大學(xué)舉辦者、管理者和辦學(xué)者權(quán)力關(guān)系配置與重塑

趙士謙

（沈陽師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

中華人民共和國成立以來，我國大學(xué)發(fā)展在不同的歷史階段實行不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，政府行政體制的改革成為大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的主要因素。雖然在大學(xué)的權(quán)力配置上經(jīng)歷了數(shù)次改革，但是中央政府與地方政府之間以及相關(guān)機構(gòu)的各個部門之間在權(quán)力分配上始終沒有形成比較穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)和關(guān)系。換句話說，是集權(quán)還是分權(quán)、要集中還是分散始終沒能得到確定的答案。與此同時，大學(xué)的舉辦部門和管理部門在定位上經(jīng)常存在交叉重復(fù)，而作為辦學(xué)者的大學(xué)也在此博弈過程中搖擺不定，很難定位。隨著“依法治教”向縱深方向發(fā)展，特別是大學(xué)章程的制定和實施，大學(xué)的舉辦者、管理者和辦學(xué)者日益面臨更加復(fù)雜的情況，一些比較突出的問題正逐步暴露出來。這就需要在高等教育改革的過程中依據(jù)大學(xué)的舉辦者、管理者、辦學(xué)者相分離的原則，明確并強化在高等教育中政府以及其他相關(guān)部門諸如社會和市場在高等教育體系中的舉辦者的地位，厘清各自的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，在逐步弱化教育行政機關(guān)行政干預(yù)權(quán)的同時進一步明確它的管理服務(wù)權(quán)力，明確高等教育行政管理者的職能需要由過去的政府和其他部門轉(zhuǎn)移到由政府高等教育行政部門來專門管理。與此同時，隨著《中華人民共和國高等教育法》和《高等學(xué)校章程制定暫時辦法》等相關(guān)教育法律和法規(guī)的頒布，大學(xué)正在依法制定具有自己特色的大學(xué)章程，大學(xué)從獲得“一定程度”的自主辦學(xué)權(quán)逐步過渡到了享有“完全辦學(xué)自主權(quán)”的新階段，以一種“經(jīng)營”之姿態(tài)開創(chuàng)新局面，大學(xué)開始迸發(fā)出新的生機和活力。然而，在大學(xué)實際運行體系中，大學(xué)的舉辦者、管理者、辦學(xué)者這三者權(quán)限存在諸多交叉，角色劃分不夠清楚，這給大學(xué)章程的制定和實施帶來了棘手的現(xiàn)實問題。因此，在新的發(fā)展形勢下，明確三者的權(quán)限關(guān)系對大學(xué)健康穩(wěn)定的運行以及順暢發(fā)展起著重要的推動作用。

一、大學(xué)舉辦者的多元化定位

從宏觀的范疇而言，大學(xué)的舉辦者應(yīng)該包括公辦、社會辦和市場辦三種基本類型[1]。所謂公辦即國家辦，具體指各級政府發(fā)起和出資創(chuàng)辦設(shè)立的大學(xué)；社會辦主要指由民間主導(dǎo)的包括社會各界出資興辦的且不以營利為目的而創(chuàng)設(shè)的大學(xué)，換言之，就是非營利性的民辦高等學(xué)?；蛩搅⒌母叩葘W(xué)校；而市場辦則指私人和團體出資或市場籌資，以營利為目的的舉辦方式，也就是通常所說的營利性的民辦高等學(xué)校。事實上，對于高等學(xué)校而言，國家、社會以及市場是有著千絲萬縷聯(lián)系的三種創(chuàng)辦主體狀態(tài)，它們之間從始至終存在著一種互動、博弈的關(guān)系，高等學(xué)校辦學(xué)主體的健康發(fā)展是各方力量在超越利益之爭后彼此博弈的結(jié)果。

（一）選擇合適的大學(xué)舉辦主體模式

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對大學(xué)的舉辦主體進行了更加明確的解釋，“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”為大學(xué)舉辦主體的多元化確定了主旋律?？v觀新中國大學(xué)發(fā)展歷史，經(jīng)過20世紀50年代的院校調(diào)整以后，國家就禁止社會和市場舉辦大學(xué)，政府壟斷了大學(xué)的舉辦權(quán)，這導(dǎo)致了大學(xué)的舉辦者過于單一。這種單一的發(fā)展模式使得大學(xué)的舉辦權(quán)逐漸地擴張為大學(xué)的行政管理權(quán)和學(xué)校辦學(xué)權(quán)的合體，最終在一定程度上導(dǎo)致大學(xué)發(fā)展的權(quán)力配置混亂不清。改革開放后，政府對舉辦大學(xué)的管制開始放松，慢慢出現(xiàn)了市場辦和社會辦相混合的民辦大學(xué)，形成了“三分大學(xué)有其一”的局面。但三十多年來，由于民辦大學(xué)總體偏弱、偏少和偏小而致使“雙翼騰飛、三叉沖天”的大學(xué)舉辦格局難以實現(xiàn)。

毋庸置疑，政府、社會和市場都是大學(xué)的重要舉辦者，但是，因為三個舉辦者各自的性質(zhì)和地位不同，其作用力和作用方向也不同，其權(quán)力配置方式的表現(xiàn)也迥乎不同。分而言之，社會作為大學(xué)的舉辦主體，首先需要考慮的是自身的發(fā)展規(guī)律和公益性，在遵循高等教育發(fā)展規(guī)律和體現(xiàn)自身特點的同時更多地要表達其合理訴求。社會舉辦權(quán)會更多地表現(xiàn)為在符合國家和政府相應(yīng)法規(guī)的基礎(chǔ)上來自主地、科學(xué)地配置自己的權(quán)力體系并與政府展開合理的競爭。而政府作為大學(xué)的舉辦主體是在符合高等教育基本發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，在尊重個人和社會發(fā)展與進步的同時更多地實現(xiàn)自身的政治需要和國家發(fā)展的整體需求，其舉辦權(quán)則更多地顯示出政治功能性。而市場一旦參與到大學(xué)的舉辦“叢林”則更多地突出了其在短期內(nèi)較為分散而多樣的訴求，其舉辦權(quán)顯示出利益尋租的痕跡。這里必須鮮明指出的是，市場參與大學(xué)的舉辦，其前提在于一定要尊重高等教育自身發(fā)展規(guī)律而不應(yīng)該用所謂的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律來變相地取代高等教育自身的發(fā)展規(guī)律，這應(yīng)該是大學(xué)舉辦權(quán)自身所追求的應(yīng)有之義。作為大學(xué)的舉辦主體，政府、社會和市場三者存在較大的差別。政府和社會可以看作是有形的實體組織，其可以通過不同的手段對大學(xué)產(chǎn)生重要的影響；而市場作為“無形的手”并不直接對大學(xué)進行操作，其僅是作為虛體組織在一定程度上影響高等學(xué)校的發(fā)展，但其作用也是異常深遠的。

（二）大學(xué)舉辦主體多元化的發(fā)展

在很大程度上，不同主體舉辦的大學(xué)在辦學(xué)宗旨與教育經(jīng)費的來源渠道方面存在差異。公辦大學(xué)通常是由國家承擔舉辦經(jīng)費，并且有自己明確的辦學(xué)宗旨；民辦（即社會和市場）大學(xué)主要是由社會民間獨資、集資或融資等形式來籌措并由此產(chǎn)生各自不同的辦學(xué)宗旨。這將直接導(dǎo)致舉辦權(quán)力的變化。但是，就最終發(fā)展來看，無論哪一種舉辦者，首先必須要充分考慮國家和市場的需要；其次，在法律的監(jiān)督下和市場的導(dǎo)引下行使各自的權(quán)利并履行相應(yīng)義務(wù)，這種舉辦的權(quán)利和義務(wù)是對等的。

大學(xué)的舉辦者充分利用法律、政策、條例、信息、評價、行政、經(jīng)費等“有形之手”引導(dǎo)大學(xué)進行科學(xué)的定位，能夠?qū)λe辦的大學(xué)有一個總體性的規(guī)劃以及長期的發(fā)展戰(zhàn)略思路，能夠有權(quán)力、有實力獲得優(yōu)質(zhì)的舉辦資源，并能夠在構(gòu)建有利于大學(xué)發(fā)展的組織體系和基本運作模式的過程中提出綱領(lǐng)性的要求與方向。同時，大學(xué)的舉辦者還需配合監(jiān)管部門做合法合規(guī)性的多維度監(jiān)督，與監(jiān)管部門明確權(quán)責(zé)，對所辦大學(xué)在規(guī)章制度、獎懲方案、防范風(fēng)險等層面上起到方向性的作用。另外，大學(xué)的舉辦者需要管好自己的“手”，克制自己，不干預(yù)辦學(xué)過程與發(fā)展中出現(xiàn)的細節(jié)問題，讓更加專業(yè)化的教育行政部門來合理地管理大學(xué)，讓懂得高等教育自身發(fā)展規(guī)律的能人志士來辦高等教育，這就是高等教育的舉辦權(quán)、管理權(quán)和辦學(xué)權(quán)的有機并合理的分離。大學(xué)的舉辦者應(yīng)本著著眼未來的思維并尊重高等教育發(fā)展的基本規(guī)律，讓所創(chuàng)辦的大學(xué)始終保持原有的定位并沿著預(yù)定發(fā)展的軌道健康運行。

大學(xué)的舉辦者需要多元化。舉辦者的多元化不僅能夠使高等學(xué)校吸納各方的優(yōu)質(zhì)資源，還可以滿足國家和社會對各類不同人才以及高級專門人才的需求[2]。同時，對于個人來講，舉辦者多元化可以擴大個人對高等教育多元化的需求。對大學(xué)本身來說，多元化的舉辦形式會合理地敦促各種形式的高校之間的合作與競爭，最大程度地提高高等教育實際資源的利用率。

二、大學(xué)辦學(xué)者身份的重塑

在國際上，大學(xué)的舉辦者和辦學(xué)者是兩個截然不同的概念，前者主要指大學(xué)的創(chuàng)立，更多反映的是大學(xué)由誰設(shè)立、為誰所有的“所有權(quán)”問題；而后者則更多地反映了大學(xué)由誰經(jīng)營的“經(jīng)營權(quán)”問題[3]。所以，為了避免舉辦者和辦學(xué)者因為概念的過于寬泛而造成的研究邏輯和問題解決思路不清晰的弊端，下面所闡述的大學(xué)辦學(xué)者就是從微觀角度而言的具體高校的實際經(jīng)營者，其辦學(xué)活動主要圍繞著“高校經(jīng)營權(quán)”而逐步展開。

（一）大學(xué)經(jīng)營權(quán)的合理內(nèi)涵

所謂大學(xué)經(jīng)營權(quán)，就是指大學(xué)作為相對獨立的辦學(xué)主體，具有獨立的法人資格，結(jié)合自身的戰(zhàn)略目標和實際的辦學(xué)特點以及未來發(fā)展訴求，獨立地制定自己的大學(xué)章程，以《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等法律為基本的權(quán)利和義務(wù)依據(jù)，以“以人為本、學(xué)術(shù)自由、尊重科學(xué)”為基本原則，不受其他任何組織和個人的非法干涉和阻撓，直面社會和市場，自覺地遵守和尊重高等教育自身的發(fā)展規(guī)律來自主決策、自主實施、自主承擔責(zé)任，努力地把高等教育作為國家和民族的“百年大計”來兢兢業(yè)業(yè)地經(jīng)營的權(quán)力[4]。

第一，大學(xué)的經(jīng)營權(quán)是法人組織權(quán)利的應(yīng)有之義。從大學(xué)的舉辦者、經(jīng)營者、管理者三者之間的關(guān)系來看，大學(xué)的經(jīng)營權(quán)就是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)在學(xué)校范圍內(nèi)的具體展開。大學(xué)作為高等教育的經(jīng)營主體無疑具有面向社會和市場而獨立自主應(yīng)對的權(quán)利。大學(xué)的義務(wù)主體必然是政府、其他社會組織以及個人，他們有義務(wù)保障大學(xué)經(jīng)營權(quán)在合理合法的狀態(tài)里得到實現(xiàn)。大學(xué)的經(jīng)營權(quán)是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。一方面，在國家相關(guān)法律規(guī)范允許的范圍內(nèi)，大學(xué)能夠自主地經(jīng)營；另一方面，大學(xué)也需要接受政府的合理監(jiān)督并恰當?shù)芈男凶约旱纳鐣x務(wù)。

第二，大學(xué)的經(jīng)營權(quán)是大學(xué)章程發(fā)展的客觀需要?！吨腥A人民共和國高等教育法》等法律法規(guī)從國家宏觀層面上賦予了大學(xué)自主經(jīng)營的法律依據(jù)。而把這種法律依據(jù)轉(zhuǎn)換成真正的大學(xué)內(nèi)部法律運行依據(jù)只有通過大學(xué)章程才能實現(xiàn)。大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要組成部分，是現(xiàn)代大學(xué)制定各項辦學(xué)規(guī)章必須要遵守的“憲章”，建構(gòu)完善的現(xiàn)代大學(xué)制度要堅持大學(xué)章程的核心地位[5]。大學(xué)章程使得大學(xué)的法律權(quán)利進一步轉(zhuǎn)化成為內(nèi)部的、具體可行的、約束各方面行為的并保障大學(xué)未來健康發(fā)展的組織性契約。大學(xué)的主體性和能動性在大學(xué)章程中得以凸顯出來，科學(xué)的大學(xué)章程能充分地體現(xiàn)出了大學(xué)的經(jīng)營自主權(quán)。

第三，保障學(xué)術(shù)自由，遵循高等教育規(guī)律是大學(xué)經(jīng)營權(quán)的不二宗旨。大學(xué)的經(jīng)營權(quán)不僅包括形而下的，更要囊括形而上的，它最終匯集為尊重高等教育自身發(fā)展規(guī)律的學(xué)術(shù)自由，只有尊重并遵守高等教育發(fā)展規(guī)律的大學(xué)經(jīng)營權(quán)才能是真正的大學(xué)經(jīng)營權(quán)。在這一過程中，大學(xué)經(jīng)營權(quán)一定要努力彰顯大學(xué)的精神。大學(xué)作為一種追求人類精神家園的學(xué)術(shù)性組織，具有引領(lǐng)社會發(fā)展的偉大使命，甚至在某些歷史的關(guān)鍵節(jié)點上具有改造社會的偉大功能。因此，在辦學(xué)目標、專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)方式的經(jīng)營上，大學(xué)的獨立自主使象牙寶塔永遠閃耀著靈光。

第四，大學(xué)的經(jīng)營權(quán)是權(quán)利自由和資格能力的總和。在大學(xué)經(jīng)營權(quán)這個復(fù)雜的概念體系中，存在著自由馳騁的最大可能性。所謂“經(jīng)營的權(quán)利”就是大學(xué)“自主權(quán)利”的外在表現(xiàn)形式；所謂“經(jīng)營的自由”就是在法律和法規(guī)所能容忍的范圍內(nèi)的“自由裁量權(quán)”；所謂“經(jīng)營資格”就是從外部形態(tài)上高校法人所具有的行為可能性和法律平等性；所謂“經(jīng)營能力”就是從內(nèi)部形態(tài)上大學(xué)顯示出的權(quán)利的本身擁有性，并且還進一步顯示出其權(quán)利的未來發(fā)展的可能性。

第五，大學(xué)的經(jīng)營權(quán)是以文化協(xié)同發(fā)展為前提和未來發(fā)展方向。大學(xué)章程是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的重要組成部分，在大學(xué)發(fā)展進程中，大學(xué)面臨著重組和擴張，逐步地形成大規(guī)?；蚨嘈^(qū)的形式。在校校合并和新校區(qū)生成的過程中，那些在歷史上已經(jīng)形成了具有自己特色的學(xué)校先進文化不會因為時代的發(fā)展而立刻發(fā)生變化，大學(xué)的經(jīng)營權(quán)就需要在這樣的文化背景下有效使用，甚至最終要進一步定位自己的教育教學(xué)理念，從而形成新的大學(xué)精神[6]。

（二）大學(xué)辦學(xué)者身份的科學(xué)定位

大學(xué)的辦學(xué)者在經(jīng)營高等學(xué)校的過程中應(yīng)充分地明確自己與舉辦者和管理者的關(guān)系，分清舉辦權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國高等教育法》等相關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章的指導(dǎo)下進行合法經(jīng)營，尊重人才培養(yǎng)發(fā)展的自身規(guī)律，真正地做到“十年樹木，百年樹人”，尊奉“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學(xué)，為萬世開太平”的精神，并始終秉承“正其義，不謀其利；明其道，不計其功”的信仰，最終成為追求真理、淡泊名利的經(jīng)營大師。

第一，大學(xué)的辦學(xué)者在經(jīng)營的過程中要適時地找到自己的經(jīng)營特色，要能夠跟緊時代的腳步，反映時代的精神，保持創(chuàng)新的思維和動力，并將理論思想與實踐探索緊密聯(lián)系在一起。學(xué)校的辦學(xué)特色應(yīng)當相對的穩(wěn)定，內(nèi)涵可以根據(jù)不同時代的要求而不斷更新。大學(xué)的辦學(xué)者應(yīng)該決定學(xué)校發(fā)展方向，發(fā)揮學(xué)校的科研、教學(xué)與社會服務(wù)的職能，使學(xué)校的辦學(xué)精髓能夠得到明確的體現(xiàn)。

第二，就目前的實際情況來看，大學(xué)的辦學(xué)者應(yīng)按照加強專業(yè)適用性的原則，對其專業(yè)設(shè)置、教學(xué)過程的安排和設(shè)計等進行全面的優(yōu)化和有針對性的調(diào)整，使其能夠符合時代與社會的要求。加強專業(yè)適用性，首先是學(xué)以致用，要有明確的適用性規(guī)劃。大學(xué)的辦學(xué)者可以擴大征求意見的范圍，邀請社會各個領(lǐng)域的專家、研究人員、學(xué)有所成并有一定影響力的校友、高校教師等人員對當前高校的教學(xué)狀況和專業(yè)建設(shè)等問題進行準確的分析并做出有效的教育發(fā)展規(guī)劃。這個規(guī)劃能夠?qū)π袠I(yè)的發(fā)展前景、社會對人才的剛性需要以及市場帶來的無法預(yù)估的風(fēng)險做出相對準確并有效的判斷和指導(dǎo)，使高等教育的發(fā)展更能適應(yīng)社會大環(huán)境的變革。其次，大學(xué)的辦學(xué)者要不斷地豐富高等教育的層次。多層次的辦學(xué)結(jié)構(gòu)是和一個學(xué)校的辦學(xué)定位、辦學(xué)理念和傳統(tǒng)，尤其是和大學(xué)的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會三大基本功能密切關(guān)聯(lián)的。大學(xué)的辦學(xué)者要努力地做到因材施教，讓擁有不同才能的人都有良好的學(xué)業(yè)規(guī)劃和順暢的社會晉升空間。再次，大學(xué)的辦學(xué)者應(yīng)當適時有選擇地降低學(xué)習(xí)成本，以及學(xué)生的心理預(yù)期，讓學(xué)生認識到要實現(xiàn)個人理想還需要在后期的實踐中付出極大的學(xué)習(xí)和努力。實踐證明，很多行業(yè)的優(yōu)秀分子，未必是名校出身，建立普惠制的高等教育體系是提升全民族素質(zhì)和增強青年謀生能力的基本手段。最后，在體現(xiàn)高等教育基本公益性質(zhì)的同時，大學(xué)的辦學(xué)者要不斷地探索經(jīng)營方式的多樣化，利用一切可以利用的資源來促進高校的發(fā)展。

第三，大學(xué)應(yīng)該成為超越意識形態(tài)、超越各種黨派和民間社團之外的甚至是超越各種利益紛爭的獨立的社會公器。其經(jīng)營者是秉持中立立場的盡顯“愛利天下”的真正職業(yè)教育家，而不應(yīng)該是擁有行政職務(wù)職權(quán)的公務(wù)員，也不是主張意識形態(tài)的政治家。高等教育的經(jīng)營過程要充分考慮高等教育的自身發(fā)展規(guī)律和人的發(fā)展規(guī)律以及整個社會的發(fā)展變化規(guī)律，以嚴謹不茍的態(tài)度在順應(yīng)國家和社會發(fā)展的大背景下不斷地創(chuàng)生新的高等教育發(fā)展形態(tài)，這是大學(xué)辦學(xué)者的經(jīng)營權(quán)行使的最高層次。

三、大學(xué)管理者的有限張力

上面從宏觀和微觀的角度分別探討了大學(xué)的舉辦者和大學(xué)的經(jīng)營者問題，接下來我們從中觀的角度來進一步探析大學(xué)的管理者問題。這里所謂的大學(xué)的管理者是指在國家宏觀調(diào)控的背景下政府為大學(xué)的發(fā)展而成立的專門的行政組織機關(guān)，這種教育行政機關(guān)是依照憲法和行政組織法成立的，代表國家行使教育行政管理職能、領(lǐng)導(dǎo)和管理高等教育事業(yè)的行政機關(guān)[7]。

（一）大學(xué)管理權(quán)的科學(xué)定位

大學(xué)管理者主要是在《中華人民共和國憲法》和有關(guān)教育相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上對大學(xué)施以合法的行政行為，從而將高等教育合法的行政權(quán)力很好地體現(xiàn)出來。就教育行政機關(guān)來說，它與大學(xué)之間形成了一種垂直性的行政法律關(guān)系，這種行政性的管理權(quán)力不會因為公立和私立或民辦等形式而發(fā)生變化。換言之，在中國社會主義國家范疇里的所有高等學(xué)校，無論是公辦的還是民辦的，都必須在國家教育行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督下，并依據(jù)國家的教育方針和法律法規(guī)舉辦高等學(xué)校。這種行政性的法律關(guān)系并不排除大學(xué)的自主舉辦權(quán)，也不排除大學(xué)可以在其合理而合法的權(quán)力范圍內(nèi)依法自主經(jīng)營權(quán)。這樣，在高等教育領(lǐng)域中就形成了權(quán)力運行的新模式，即高等學(xué)校舉辦者的舉辦權(quán)、高等學(xué)校行政管理組織機關(guān)的行政權(quán)即管理權(quán)及高等學(xué)校辦學(xué)者的經(jīng)營權(quán)，所有的高等教育行為都在這“三權(quán)”模式下，在符合法律并尊重高等教育發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上穩(wěn)健發(fā)展。

大學(xué)行政管理者扮演著連接大學(xué)舉辦者和大學(xué)實際經(jīng)營者的紐帶的角色。為使高等教育的辦學(xué)宗旨和總體思路符合其舉辦者的整體要求，大學(xué)行政管理者需要很好地理解舉辦者的規(guī)劃想法，并能在實際工作過程中為學(xué)校經(jīng)營者提供相應(yīng)的符合國家和社會發(fā)展的指導(dǎo)意見。換句話說，在大學(xué)實際的舉辦和經(jīng)營中，大學(xué)的行政管理者不僅應(yīng)該保證有關(guān)高等教育的各種規(guī)章制度、方案措施符合國家的基本規(guī)定和要求，也應(yīng)該保證高等教育的行政管理適應(yīng)高校教學(xué)、科研的需要，努力強化高校行政管理的服務(wù)定位。

（二）大學(xué)管理權(quán)的去行政化

在大學(xué)管理權(quán)的去行政化過程中，原來的高等教育行政管理者的權(quán)力得到了一定程度的約束，其行使的條件和適用情況的變化使高等教育的行政管理者在行使權(quán)力的過程中更加謹慎。然而，大學(xué)的去行政化并不應(yīng)該完全地使大學(xué)的行政管理喪失應(yīng)有的職能，而是應(yīng)該讓大學(xué)的行政管理更加科學(xué)和符合高等教育的自身發(fā)展規(guī)律。另外，恰當?shù)拇髮W(xué)行政管理也是黨和國家政府對大學(xué)進行規(guī)范的實際需要。大學(xué)的行政管理者必須崇尚知識與學(xué)問，承認學(xué)術(shù)至上，在獨立設(shè)定權(quán)限上應(yīng)符合高等教育的發(fā)展規(guī)律和要求，要讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，依托專業(yè)的理論基礎(chǔ)和豐富的管理經(jīng)驗保障高等教育的穩(wěn)健發(fā)展[8]。

在大學(xué)的所有資源中，人力資源與硬件設(shè)施是關(guān)乎其發(fā)展水平的重要資源。對于公立高校而言，其資源配置需要政府決定，學(xué)校經(jīng)營者只有人力資源的普通使用權(quán)而缺少關(guān)鍵的決定權(quán)，且重要的硬件設(shè)施需要政府調(diào)撥，這些都需要大學(xué)的行政管理者做出恰當?shù)膮f(xié)調(diào)。民辦大學(xué)的資源雖然由自己來自行解決，但是，其資源的實際質(zhì)量情況仍然需要大學(xué)行政管理者來把關(guān)并進行有效的規(guī)范。隨著高等教育發(fā)展的縱向深入，生產(chǎn)要素市場化配置的確立與發(fā)展進一步影響著大學(xué)行政管理者的管理行為，大學(xué)行政管理者應(yīng)該充分發(fā)揮已有資源并爭取各類資源來豐富高等教育的內(nèi)容并加速高等教育的穩(wěn)健發(fā)展。總體來講，高等教育的人事權(quán)通常都是由高等教育的行政管理者來把握著的，因此，大學(xué)的行政管理者就需要營造出能夠聚集人才的環(huán)境。大學(xué)雖然是專家、學(xué)者密集的地方，在各自的領(lǐng)域擁有充分的說服力，但如果缺乏動力、活力、向心力與凝聚力，大家在一起就不能很好的配合并發(fā)揮出應(yīng)有的聰明才智而創(chuàng)造出卓越的效益。這就要求大學(xué)行政管理者在具體的管理活動中，應(yīng)通過規(guī)劃、指導(dǎo)等一系列措施，激發(fā)人才的動力與活力，調(diào)動人才的積極性，形成人才群體的向心力、凝聚力，充分地發(fā)揮出大學(xué)行政管理者對人才掌控的能力。隨著高等教育改革與發(fā)展進入深水區(qū)，大學(xué)的管理者不能再靠窒息學(xué)校經(jīng)營者的首創(chuàng)精神、大學(xué)教師和學(xué)生的創(chuàng)新精神的行政命令來進行管理，而是必須依靠法律、真理、人格的力量，依靠規(guī)劃指導(dǎo)、政策導(dǎo)向、客觀評價來進行科學(xué)的管理。

四、大學(xué)舉辦者、管理者、辦學(xué)者的辯證關(guān)系

就我國大學(xué)的實際來說，大學(xué)舉辦者、管理者和辦學(xué)者對應(yīng)著大學(xué)的舉辦權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，要厘清三者之間的權(quán)力關(guān)系并對其進行配置重塑，必須要明確各自在高等教育運行中所扮演的角色。

（一）明確舉辦者、管理者及辦學(xué)者各自的角色

大學(xué)的舉辦者在大學(xué)的籌建與發(fā)展過程中起著導(dǎo)向與指引的作用。大學(xué)舉辦者對高等學(xué)校的定義與未來的規(guī)劃應(yīng)與大學(xué)經(jīng)營者在經(jīng)營過程中所遵循的規(guī)則與方案區(qū)別開來。大學(xué)舉辦者對高等教育的闡述和設(shè)計是宏觀的，是可行性方向以及有效約束政策的制定者，是基于國家、社會、市場的發(fā)展而總結(jié)或開創(chuàng)出的有利于高等教育健康穩(wěn)健發(fā)展的設(shè)計師。大學(xué)的舉辦者通常不會參與大學(xué)實際的經(jīng)營與發(fā)展，只做宏觀方向上的引導(dǎo)。

大學(xué)的經(jīng)營者則應(yīng)該依照其舉辦者的意圖來實際操作大學(xué)籌建與發(fā)展的具體實施步驟，這相對于高等教育發(fā)展來講是微觀的，細致入微的執(zhí)行及對大學(xué)舉辦者意圖的準確理解成為大學(xué)經(jīng)營者在整個高等教育運行的過程中能夠平穩(wěn)立足的重要基礎(chǔ)。因此，不管是大學(xué)的舉辦者還是大學(xué)的經(jīng)營者都要在整個高等教育運行體系中擺正地位并發(fā)揮相應(yīng)職能，明確各自的權(quán)利與義務(wù)，制定好相應(yīng)的資源配置與溝通反饋機制，做到不越權(quán)的同時合理并有效地行使自己的權(quán)利，全面履行自己的義務(wù)，確保高等教育穩(wěn)健的發(fā)展。

大學(xué)的行政管理者作為大學(xué)舉辦者與大學(xué)經(jīng)營者的橋梁與潤滑劑在高等教育運行體系中起著監(jiān)督與促進的作用。大學(xué)的管理者向上按照大學(xué)舉辦者的意圖和宗旨辦學(xué)，向下指導(dǎo)大學(xué)經(jīng)營者的具體辦學(xué)行為，對大學(xué)經(jīng)營者在經(jīng)營過程中遇到的問題與進展情況向大學(xué)舉辦者做相應(yīng)的反饋。大學(xué)行政管理者享有對辦學(xué)進行監(jiān)管的權(quán)力，并對大學(xué)舉辦者負責(zé)。大學(xué)管理者在行使權(quán)力的過程中既不同于大學(xué)舉辦者做宏觀方向的指引，又不同于大學(xué)經(jīng)營者做微觀方向的實施，其只是在充分理解大學(xué)舉辦者想要達到的效果和目的后，去判斷社會發(fā)展的大環(huán)境以及根據(jù)自身的管理經(jīng)驗，通過出臺政策、法規(guī)、方法等一系列措施或運用資源的配置等經(jīng)濟手段對高等學(xué)校的經(jīng)營過程進行有效調(diào)節(jié)，進而影響經(jīng)營者的經(jīng)營路線，保證高等教育健康有序的發(fā)展。

（二）大學(xué)舉辦權(quán)、管理權(quán)及經(jīng)營權(quán)的重組

就我國大學(xué)的實際來說，高等教育的權(quán)力運行是三種舉辦形式、多種經(jīng)營方式、一種管理模式的有機統(tǒng)一。大學(xué)舉辦者、管理者、經(jīng)營者是在整個高等教育發(fā)展運行體系中處于不同地位的三個重要參與主體，三者在實際高等教育體系的構(gòu)建過程中發(fā)揮著不同的職能，是高等教育權(quán)力體系中的基本組成部分。他們擁有各自不同的權(quán)力，需要承擔相應(yīng)的義務(wù)，他們相互制約又需要互不干涉。大學(xué)的舉辦者、管理者以及經(jīng)營者應(yīng)當充分明確各自的職能及擁有的權(quán)力，同時，還需要明確各參與主體與其他參與主體的關(guān)系和基本的溝通形式，讓三者能夠以合理的方式聯(lián)系到一起。除此之外，三者還應(yīng)該形成穩(wěn)定的合作與制約的關(guān)系，使權(quán)力既在規(guī)定合理的范圍內(nèi)行使又能充分體現(xiàn)各參與主體的特點。各參與主體只行使各自范圍內(nèi)的權(quán)力，做到不越權(quán)、勤溝通，讓權(quán)力的行使在法律法規(guī)及其他規(guī)則框架內(nèi)運行。明確大學(xué)舉辦者、管理者、經(jīng)營者三者的地位并厘清各主體相互之間的關(guān)系，有利于大學(xué)參與者合理安排工作重心，提高工作效率，激發(fā)工作熱情。各參與主體在權(quán)力關(guān)系重塑后可釋放相應(yīng)領(lǐng)域的改革動力，保障高等教育工作在各方努力下穩(wěn)健運行，促進高等教育的健康發(fā)展。

綜上，在當代大學(xué)章程制定和完善的過程中，大學(xué)需要全面考量辦學(xué)規(guī)律、管理體制和法律制度等因素，恰當?shù)嘏渲煤投ㄎ慌e辦者、管理者和辦學(xué)者的權(quán)力，重塑三者的權(quán)力關(guān)系，唯其如此，才能保證我國高等教育的健康發(fā)展。