論全國人大常委會對特區(qū)基本法的解釋權(quán)

朱敏艷（浙江大學，浙江 杭州 310008）

一、事件梗概

2016年香港特別行政區(qū)第六屆立法會選舉過程中，一些宣揚“港獨”的人員報名參選，香港特別行政區(qū)選舉主任依法決定其中6名公開宣揚“港獨”主張的人不能獲得有效提名。

10月12日，在新當選的立法會議員宣誓儀式上，候任議員梁頌恒及游蕙禎等宣誓時辱國并宣揚”港獨”在宣誓時擅自篡改誓詞或在誓詞中增加其他內(nèi)容，蓄意宣揚“港獨”主張，并侮辱國家和民族。

10月18日，香港特區(qū)立法會主席梁君彥裁定，5名立法會候任議員上周在第六屆立法會首次會議上的宣誓無效，需要重新宣誓。[1]

11月7日，第十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第一百零四條的解釋》，明確了宣誓的法律意義，對宣誓的形式、內(nèi)容要求與效力問題做了清晰說明。

這當中涉及的《香港基本法》的解釋主體、權(quán)限和程序問題值得討論。

二、基本法解釋主體

香港基本法解釋主體主要有兩個，一是全國人大常委會，二是香港特別行政區(qū)法院。我國《憲法》第三十一條規(guī)定：“國家在必要的時候設(shè)立特別行政區(qū)，在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”。香港特別行政區(qū)自治權(quán)力是中央授予的，而非固有的，這依賴于中央對地方的主權(quán)。香港特別行政區(qū)法院對基本法的解釋權(quán)同樣也是由中央授權(quán)的，我國《香港特別行政區(qū)基本法》第一百五十八條第二款規(guī)定了全國人大常委會對特區(qū)法院的授權(quán)：“全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)香港特別行政區(qū)法院在審理案件時對本法關(guān)于香港特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)對條款自行解釋”。

全國人大對基本法解釋權(quán)的主要法律依據(jù)是憲法和香港基本法。根據(jù)《憲法》第六十七條第四項，全國人民代表大會常務(wù)委員會享有解釋法律的權(quán)力。同時，人大常委會對基本法的解釋是最終解釋，基本法第一百五十八條第一款亦對其解釋權(quán)進行了規(guī)定：“本法的解釋權(quán)歸全國人民代表大會常務(wù)委員會”。

至此可以看出一方面人大常委會就基本法的解釋對香港法院進行了部分授權(quán)，另一方面，人大常委會保留對基本法的最終解釋權(quán)。那什么情形下基本法只能由人大常委會進行解釋？當全國人大常委會和香港特區(qū)法院均可以進行解釋時，應(yīng)當采取哪個解釋？又該采用什么標準進行判定？

三、全國人大常委會解釋權(quán)適用情形

基本法第一百五十八條第二款規(guī)定“全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)香港特別行政區(qū)法院在審理案件時對本法關(guān)于香港特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)對條款自行解釋”。由此，下文將對基本法中的特區(qū)自治范圍之內(nèi)條款和特區(qū)自治范圍之外條款的解釋權(quán)歸屬進行討論。

（一）人大常委會對自治范圍之外條款的解釋權(quán)

香港特區(qū)自治范圍之外有哪些權(quán)力？基本法第二條規(guī)定：“全國人民代表大會授權(quán)香港特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有政府管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)”，那么，在此規(guī)定未列舉的權(quán)力就應(yīng)該是屬于自治范圍之外的，比如外交權(quán)、軍事權(quán)、對行政長官的任命權(quán)等，對于涉及這些權(quán)力的條款，全國人大常委會享有解釋權(quán)。這種做法和加拿大對于聯(lián)邦政府和聯(lián)邦組成單位之間的權(quán)力劃分方式很像，“遂于憲法上將中央與各省的事權(quán)，俱明白列舉。但所列舉者終究不能包括一切事權(quán)，于是復(fù)以未及規(guī)定的殘余權(quán)歸諸中央”[2]。其中，需要注意的是，香港特區(qū)所享有的立法權(quán)，不同于全國人大所享有的立法權(quán)，而僅僅是一種地方立法權(quán)，也就是說香港特區(qū)對香港基本法這種憲法性法律不享有立法權(quán)。

似乎香港法院對自治范圍之外條款也具有解釋權(quán)，該條第三款規(guī)定：“香港特別行政區(qū)法院在審理案件時對本法對其他條款也可解釋。但如香港特別行政區(qū)法院在審理案件時需要對本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由香港特別行政區(qū)終審法院請全國人民代表大會常務(wù)委員會對有關(guān)條款作出解釋”。但是，此款規(guī)定的香港法院需要提請全國人大常委會進行解釋的關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款，基本上涵蓋了自治范圍之外的條款，因而，全國人大常委會實際上對自治范圍之外的條款具有最終解釋權(quán)。

（二）人大常委會對自治范圍之內(nèi)條款的解釋權(quán)

雖然香港法院對自治范圍之內(nèi)條款具有解釋權(quán)，但是這來自于全國人大常委會授權(quán)，全國人大常委會亦對此類條款擁有解釋權(quán)。比如，全國人大常委會在11月作出的《全國人大常委會關(guān)于香港特別行政區(qū)基本法第一百零四條的解釋》，對宣誓的形式、內(nèi)容要求與效力問題做了清晰說明。該解釋所針對的基本法第一百零四條屬于公務(wù)人員管理，應(yīng)當是政府管理權(quán)范疇內(nèi)的條款。而全國人大常委會主動對屬于香港特區(qū)自治范圍之內(nèi)的條款進行了解釋，此行為符合憲法和基本法對全國人大法律解釋權(quán)的規(guī)定。然而，問題是：對于香港特區(qū)自治范圍之內(nèi)的條款，全國人大常委會進行主動解釋的標準是什么？是不是所有條款都可以進行解釋？如果是這樣，對香港法院解釋權(quán)的授權(quán)就失去了實際意義。筆者認為其解釋應(yīng)當符合“一國兩制”的精神，有利于國家和特別行政區(qū)的穩(wěn)定和繁榮。

注釋：

[1]中國法院網(wǎng)，5名香港立法會候任議員宣誓被裁定無效，2016-10-18，http://www.chinacourt.org/article/detail/2016/10/id/2319813.shtml，2016-12-01。

[2]王世杰、錢端升：《比較憲法》，商務(wù)印書館，1999，第361頁。