行政訴訟中的信訪困境與法院對策

張 弘，吉朝然

（遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036）

廣義的信訪，是指人民群眾向各級黨委、人大、政府、公檢法機關(guān)、人民政協(xié)、社會團體等機構(gòu)，以來信來訪的形式提出意見、建議、控告、申訴、檢舉等活動。而行政訴訟中的信訪指的是，因行政訴訟判決或在行政訴訟過程中（包括執(zhí)行過程），案件當(dāng)事人為維護自身的利益繼而向法院進行的上訪活動。信訪工作制度產(chǎn)生于特殊的歷史背景之下，作為具有中國特色的一項制度，在60多年歷程中對社會穩(wěn)定起到了一定的積極作用。但近年來也出現(xiàn)了信訪人重復(fù)上訪的“過度上訪”和采用違規(guī)手段的“惡意上訪”等現(xiàn)象，這已經(jīng)成為困擾法官審判的一大難題。因此，本文通過分析信訪給行政訴訟帶來的問題，探討行政訴訟中當(dāng)事人選擇信訪的原因，為法院處理行政訴訟中的信訪提出相應(yīng)的建議。

一、信訪給行政訴訟帶來的干擾

（一）行政訴訟中信訪存在的問題

當(dāng)前信訪在行政訴訟中存在的問題，大致可以分為兩類：其一，在審判過程中的信訪。上訪人員主要是擔(dān)心法官對自己的審判不利，繼而向主審的法官或者院長反映相關(guān)的情況。應(yīng)對這種信訪不僅占用了主審法官的時間，而且不正當(dāng)?shù)男旁L方式會對法院的公正審判造成影響，甚至有時當(dāng)事人會采取極端的方式來妨礙司法的正常運行。法官只有在不受干擾的情況下才會公正審判，但就目前我國行政審判體制來看法官或多或少都會受到干擾。審判過程中的信訪往往會得到上級機關(guān)的批示，而這會使法官倍感壓力。其二，判決之后的上訪。當(dāng)事人對審判的結(jié)果不服（也可能審判結(jié)果有紕漏），或者認(rèn)為法官的審判不公正侵犯了其合法權(quán)益，所以又向法院進行上訪。針對此種類的信訪，各地的普遍做法是要求主審法官親自接待，并且耐心解釋和安撫，甚至在極端的情況下采取經(jīng)濟上的安撫等方式。這種情形之下，只要法院的處理稍有不慎，或者處理結(jié)果不當(dāng)，就容易造成出現(xiàn)“信訪不信法”“無理訪”等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)更加加重了法官審理案件的難度，使法官在做出判決時總被不相關(guān)的考量所干擾。

（二）法官應(yīng)對信訪的困境

上述現(xiàn)象都耗費了法官大量的精力，而且影響了公眾對于法院司法權(quán)威的信任。此困境產(chǎn)生的原因是多方面的。一是“人治”思想的困擾。法官受傳統(tǒng)“父母官”情懷的影響，造成了信訪處理的“人治化”。目前我國行政糾紛解決機制，并不是偏向于程序化的模式，更多的是植根于傳統(tǒng)的民本主義，使法官在處理信訪時，為了得到百姓的所謂“贊譽”，突破法律的限制選擇“人治”的處理方式。這種方式導(dǎo)致法官在處理信訪事件時更多地傾向信訪人，信訪人在這種情形的引導(dǎo)下更加愿意采取信訪，這也導(dǎo)致了法官更加受困于信訪的制約。二是績效考核的不合理。目前法官考核中規(guī)定的信訪投訴率、重復(fù)信訪率等不合理的考核指標(biāo)，也助長了“惡意信訪”和“過度信訪”的發(fā)生。司法權(quán)不是管理權(quán)而是判斷權(quán)，因此法院追求的應(yīng)是公正的審判，而不是貪圖效率[1]。但是，面對這些條條框框的考核標(biāo)準(zhǔn)，法官若不完成相應(yīng)的考核指標(biāo)，就會承擔(dān)相應(yīng)的不利后果，所以法官對于信訪的處理只能是盡一切可能平息信訪，甚至采取經(jīng)濟補償?shù)姆绞桨矒嵝旁L群眾，以避免信訪矛盾的激化。這又容易給人造成“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的印象。三是公眾媒體傳導(dǎo)的不利影響。本來法官處理案件所追求的便是公平與正義，但是上訪的案件經(jīng)媒體傳導(dǎo)后受到各方的關(guān)注。無形之中法官會成為這個糾紛中最受關(guān)注的“點”，法官對于當(dāng)事人的問題就會十分謹(jǐn)慎地處理，當(dāng)事人在覺察到這一情況后，更愿意在訴訟之余采取信訪的手段，這也成為羈絆法官公正審判的因素之一。

二、行政訴訟中選擇信訪的緣由分析

（一）基于實用主義的考量

實用主義是指公眾根據(jù)日常生活的經(jīng)驗，采取對自身利益最有效果方式的一種價值取向。相對于行政訴訟，信訪的成本更為低廉。訴訟的程序化，導(dǎo)致當(dāng)事人很難將自己所有的情由完全表達，或因為自身素質(zhì)的原因，很難在法庭上將所需要的證據(jù)向法官一一展示。相對于行政訴訟，信訪則不需要這些“繁文縟節(jié)”。就算當(dāng)事人選擇了行政訴訟，其一般也會選擇信訪來交叉使用。這種在啟動行政訴訟的同時又選擇信訪的策略，表明了人們采取“信訪”這一渠道主要是基于實用主義態(tài)度。行政訴訟案件的數(shù)量雖然在逐年上升，但相對于民事訴訟案件的數(shù)量仍然有很大差距，行政訴訟的案件也遠遠少于行政信訪的數(shù)量。這些事實表明公眾并不是厭惡訴訟，而是厭惡與行政機關(guān)打一場“民告官”的訴訟。行政訴訟立案難，立案之后勝訴難，以及勝訴之后執(zhí)行難，都成為困擾公民的問題[2]。相對于行政訴訟，信訪的啟動程序相對簡單，而且易于突破“關(guān)系網(wǎng)”的束縛，實用性遠非行政訴訟可比。

（二）司法公信力不足

法院在行政訴訟工作中，礙于種種原因難以全部排除行政對審判的干擾。有學(xué)者指出我國司法獨立中最大的問題是人事與財政受制于行政機關(guān)，這就使法院難以有獨立的意識[3]。此種情形之下很難讓當(dāng)事人信服法院可以做到公正的審判。在一項就法院是否可以公正審理行政訴訟的調(diào)查問卷中，50%以上的人不認(rèn)為法院有能力解決好行政訴訟案件，甚至認(rèn)為有特權(quán)的行政機關(guān)根本不會把法院放在眼里。當(dāng)事人為了避免審判結(jié)果對自己產(chǎn)生不利的影響，繼而將信訪作為與訴訟并用的救濟途徑。有學(xué)者甚至認(rèn)為，信訪的權(quán)利救濟功能已經(jīng)成為信訪制度的主要功能和頭號任務(wù)。當(dāng)事人在審判中渴求法官可以公平對待自己，于是通過成本不高的信訪來向法院施加壓力以期獲得公平的對待。當(dāng)事人在訴訟中并不十分渴望看到的是中立的法官，更愿意審判的法官是一個體察民情的“父母官”。因此，法院應(yīng)當(dāng)建立和完善司法權(quán)威，進一步提高司法公信力。

（三）基于對行政訴訟對抗性的反感

行政訴訟的審、辯對抗性作為一項制度特色，主要是依靠權(quán)力來對抗權(quán)力。這也就導(dǎo)致了行政訴訟在調(diào)解適用上有諸多的限制而忽視了當(dāng)事人的調(diào)解需求。當(dāng)事人往往還是秉承“民不與官斗”的淳樸思想，面對行政權(quán)的強勢，更多的是想依靠一個“長者”（這里是指一個權(quán)威機構(gòu)）居中調(diào)停。采取這一方式，當(dāng)事人認(rèn)為這可以緩解與行政機關(guān)所產(chǎn)生的矛盾，并且可以促使行政機關(guān)盡快執(zhí)行所達成的方案，繼而更快地維護自己的利益。當(dāng)事人提起一場行政訴訟，往往要冒著與行政機關(guān)“撕破臉”的風(fēng)險。個體戶與稅務(wù)機關(guān)打一場行政官司，這幾乎意味著當(dāng)事人愿意放棄自己所經(jīng)營的一切。這種對抗式的風(fēng)險，讓當(dāng)事人一般不愿意輕易發(fā)起一場訴訟，而更愿意將糾紛的解決訴諸黨政渠道[4]。這說明了當(dāng)事人在面對行政糾紛之時不愿意與行政機關(guān)發(fā)生行政訴訟，即使行政訴訟相對于信訪而言受到的行政機關(guān)的干擾更少，且解決效率更高。當(dāng)事人更傾向于以柔性化的方式解決行政爭議，避免與行政機關(guān)產(chǎn)生更深的矛盾。當(dāng)事人選擇訴訟又選擇信訪，更多的是考慮可以與行政機關(guān)用柔性的方式解決問題，在解決糾紛之后大多數(shù)當(dāng)事人也會選擇撤訴。

三、法院應(yīng)對信訪困境的策略選擇

（一）提高司法公信力

司法的公正和公信力，集中反映了人民群眾對司法的期望，集中反映了司法建設(shè)的目的和規(guī)律，也是衡量一個國家或地區(qū)法治建設(shè)水平的基本標(biāo)志。司法公信力的不足，造成了當(dāng)事人不愿意選擇更加透明高效的訴訟。當(dāng)下我國司法公信力正面臨著不小的挑戰(zhàn)，有學(xué)者認(rèn)為司法公信力建設(shè)主要面臨以下幾個方面的問題：第一，少數(shù)案件存在辦案不公的情況；第二，個別案件出現(xiàn)程序上的問題，有礙司法程序的公正實施；第三，錯案糾錯機制不完善；第四，有些法官不能遵循職業(yè)道德，且司法技能有所欠缺；第五，司法腐敗對司法公信力的影響；第六，民意對司法信服之間存在差距[5]。行政訴訟司法不公的問題，可以從行政訴訟被告平均敗訴率一直在10%左右這一點上反映出來。司法的地方化、行政化，是產(chǎn)生這一現(xiàn)象的深層原因。

現(xiàn)階段我國司法公信力的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)從民意的角度去健全。司法公信力的建設(shè)，首先應(yīng)當(dāng)考量的是民意與司法之間的關(guān)系。民意在司法上可以表現(xiàn)為司法民意，或者叫司法公意，即社會的多數(shù)成員對司法機關(guān)及其工作人員所作出的行為和現(xiàn)象所表達的大多數(shù)接近的意見、情感和行為傾向的總稱[6]。當(dāng)下，影響公眾對司法公信力看法的因素，最主要的是公眾對個案的個人的看法與法院的實際判決之間的差距關(guān)系。這個差距越大，則公眾對司法公信力愈加不能信服，對法院的判決愈加不能認(rèn)可。深化司法改革，應(yīng)當(dāng)建立在法治理念與司法規(guī)律的基礎(chǔ)之上，并且要致力于社會現(xiàn)實問題的解決。在這種前提下，只有正確地掌握和對待民意的追求，才能更好地建設(shè)符合現(xiàn)階段實際的司法公信力，也只有這樣才能讓公眾“信仰法律”。因此，必須不斷提高法官的職業(yè)素養(yǎng)，提高司法審判能力，加強錯案糾錯的建設(shè)，防止和懲治司法腐敗，把維護和建設(shè)司法公信力落到實處。

（二）綜合性考量的審判方式

行政訴訟的判決不僅僅是法律意義上的宣判，更多的是政治意義上的表態(tài)。一個行政判決的結(jié)果不僅僅影響著訴訟雙方，更多是國家態(tài)度的宣示。行政訴訟是由中央直接提議法律的制定，并且直接確立了立法的主旨，三大訴訟中也只有行政訴訟有此殊榮。學(xué)界將行政訴訟定位為依法控權(quán)，努力擴大行政訴訟的受案范圍。實務(wù)界始終在探尋如何更好地解決行政爭議，真正做到案結(jié)事了。當(dāng)事人也為了自身的利益，不斷借助各種救濟方式來實現(xiàn)自己的訴求。

行政判決不能僅依靠紙面上“法律”而忽略了紙面法律之外的“法律”，必須做到綜合性考量。首先，要考量當(dāng)事人的因素。當(dāng)事人向上級部門信訪的主要目的，是希望可以重視自己的情況，能夠得到公正的審判。并非每一個當(dāng)事人都是違法上訪，他們主要是在主張自己的訴求。其次，要加強與行政機關(guān)的溝通。法院在審判過程中也會更多地與行政機關(guān)就個案進行溝通，以期望判決可以盡快執(zhí)行。法院與行政機關(guān)的正常互動，可以促進法院判決的執(zhí)行，也可以提高行政機關(guān)的規(guī)范執(zhí)法，增強法律意識。再次，要考量社會輿論的反響。法院在審判過程中，不僅要堅持實體上公正，而且應(yīng)當(dāng)堅持公開透明的審判程序，能夠讓當(dāng)事人可以切實感受到司法的力量。要高度重視社會輿論的作用，對于重大的疑難案件要積極做出回應(yīng)，對社會輿論加以正確引導(dǎo)。最后，要做好案件宣判的善后工作。案件終結(jié)之后，信訪人仍舊上訪的，經(jīng)查確有困難的，應(yīng)當(dāng)將信訪人的材料轉(zhuǎn)交至社會保障部門或民政部門。法官在做出相關(guān)審判之后，應(yīng)當(dāng)完善之后的執(zhí)行，避免造成“案結(jié)事不了”的情況發(fā)生。

（三）信訪終結(jié)機制的建立與完善

為了有效避免信訪所帶來的不利之處，應(yīng)當(dāng)建立完善的信訪終結(jié)機制，從而減少信訪對行政訴訟的影響。2014年，中央政法委制定《關(guān)于健全涉法涉訴信訪終結(jié)制度的意見》，對信訪終結(jié)的類型做出相關(guān)規(guī)定，強調(diào)法院要依法處理違法鬧訪行為。但值得注意的是，文件中提出了“慎用終結(jié)手段”這一符合我國國情的指向，對于社會穩(wěn)定有積極的意義。

因此，解決信訪問題的關(guān)鍵，是要通過法治的處理方式，逐步建立相應(yīng)的信訪終結(jié)機制。第一，信訪處理要采取法治化的標(biāo)準(zhǔn)。對于信訪處理，應(yīng)當(dāng)堅持在法律與政策之中找尋合適的依據(jù)，遵循法律的規(guī)則和原則解決問題，并且在信訪處理的評價上采取以依法處理為評價標(biāo)準(zhǔn)。第二，加強部門之間的協(xié)調(diào)配合。職能部門在處理信訪事項時，不能僅懷有為信訪部門“打工”或者“幫忙”的想法，避免出現(xiàn)互相推諉的情形，防止產(chǎn)生效率低下問題。要轉(zhuǎn)變信訪處理的觀念，按照各職能部門的職責(zé)進行信訪處理，加強部門之間的合作，提升信訪處理的效率。第三，處理程序和結(jié)果要做到透明、公開。陽光是最好的防腐劑，將信訪的處理程序與結(jié)果公開化，可以有效避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。程序的公開化可以采取公開聽證等方式，保證雙方可以參與其中。處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)接受社會公眾的監(jiān)督，僅僅是內(nèi)部處理信訪問題已經(jīng)不能完全符合信訪工作的需求。信訪結(jié)果的公開不僅是對當(dāng)事人知情權(quán)的一種回應(yīng)，更重要的是建立起信訪工作處理的公信力，在處理結(jié)果公開之后可以獲得更多的社會上的理解，避免公眾對信訪工作產(chǎn)生誤解。第四，工作方式的信息化。目前，許多上訪人采用“多頭上訪”的方式，造成信訪處理工作的困難。采用信息化的工作方式，可以使信訪機構(gòu)更快捷、更全面地了解上訪人的需求，從而能夠更妥善地處理信訪問題。第五，引導(dǎo)社會組織進入到信訪處理工作中。通過社會形成的合力來妥善處理信訪事件，其優(yōu)勢是能夠發(fā)揮社會組織的獨有作用，緩解法院處理信訪問題的壓力，有利于法院更加高效地處理司法事務(wù)。第六，采取上述程序與措施之后，法院審判的案件并經(jīng)上級法院復(fù)查或再審的，應(yīng)當(dāng)采取信訪終結(jié)機制。當(dāng)事人確有困難的，法院可以轉(zhuǎn)交至社會保障部門或者民政部門對其困難予以解決，從而避免社會不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。