi)部管理體制》和《學院制改革與高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整》、陳篤彬的《關(guān)于我國高校實施校院系三級管理的思考》、劉錦貽的《高校實行二級管理體制探微》、袁祖望的《學院制與高?？v向管理體制改革》等30余篇。這些研究體現(xiàn)出四方面特點：第一，關(guān)于大學權(quán)力配置的研究力度與深度遜色于關(guān)于大學權(quán)力其他方面研究；第二，大學權(quán)力在微觀具體層面的配置研究遜色于大學權(quán)力宏觀抽象層面的配置研究；第三，無論是大學權(quán)力配置還是校院兩級權(quán)力配置，現(xiàn)有研究大都停留在配置原則、價值取向等抽象層面，理論指向和實踐路徑不夠清晰；第四，現(xiàn)有研究缺乏對校院兩級權(quán)力配置的專門、系統(tǒng)的研究，一般圍繞在大學治理、學校內(nèi)部管理體制、大學權(quán)力分配等維度來研究。

2.校院兩級權(quán)力配置中的概念研究

“權(quán)力”是校院兩級權(quán)力配置研究的核心概念。在相關(guān)文獻中，中外學者對權(quán)力進行了不同的釋義。有的從力量的角度來界定，把權(quán)力視為權(quán)力主體的一種支配力量[10]；有的從能力的角度來界定，認為權(quán)力不過是擔任某種職務(wù)的人在作決定時所具有的能力或潛力[11]；有的從控制的角度來界定，把權(quán)力視為在個人或集團的雙方或多方之間發(fā)生利益沖突或價值沖突形勢下執(zhí)行的強制性的控制[12]；有的從影響力的角度來界定，認為權(quán)力是指通過不同手段尤其是強制手段對他人產(chǎn)生的一種影響力[13]；有的從法理學的角度來界定，認為權(quán)力是特定社會組織對其成員進行指揮、協(xié)調(diào)、管理、約束的合法支配力[14]。比較這些觀點可以看出，權(quán)力實質(zhì)是指個體或群體影響、支配、控制他人的能力，使對方按自己的意志行事，影響力和支配力是構(gòu)成權(quán)力的基礎(chǔ)。

關(guān)于權(quán)力配置模式，我國有學者運用博弈論的理論和方法對校院兩級權(quán)力配置的模型進了研究。湯萱提出了高校權(quán)力博弈模型主體的基本假定，在此基礎(chǔ)上分別對“強弱弱”權(quán)力結(jié)構(gòu)、“強強弱”權(quán)力結(jié)構(gòu)、“強強強”權(quán)力結(jié)構(gòu)進行了比較分析[15]。滕士濤運用博弈理論總結(jié)了校院兩級管理現(xiàn)狀及存在的問題，從學校和學院兩大主體角度出發(fā)提出了校院兩級管理方案[16]。陳怡男和楊井紅對校院兩級責權(quán)利進行了重新定位與分解，在分析校院之間的利益博弈關(guān)系和影響因素的基礎(chǔ)上，提出了校院兩級權(quán)力配置的博弈模型[17]。

3.校院兩級的權(quán)力和職責及其劃分研究

校院兩級權(quán)力配置最核心的問題是學校與學院之間的權(quán)力和職責的劃分問題。從現(xiàn)有研究的內(nèi)容來看，關(guān)于大學權(quán)力的類型研究已經(jīng)形成了共識，普遍認為大學權(quán)力分為政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力四種基本權(quán)力。但是對權(quán)力的分配原則或價值取向卻存在著認識分歧，主流的聲音是抑制政治權(quán)力和行政權(quán)力，張揚學術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力。這其實是一個重大的理論與實踐誤區(qū)。

4.校院兩級權(quán)力配置的對象和內(nèi)容研究

校院兩級權(quán)力配置的對象研究主要從人事權(quán)、財務(wù)權(quán)與事務(wù)權(quán)配置三個范疇進行。從人事權(quán)來看，孫杰認為，宏觀上要保障高校的人事自主權(quán)，保證人事管理的民主化；微觀上學院要加強學術(shù)組織的建設(shè)和完善，學校要加強對所放權(quán)力的監(jiān)督[18]。張欣認為，實施崗位設(shè)置與分級聘用工作是高校人事管理制度的重大改革和創(chuàng)新，是對高校內(nèi)部資源的重新配置與整合[19]。從財權(quán)與人事權(quán)來看，李勇認為，校院兩級管理體制下資源配置與管理應(yīng)該制定學校章程，明確校院兩級管理機制[20]。張影提出了“校院兩級管理，財權(quán)下放”的解決方案[21]。李素珍認為，校院兩級應(yīng)實施目標管理，建立科學的考評機制；將績效考評納入學院處級干部的履職考核范疇[22]。

校院兩級權(quán)力配置的內(nèi)容研究主要從決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)配置三個范疇進行。從決策來看，余元朝和周立認為，實行校院兩級管理對學院領(lǐng)導的管理能力、決策水平都有了更高的要求。當校方真正將權(quán)力下放后，學院擁有更多的人、財、物支配權(quán)時，卻容易受傳統(tǒng)的思維模式影響，不敢大膽改革、創(chuàng)新和邁進[23]。從執(zhí)行來看，黃恒雪認為，我國大學教學管理制度中大學校級職能部門權(quán)力集中，中基層缺乏自主權(quán)；教學管理規(guī)章制度約束性過強，教師和學生自由度有限[24]。朱光俊認為，學院管理制度包括教學、科研、學生、院務(wù)等方方面面，院務(wù)管理制度涉及民主集中制度、院務(wù)會議制度、黨委會議制度[25]。潘雅靜認為，專業(yè)主任制度是對校院兩級管理體制的有效完善。實施專業(yè)主任制度可以促進校院兩級管理由三級建制模式向二級建制模式轉(zhuǎn)變，從而促進師資隊伍管理由靜態(tài)管理方式向動態(tài)管理方式轉(zhuǎn)變[26]。周志國認為，當前我國學院權(quán)力執(zhí)行不到位、權(quán)力下移的重心不恰當、缺乏科學的學院考核體系等[27]。張?zhí)烊A認為，在實踐運行中，通過構(gòu)建黨政耦合機制、黨政共管機制、制度約束機制、運行保證機制等確保院（系）黨政聯(lián)席會議制度的有效實施[28]。從監(jiān)督來看，呂慈仙和任麗清認為，校院兩級管理體制需要在校院兩級教學環(huán)境中建立一個由各職能部門和全體員工共同參與的兩個既獨立又相互聯(lián)系，上下互動，縱橫交錯的全方位的、立體的、動態(tài)的教學質(zhì)量監(jiān)控體系[29]。

三、高校（大學）校院兩級權(quán)力配置研究的不足與改進建議

（一）國外相關(guān)研究成果存在本土適應(yīng)性問題

西方學者并沒有為我們提供一種適合中國國情的校院兩級權(quán)力配置基本模式。國外校院兩級權(quán)力配置都是基于其國家與社會關(guān)系的現(xiàn)實土壤，以及相伴而生的政治制度、經(jīng)濟制度和管理傳統(tǒng)，一般都是在高校與政府之間權(quán)力關(guān)系的宏大語境下，在大學治理、大學運行、管理體制的框架內(nèi)研究校院兩級權(quán)力配置問題，研究起步較早，研究成果相對比較成熟。我國學者也從不同層面、不同范疇對國外校院兩級權(quán)力配置的相關(guān)問題進行了比較研究，并提出了許多啟示和借鑒。但這些研究就好比只是一張給游客指路的地圖，而不是具體的景點和街道。如果沒有對國外校院兩級權(quán)力配置的具體運作進行系統(tǒng)描述，尤其是沒有考慮到中西方政治、經(jīng)濟、文化等體制差異，就不可能真正建立起我國校院兩級權(quán)力配置的理論與方法。

（二）基礎(chǔ)理論研究薄弱，未能形成既定的研究范式

研究成果大多缺乏校院兩級權(quán)力配置的基礎(chǔ)理論研究，還沒有形成校院兩級權(quán)力配置的科學思維方式和系統(tǒng)實踐模式。校院兩級權(quán)力配置的價值選擇和思路設(shè)計往往是建構(gòu)在一定的基礎(chǔ)理論之上的。這些基礎(chǔ)理論作為校院兩級權(quán)力配置的理論前提就是一種理論范式，它們始終貫穿于整個校院兩級權(quán)力配置過程之中，支撐著校院兩級權(quán)力配置的理念，并且體現(xiàn)在校院兩級權(quán)力配置的內(nèi)容之中。因此，基礎(chǔ)理論或理論范式是校院兩級權(quán)力配置的思維基礎(chǔ)，這是在研究校院兩級權(quán)力配置時應(yīng)該首先需要明確的。國內(nèi)外一些學者運用組織行為學、現(xiàn)代領(lǐng)導學、教育社會學、公共治理理論、利益相關(guān)者理論、博弈論等理論探討了校院兩級權(quán)力配置的相關(guān)問題，但這些分割零碎的基于不同假說的理論視野客觀上都比較狹窄，缺乏運用符號互動的范式在學科或理論整合的高度對校院兩級權(quán)力配置的基本理論問題進行探討，顯得理論基礎(chǔ)欠寬厚。

（三）研究成果大多過于簡約和抽象，可操作性不強

當前的研究成果還不能真正為我國校院兩級權(quán)力配置提供一種現(xiàn)實的理論依照。謂之簡約，是說現(xiàn)有研究除了理論基礎(chǔ)欠寬厚之外，對于校院兩級權(quán)力的類型和結(jié)構(gòu)，校院兩級權(quán)力配置的對象、內(nèi)容和機制，校院兩級權(quán)力配置的條件及其創(chuàng)造以及與此相關(guān)的管理傳統(tǒng)、政策環(huán)境、領(lǐng)導特質(zhì)、管理事項的性質(zhì)和特點還缺乏深入分析，研究成果或結(jié)論類似橫向增加而無縱向拓展。謂之抽象，其一，現(xiàn)有研究大都是抽象地提出了校院兩級權(quán)力配置的原則和路徑，沒有深入系統(tǒng)地探討校院兩級權(quán)力配置的動態(tài)機制和運作模型。校院兩級權(quán)力配置的動態(tài)機制是指校院兩級權(quán)力配置的構(gòu)成要素及其運作方式，具有動態(tài)性、關(guān)聯(lián)性、連鎖性、長效性等特征。只有從實踐邏輯的角度來分析與解釋校院兩級權(quán)力配置的動態(tài)機制，把校院兩級權(quán)力配置作為一種實踐活動來看待，從而剖析校院兩級權(quán)力配置的機理所在，以此來考量校院兩級權(quán)力配置存在的問題及其解決辦法，才能真正為我國校院兩級權(quán)力配置及其改進提供理論支撐。其二，現(xiàn)有研究完全沒有提出一個校院兩級權(quán)力配置的運作模型。