論我國區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的法治化
——以珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為例

王 爽

內(nèi)容提要：區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中起到 “軟法之治”的作用。但是，囿于其規(guī)范內(nèi)容存在沖突和制定程序不當(dāng)，導(dǎo)致區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化推進(jìn)中的作用與效能不彰。因此，有必要針對(duì)其在實(shí)踐中存在的上述問題提出可行性的對(duì)策與建議。

自2013年習(xí)近平總書記提出 “一帶一路”倡議以來，黨中央和國務(wù)院出臺(tái)一系列政策、措施，積極發(fā)揮中央及地方行政能動(dòng)性，借助港澳的國際化優(yōu)勢，整合粵港澳三地資源，以粵港澳區(qū)域行政協(xié)議等方式縱深推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。“一帶一路”建設(shè)的偉大構(gòu)想不僅為粵港澳三地企業(yè)帶來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，也為我國地方政府及特區(qū)政府的發(fā)展注入了活力。

黨的十八大召開以來，黨中央就政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變等重大問題作出決定和部署，隨著改革全面深化，政府大力推進(jìn)民主法治建設(shè)，加強(qiáng)破除各方面體制弊端，“軟法之治”是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的有效工具，珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中離不開區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的 “軟法之治”。

一、區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范產(chǎn)生的原因

行政指導(dǎo)指的是政府行政部門對(duì)于其行政管轄區(qū)域當(dāng)中，就特定目標(biāo)或個(gè)體、組織等采用行政措施，給予非強(qiáng)制性的行為或決策上的影響，在合法范圍內(nèi)，得到受指導(dǎo)對(duì)象同意前提下，對(duì)其給予的某種出于政府行政目的的建議或限制。①①胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2016年版，第412頁。對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中出現(xiàn)的問題，行政指導(dǎo)具有比法律禁令或懲罰性措施更多的優(yōu)越性，是強(qiáng)制性法律措施的必要補(bǔ)充。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中，行政指導(dǎo)規(guī)范產(chǎn)生、完善并開始發(fā)揮重要作用，原因分析如下：

（一）踐行區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化施政目標(biāo)

交易成本，是指在一定的社會(huì)關(guān)系之中，人們通過自愿交換而實(shí)施經(jīng)濟(jì)行為所支付的成本。②[美]理查德·A·波斯納著：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，中國大百科全書出版社2012年版，第391頁。在一個(gè)混沌社會(huì)之中，交易成本就是指每個(gè)社會(huì)主體彼此間交易或發(fā)生法律關(guān)系時(shí)可能支付的一系列成本，它們包括：產(chǎn)權(quán)保護(hù)成本、公害和外在成本、信息發(fā)現(xiàn)成本、談判成本、協(xié)議執(zhí)行成本等。③馮玉軍：《法律的交易成本分析》，載 《法律與社會(huì)發(fā)展》2011年第6期。法律因素的參與，對(duì)各種成本產(chǎn)生重要影響，不同的法律制度導(dǎo)致其對(duì)資源的配置效率各不相同，進(jìn)而導(dǎo)致同一事項(xiàng)的交易成本在不同制度體系下可能存在著巨大不同。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化施政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，須進(jìn)一步降低經(jīng)濟(jì)一體化過程中的交易成本。

純粹的市場調(diào)節(jié)不能使資源達(dá)到最佳配置，有 “法律外套”的行政管理行為盡管可以降低市場調(diào)節(jié)的盲目性，降低社會(huì)成本，但同期產(chǎn)生了似乎更加高昂的制度成本。市場會(huì)失靈，法律也會(huì)失靈，運(yùn)用傳統(tǒng)僵化的法律手段干預(yù)社會(huì)資源配置，可能表面上可以達(dá)到 “依法行政”的效果，但并不能實(shí)現(xiàn)交易成本最小化的施政目標(biāo)。強(qiáng)制性法律規(guī)定作為社會(huì)管理的工具不是萬能的，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中遇到的新問題，新困難有時(shí)仍讓人們感到無法可依或法不敷用。

區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范與行政管理行為同屬政府對(duì)市場的積極干預(yù)，但它的實(shí)施通常只由行政組織法和行政法律原則的拘束。由于行政指導(dǎo)在其形式上帶有非強(qiáng)制性特征，在方法上相較于法律規(guī)范更具靈活性，因而在調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治問題，處理利益與矛盾糾紛上更具廣泛地適用性。④莫于川：《行政指導(dǎo)救濟(jì)制度研究》，載 《法學(xué)家》2004年第5期。區(qū)域行政指導(dǎo)的靈活性填補(bǔ)了市場調(diào)節(jié)的無序和法律規(guī)范的滯后僵化，使得其在珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中得到廣泛適用。隨著粵港澳大灣區(qū)的不斷實(shí)踐，區(qū)域行政指導(dǎo)對(duì)于存在跨制度與國界的經(jīng)濟(jì)結(jié)合體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與利益權(quán)利問題處理具有更為有效的調(diào)節(jié)作用，其可以在存在制度法律差異的基礎(chǔ)上形成對(duì)特定經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理作用。⑤毛桂榮：《行政指導(dǎo)在日本——新近變化的研究》，載 《東南學(xué)術(shù)》2005年第1期。

（二）保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化施政效益

區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的實(shí)施，關(guān)系到三個(gè)利益主體，即實(shí)施區(qū)域行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)；作為被指導(dǎo)方的行政相對(duì)人以及被影響的社會(huì)公眾。故而，區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的效益的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)建立在其實(shí)施而導(dǎo)致上述三方所獲得的總體利益的綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上。有學(xué)者曾為區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的效益評(píng)價(jià)設(shè)定了節(jié)約行政成本、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)、增進(jìn)社會(huì)福利三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。⑥崔卓蘭：《非強(qiáng)制行政行為制度化探微》，載 《法制與社會(huì)發(fā)展》2011年第3期。

以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化作為行政目標(biāo)考察區(qū)域行政指導(dǎo)的施政效益，本文認(rèn)為主要考察是否增進(jìn)了社會(huì)福利以及是否節(jié)約了行政成本。增進(jìn)社會(huì)福利方面，隨著社會(huì)價(jià)值體系的多元發(fā)展，基于行政指導(dǎo)規(guī)范強(qiáng)制性低，具有一定導(dǎo)向性，因此適當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中多樣化的利益需求，更易獲得積極的社會(huì)評(píng)價(jià)，發(fā)展和諧的觀念意識(shí)，總體上增進(jìn)社會(huì)福利。節(jié)約行政成本方面，適當(dāng)?shù)匮a(bǔ)充行政指導(dǎo)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化社會(huì)管理中的比重，降低行政法律法規(guī)的強(qiáng)對(duì)抗性，有利降低行政機(jī)關(guān)在其活動(dòng)中所消耗的人力、物力、財(cái)力等。在行政機(jī)關(guān)通過實(shí)施行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)了降低行政成本，增進(jìn)社會(huì)福利的情況下，我們認(rèn)為區(qū)域行政指導(dǎo)可以保障行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的施政效益。

（三）實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源均衡配置

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，我國現(xiàn)階段的社會(huì)主要矛盾業(yè)已發(fā)生轉(zhuǎn)變。在社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)換的時(shí)期，區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范作為 “軟法之治”，更能夠動(dòng)態(tài)確保并維持社會(huì)法律資源的均衡配置。

相對(duì)于強(qiáng)制性的法律禁令或懲罰性措施，行政指導(dǎo)所能夠產(chǎn)生的約束力不如前面兩者，但行政指導(dǎo)對(duì)于一些法律問題的解決與社會(huì)事務(wù)的處理具有特別的優(yōu)越性。區(qū)域行政指導(dǎo)實(shí)施過程中，行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)或公務(wù)人員的尋租行為導(dǎo)致的資源配置不均衡問題會(huì)得到有效遏制，以行政成本有限增加的方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的行政目標(biāo)。區(qū)域行政指導(dǎo)三個(gè)利益主體：主體行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人以及一般社會(huì)公眾，至少有一方認(rèn)為實(shí)施區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的效果優(yōu)于其他行政措施或單純的不作為時(shí)，便可以認(rèn)為區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)福利的 “帕累托改進(jìn)”。因此，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的行政目標(biāo)下，區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范有利于實(shí)現(xiàn)資源均衡配置。

區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范作為現(xiàn)代國家實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的新方式，具有綜合降低交易成本的效果，踐行區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化施政目標(biāo)、保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化施政效益、實(shí)現(xiàn)資源均衡配置，強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，我們應(yīng)當(dāng)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)過程中有效利用這種社會(huì)管理的新方法。

二、珠三角區(qū)域行政指導(dǎo)的成績及問題

自2002年11月8日中共十六次代表大會(huì)正式提出促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以來，一系列區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范及相關(guān)政策措施出臺(tái)，推動(dòng)珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程積極向好發(fā)展。國務(wù)院在發(fā)布的 《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要 （2008—2020）》中明確提出要在2012年初步形成珠三角區(qū)域一體化格局，并指出珠三角區(qū)域一體化的具體要求。珠三角在長期戰(zhàn)略規(guī)劃上瞄準(zhǔn)高端制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為發(fā)展方向，需要形成人才制度優(yōu)勢，打造高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中，以 “指導(dǎo)意見”“實(shí)施意見的通知”“發(fā)展規(guī)劃”⑦《國務(wù)院關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加快推進(jìn)珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的指導(dǎo)意見》《廣東省深化泛珠三角區(qū)域合作實(shí)施意見的通知》《泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展規(guī)劃》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃》以及 《珠江三角洲產(chǎn)業(yè)布局一體化規(guī)劃 （2009-2020年）》等主要區(qū)域行政指導(dǎo)性規(guī)范對(duì)我國珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的構(gòu)建和發(fā)展起到了決定性的作用。等命名的區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范扮演了重要角色，成績?nèi)缦拢?/p>

一是有效地推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。在珠三角地區(qū)，區(qū)域行政指導(dǎo)為各項(xiàng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了重要的制度支持，使得產(chǎn)業(yè)升級(jí)取得了更快的發(fā)展。2014年珠三角開展全域規(guī)劃編制，科技創(chuàng)新、生態(tài)安全等一體化加快推進(jìn)，珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃獲國家批準(zhǔn)，粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)、廣佛肇 （懷集）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)加快。2016年珠三角深入推進(jìn) “九年大跨越”，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系，重大平臺(tái)建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，高端制造業(yè)在整體工業(yè)中的占比逐年穩(wěn)步提升。

二是區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)。珠三角基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)秉持以優(yōu)勢資源努力構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的核心思想。通過區(qū)域行政指導(dǎo)向有關(guān)領(lǐng)域下達(dá)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)系統(tǒng)方案的工作方式較多，例如 《珠江水運(yùn)科學(xué)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃 （2016-2020）》等，進(jìn)一步完善珠江水運(yùn)的聯(lián)合發(fā)展配套，系統(tǒng)化安排陸路、航空、鐵路、城市軌道交通、內(nèi)河運(yùn)輸、遠(yuǎn)洋海運(yùn)的交通綜合轉(zhuǎn)運(yùn)銜接工作。以區(qū)域行政指導(dǎo)方式推進(jìn)多項(xiàng)交通基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，使得區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以快速、便捷、安全、暢達(dá)與服務(wù)齊全的模式，快速建成珠三角綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系。

三是較好地實(shí)現(xiàn)了區(qū)域環(huán)境保護(hù)。珠三角區(qū)域行政指導(dǎo)的不斷完善，有利于調(diào)動(dòng)珠三角各類環(huán)境保護(hù)主體的環(huán)保積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)許多重大環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2011年廣東省頒布了《關(guān)于提高我省城市化發(fā)展水平的意見》，積極進(jìn)行交通基礎(chǔ)設(shè)施周邊沿線綠化工程建設(shè)工作，公路綠道工程建設(shè)覆蓋面積顯著提升。2016年，廣東省生態(tài)綠色發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施，環(huán)保監(jiān)管措施改進(jìn)，監(jiān)管力度進(jìn)一步加強(qiáng)，嚴(yán)肅環(huán)保污染問題的處理，為珠三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色GDP目標(biāo)提供支持。

珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的行政指導(dǎo)性文件大致分成兩個(gè)層級(jí)，中央層級(jí)和地方層級(jí)。中央層級(jí)主要是由國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳以及以發(fā)改委為主體頒發(fā)；地方層級(jí)主要以廣東省政府及下轄地市政府結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需求頒發(fā)?？v向分析，中央層級(jí)涉及的珠三角區(qū)域行政指導(dǎo)性文件強(qiáng)調(diào)宏觀規(guī)劃引領(lǐng)；⑧《國務(wù)院關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見》（國發(fā) 〔2016〕18號(hào)）、《“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”檢驗(yàn)檢疫區(qū)域一體化工作方案》（國質(zhì)檢通 〔2014〕627號(hào)）、《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》《關(guān)于加快推進(jìn)珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的指導(dǎo)意見》等。地方層級(jí)珠三角區(qū)域行政指導(dǎo)性文件則注重重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)政策落地，大多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技人才、公共服務(wù)和資源環(huán)境等方面的區(qū)域性合作。⑨《珠江三角洲產(chǎn)業(yè)布局一體化規(guī)劃 (2009-2020年)》《珠江三角洲基本公共服務(wù)一體化規(guī)劃 (2009-2020年)》《珠江三角洲城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化規(guī)劃 (2009-2020年)》《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)一體化規(guī)劃 (2009-2020年)》《珠江三角洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化規(guī)劃 (2009-2020年)》《推進(jìn)珠中江區(qū)域緊密合作框架協(xié)議》《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作框架協(xié)議》《廣佛同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》《珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》。隨著粵港澳大灣區(qū)概念的生成和不斷成熟，區(qū)域行政指導(dǎo)對(duì)于跨制度經(jīng)濟(jì)結(jié)合體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與利益權(quán)利問題處理具有更為有效的調(diào)節(jié)作用，其可以在存在制度法律差異的基礎(chǔ)上形成對(duì)特定經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理作用。⑩參見前引⑤，毛桂榮文。

區(qū)域行政指導(dǎo)在珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中發(fā)揮著 “定位引航”的優(yōu)勢，但也存在著不容忽視的弊端，具體而言有以下幾個(gè)方面：

一是區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范內(nèi)容存在沖突?！皡^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的建立與發(fā)展最終取決于協(xié)同主體間利益的同構(gòu)性。只有利益需求一致，各個(gè)治理主體才能繼續(xù)合作并有更深的信任?！?歐黎明、朱秦：《社會(huì)協(xié)同治理：信任關(guān)系與平臺(tái)建設(shè)》，載 《中國行政管理》2009年第5期。而且 “地方之間的自發(fā)合作主要靠利益推動(dòng)，所以互惠成為實(shí)現(xiàn)合作的重要前提條件?！?楊龍、戴揚(yáng)：《地方政府合作在區(qū)域合作中的作用》，載 《西北師范大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2009年第5期。珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化以珠三角共同利益為基礎(chǔ)，但也有地方短期利益混雜其中。因多重博弈和連續(xù)博弈所產(chǎn)生的利益沖突，地方層級(jí)和中央層級(jí)之間以及不同地方層級(jí)之間的區(qū)域行政指導(dǎo)存在內(nèi)容上的沖突。

區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范內(nèi)容沖突，指的是就特定事務(wù)的處理上，存在兩個(gè)或以上的合法區(qū)域行政指導(dǎo)措施，二者在處理方式、內(nèi)容、效力等方面存在差異性。區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范內(nèi)容沖突會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人無所適從，行政相對(duì)人可能面臨選擇一個(gè)就無法選擇另外一個(gè)的兩難，也可能刻意選擇對(duì)自己有利而回避不利的導(dǎo)致施政目標(biāo)落空。人才是區(qū)域發(fā)展的核心要素，珠三角區(qū)域行政指導(dǎo)在高端人才的進(jìn)出境管理，在華停、居留優(yōu)惠政策，人才創(chuàng)業(yè)、職業(yè)資質(zhì)認(rèn)定等方面都進(jìn)行了較為系統(tǒng)化的建設(shè)，但內(nèi)容上的沖突也客觀存在。以 “珠海橫琴新區(qū)高層次人才服務(wù)中心”的人才發(fā)展模式為例：該服務(wù)中心是橫琴新區(qū)多部門聯(lián)合打造的人才流動(dòng)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，其主導(dǎo)單位為橫琴金融投資集團(tuán)，該集團(tuán)通過對(duì)服務(wù)中心的建設(shè)，致力于通過加強(qiáng)人才服務(wù)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)跨城市人才有序高效流動(dòng)的模式，但同時(shí)，深圳、廣州等城市也分別落實(shí)了對(duì)高端技術(shù)管理人才的引進(jìn)與項(xiàng)目落地方面的政策扶持與待遇兌現(xiàn)。珠三角區(qū)域出現(xiàn)不同城市爭搶頂尖人才到當(dāng)?shù)剡M(jìn)行高端產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的問題，不同區(qū)域人才戰(zhàn)略的沖突，導(dǎo)致高端人才的引入出現(xiàn)非良性發(fā)展，粵港澳地區(qū)人才交流與溝通反而因人才爭搶出現(xiàn)弱化，并且問題不斷升級(jí)，不能在珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中高度構(gòu)建有全球競爭力的人才引入機(jī)制。

客觀上，目前存在各地方行政機(jī)關(guān)制定的區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范多以本地區(qū)本部門利益或本地區(qū)本部門短期利益為重，出現(xiàn)主動(dòng)或被動(dòng)忽視甚至排斥 “一體化利益”的問題。在沒有大局觀的地方利益驅(qū)動(dòng)之下，珠三角區(qū)域內(nèi)的各地方行政機(jī)關(guān)難免會(huì)從自身利益需求和本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，通過本地特色的 “區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范”來設(shè)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則、社會(huì)管理規(guī)則等，從而導(dǎo)致各地區(qū)之間的區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范內(nèi)容存在較大沖突?？陀^上觀察，各自為政的區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范有時(shí)甚至阻礙了珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

區(qū)域行政指導(dǎo)內(nèi)容沖突不如法律沖突的危害性嚴(yán)重，但也導(dǎo)致行政措施執(zhí)行的混亂、權(quán)利義務(wù)分配沖突、不必要的利益糾紛等，其產(chǎn)生的結(jié)果大多屬于負(fù)面的，對(duì)社會(huì)無益的。行政指導(dǎo)規(guī)范內(nèi)容沖突因制定不夠嚴(yán)謹(jǐn)系統(tǒng)而導(dǎo)致，應(yīng)盡量通過有效的手段規(guī)避與防范，以維護(hù)區(qū)域行政指導(dǎo)內(nèi)容的一致性、系統(tǒng)性與有效性。

二是區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范在制定中未遵循程序原則。以珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為視角分析區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的法治化，經(jīng)梳理，區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的發(fā)布方式有公開公布的方式，有通過行政系統(tǒng)內(nèi)部按照行政隸屬關(guān)系下發(fā)文件的方式，部分區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范甚至僅僅是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公布、適用的方式。伴隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)日益開放與完善，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)與 “一帶一路”建設(shè)的背景下，區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的制定、發(fā)布無法定程序顯然不再適應(yīng)我國國情。

現(xiàn)階段我國區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范在制定程序上，尚無法定程序可遵守。一方面，人們片面認(rèn)為區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的 “軟法”特征說明其不需要遵循強(qiáng)制性的程序規(guī)則，另一方面，我國區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范尚處起步階段，尚未針對(duì)性的建立合理的制定、發(fā)布程序?！坝械牟块T、機(jī)關(guān)往往憑某位領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)指示甚至一句話或一次大會(huì)發(fā)言，便匆匆起草一個(gè)規(guī)范性文件”?吳強(qiáng)：《政府行為與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2006年版，第25-26頁。的情形雖然開始減少，但是缺乏程序性規(guī)則隨著區(qū)域指導(dǎo)規(guī)范制定層級(jí)由高到低呈越來越頻繁的樣態(tài)分布，在地方層級(jí)區(qū)域指導(dǎo)規(guī)范的制定中尤為突出和常見。

法律規(guī)定的程序性要求是保障區(qū)域行政指導(dǎo)具有合法性、公正性和全局性的必要保障。區(qū)域行政指導(dǎo)若在某些程序環(huán)節(jié)上存在超越法律的現(xiàn)象，會(huì)導(dǎo)致行政指導(dǎo)的不當(dāng)使用與越權(quán)管理問題，輕則導(dǎo)致行政指導(dǎo)無法發(fā)揮出其應(yīng)有的作用而失去作用，重則導(dǎo)致行政指導(dǎo)侵害了相關(guān)利益主體與行政相對(duì)人的合法權(quán)益，導(dǎo)致公民的合法利益受到侵害，造成社會(huì)秩序的混亂與政府行政部門的公信力下降，正義性遭受嚴(yán)重質(zhì)疑。?王連昌：《社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要加強(qiáng)行政指導(dǎo)》，載 《行政法學(xué)研究》1994年第1期。

本文認(rèn)為，導(dǎo)致區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范制訂的法律程序缺陷能夠歸納為兩方面原因：一個(gè)方面是基于區(qū)域行政指導(dǎo)的性質(zhì)決定的，區(qū)域行政指導(dǎo)屬于軟法，沒有強(qiáng)制力，且行政指導(dǎo)多以通知形式下發(fā)，沒有必要苛責(zé)區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)則制訂遵守嚴(yán)格的程序。另一方面，區(qū)域行政指導(dǎo)屬較新的行政管理手段，學(xué)界對(duì)區(qū)域行政指導(dǎo)的程序性規(guī)定的研究存在很多不足，程序設(shè)計(jì)方面不合理及失誤較多，區(qū)域行政指導(dǎo)的跨區(qū)域性導(dǎo)致程序設(shè)計(jì)更為復(fù)雜，客觀上使得程序合法性問題無法在操作上具有可行性。區(qū)域行政指導(dǎo)的程序規(guī)范須從兩方面入手，第一是上下級(jí)政府機(jī)關(guān)發(fā)布的區(qū)域行政指導(dǎo)程序性規(guī)范，第二是平級(jí)政府機(jī)關(guān)發(fā)布區(qū)域行政指導(dǎo)程序性規(guī)范。

三是區(qū)域行政指導(dǎo)救濟(jì)程序缺位。區(qū)域行政指導(dǎo)的法治化需要循序漸進(jìn)，?莫于川：《法治視野中的行政指導(dǎo)行為——論我國行政指導(dǎo)的合法性問題與法治化路徑》，載 《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第3期。區(qū)域行政指導(dǎo)的內(nèi)容通常比較宏觀，宏大，雖區(qū)域行政指導(dǎo)相對(duì)人可以自由選擇是否接受指導(dǎo)，但就行政指導(dǎo)有可能導(dǎo)致的負(fù)面影響仍然需要配套監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。例如：2018年5月31日，國家能源局等部門印發(fā)《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》，提出暫不安排2018年普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，僅安排1000萬千瓦左右的分布式光伏建設(shè)規(guī)模，并進(jìn)一步降低光伏發(fā)電的補(bǔ)貼強(qiáng)度。此行政指導(dǎo)使中國光伏內(nèi)需大幅下滑，對(duì)全產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈造成極大壓力。新政之后，在光伏行業(yè)中，低價(jià)拋售庫存、裁員減產(chǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重。行政相對(duì)人基于光伏補(bǔ)貼行政指導(dǎo)投入資本，后又因光伏行政指導(dǎo)導(dǎo)致投資損失，但針對(duì)損失情形無相關(guān)的救濟(jì)制度。民法中，當(dāng)事人因自己過失致使契約不成立者，對(duì)信其契約為有效成立的相對(duì)人，應(yīng)賠償基于此項(xiàng)信賴而生的損害。?王澤鑒：《民法學(xué)說與判例研究 （一）》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第89頁。國家行政部門對(duì)行政相對(duì)人給予了特定事務(wù)上的指導(dǎo)，相對(duì)人基于國家行政機(jī)關(guān)權(quán)威性、公益性和專業(yè)性的信任接受指導(dǎo)，最終導(dǎo)致行政相對(duì)人的利益遭受損失，應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人損失實(shí)施救濟(jì)賠償。區(qū)域行政指導(dǎo)救濟(jì)程序的設(shè)立是對(duì)當(dāng)事人未來可期待利益不再遭受不當(dāng)指導(dǎo)而損失的最好保障。

權(quán)利與救濟(jì)不可分，離開權(quán)利談救濟(jì)，救濟(jì)就失去了其存在的基礎(chǔ)，同時(shí)， 離開救濟(jì)談權(quán)利，權(quán)利無疑被束之高閣，不能得到真正的保障。行政指導(dǎo)，是行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強(qiáng)制力的行為。?莫于川：《國外行政指導(dǎo)典型案例研究》，載 《行政法學(xué)研究》2003年第3期。同時(shí)，行政指導(dǎo)因是行政行為，具有事實(shí)上的強(qiáng)制力，在這種強(qiáng)制力面前，相對(duì)人有時(shí)顯得無能為力，必須通過各種必要的途徑對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)，方能體現(xiàn) “平衡”。對(duì)違法或不當(dāng)區(qū)域行政指導(dǎo)行為給予救濟(jì)，是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的補(bǔ)救，它是在權(quán)利確定受到損害的情況下所實(shí)施或給予的，而當(dāng)前區(qū)域行政指導(dǎo)救濟(jì)制度的缺位，勢必使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域行政指導(dǎo)法治化應(yīng)然要求落空，置被指導(dǎo)人的信賴?yán)婷媾R危險(xiǎn)境地?；谏鲜隼碛桑瑓^(qū)域行政指導(dǎo)的救濟(jì)制度必須建立并加以完善。

三、區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范之完善

（一）區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范應(yīng)遵循的原則

根據(jù)現(xiàn)代行政法治的基本要求，任何行政權(quán)力都應(yīng)該按照憲法和法律的規(guī)定實(shí)行，區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的制定和實(shí)施是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的結(jié)果，因此必然應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律的規(guī)定。雖然區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范被認(rèn)定為是 “軟法”，但是任何僭越法律權(quán)限和正當(dāng)程序制定的區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范都應(yīng)視為無效。結(jié)合珠三角區(qū)域行政指導(dǎo)的成績與問題，本文認(rèn)為區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的制定應(yīng)當(dāng)遵循如下原則：

1.依法制定原則。憲法是規(guī)劃行政區(qū)域立法問題最重要的基礎(chǔ)性法律，但現(xiàn)階段我國憲法并未構(gòu)建具體區(qū)域合作或行政指導(dǎo)的法律條款，但在 《行政區(qū)域邊界爭議處理?xiàng)l例》里明確了政府的誠實(shí)信用義務(wù)，因此確立了區(qū)域行政指導(dǎo)須依法制定的原則。在區(qū)域合作的制度演化過程中，政府是不同行政區(qū)制度的主要制定者和實(shí)施者，隨著區(qū)域合作的推進(jìn)，有必要對(duì)區(qū)域行政指導(dǎo)在憲法框架下進(jìn)行合憲性研究，依據(jù)憲法明確地方政府的職能和權(quán)力界限，在憲法制度下研究區(qū)域行政指導(dǎo)層級(jí)協(xié)同依據(jù)，根據(jù)法制化建設(shè)的原則與依法行政的方針加強(qiáng)區(qū)域行政指導(dǎo)的執(zhí)行力。根據(jù)國家提出的依法治國原則，可以探討以人大進(jìn)行討論并確認(rèn)通過的方式對(duì)區(qū)域行政指導(dǎo)的合法性給予確認(rèn)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)依法制定原則下區(qū)域行政指導(dǎo)中府際利益沖突的協(xié)調(diào)與解決機(jī)制。

2.協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則。在我國，區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的調(diào)整范圍廣泛，制定主體復(fù)雜。區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范在制定中必須要貫徹協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則。不遵守區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則必將導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的行政目的落空。同時(shí)該原則的貫徹也是非常困難的，一方面原因是制定主體復(fù)雜加劇了內(nèi)容的矛盾，另一方面原因是區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范內(nèi)容龐雜導(dǎo)致不同制定主體難于保證相關(guān)規(guī)范的內(nèi)容不相沖突。協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則應(yīng)當(dāng)包括縱向上下層級(jí)之間的行政機(jī)關(guān)制定的區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的內(nèi)容不相抵觸，還包括橫向平行的行政機(jī)關(guān)、行政部門制定的區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范之間的內(nèi)容相互配合、不相沖突。

3.正當(dāng)程序原則。區(qū)域合作協(xié)議一開始出現(xiàn)源于對(duì)分屬于不同行政區(qū)域的一些邊界利益糾紛問題的協(xié)調(diào)處理工作，從上世紀(jì)九十年代開始，區(qū)域合作協(xié)議開始大量應(yīng)用于很多中央跟地方的教育問題規(guī)劃設(shè)計(jì)上，其后對(duì)于一些跨省際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)建設(shè)與大型項(xiàng)目建設(shè)也發(fā)揮出獨(dú)特的作用和意義，但是，在我國區(qū)域行政指導(dǎo)的程序價(jià)值體現(xiàn)的尤其薄弱。區(qū)域行政指導(dǎo)還需要在程序上符合正當(dāng)程序原則，區(qū)域行政指導(dǎo)的作出，需要通過專門的立法程序，如進(jìn)行聽證、專家咨詢、有關(guān)制定行為的過程與內(nèi)容公開、設(shè)計(jì)相關(guān)的行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)制度等等。具體而言也就是行政指導(dǎo)的制定需要在程序上符合法律的相關(guān)規(guī)定，而不得擅自超出法律規(guī)定的范疇進(jìn)行程序方面任意的設(shè)計(jì)，以現(xiàn)代法治思想指導(dǎo)行政指導(dǎo)的制定與執(zhí)行，是以法治化理念來規(guī)范政府行政行為的必要選擇。?莫于川：《論行政指導(dǎo)的立法約束》，載 《中國法學(xué)》2004年第2期。

（二）區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范應(yīng)遵循的具體制度

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中，各級(jí)政府對(duì)各種資源的配置和各種利益的再分配，都離不開行政指導(dǎo)這一重要手段。為解決區(qū)域行政指導(dǎo)制定與實(shí)施中的現(xiàn)存問題，除了闡明并遵循相關(guān)制定原則外，還應(yīng)提出并落實(shí)具體的辦法與對(duì)策，具體體現(xiàn)為如下制度：

1.區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范備案制度。根據(jù)我國 《憲法》相關(guān)規(guī)定：任何部門或委員會(huì)發(fā)布的不當(dāng)命令、規(guī)章制度以及指示，國務(wù)院都有權(quán)改變或予以撤銷；各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)發(fā)布的不當(dāng)命令和決定，國務(wù)院可以依法改動(dòng)或撤銷；《憲法》第一百零八條也有如下規(guī)定：若縣級(jí) （含縣級(jí)）以下和行政部門發(fā)布了不當(dāng)決定，縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷；此外，我國 《地方組織法》還有如下規(guī)定：縣級(jí) （含縣級(jí)）以下各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，縣級(jí)以上各地方行政機(jī)關(guān)有權(quán)改動(dòng)和撤銷。區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的改動(dòng)、撤銷的前提應(yīng)當(dāng)是區(qū)域行政指導(dǎo)依法備案，因此，備案制度是對(duì)區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的必然要求。

就權(quán)力監(jiān)督和制衡的角度分析，區(qū)域行政指導(dǎo)使得該區(qū)域行政機(jī)關(guān)具有一定的自由行政權(quán)，為避免行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)利，防止利用區(qū)域行政指導(dǎo)達(dá)成不正當(dāng)目的，必須以備案的方式對(duì)區(qū)域行政指導(dǎo)進(jìn)行規(guī)范和約束。與此同時(shí)，由于區(qū)域行政指導(dǎo)自身軟法的特征，行政實(shí)體法不作為行政指導(dǎo)的準(zhǔn)確淵源，利用行政程序來規(guī)范行政指導(dǎo)是使區(qū)域行政指導(dǎo)制度得到完善的主要方法之一。?章劍生：《論行政指導(dǎo)及其程序》，載 《浙江社會(huì)科學(xué)》2002年第6期。區(qū)域行政指導(dǎo)備案制度是其他制度得以建立和運(yùn)行的基礎(chǔ)，建立、加強(qiáng)區(qū)域行政指導(dǎo)的備案制度勢在必行。

備案管轄通常要堅(jiān)持按 “塊”管轄、分級(jí)管理、層層審查的原則。以珠三角區(qū)域行政指導(dǎo)為例，9市行政機(jī)關(guān)各部門制定的區(qū)域行政指導(dǎo)，應(yīng)報(bào)省行政機(jī)關(guān)備案；省行政機(jī)關(guān)及聯(lián)合港澳制訂的區(qū)域行政指導(dǎo)應(yīng)報(bào)國務(wù)院備案。兩個(gè)或兩個(gè)以上單位聯(lián)合制定的區(qū)域行政指導(dǎo)，由主辦單位相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)備案?？傮w原則應(yīng)當(dāng)是：各地方行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將自己制定的區(qū)域行政指導(dǎo)報(bào)送上級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案。

通常情況下，各級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄的法制機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)是區(qū)域行政指導(dǎo)的備案機(jī)構(gòu)。區(qū)域行政指導(dǎo)的備案及審查、管理和審核工作都應(yīng)當(dāng)由各級(jí)政府的法制機(jī)構(gòu)來完成，區(qū)域行政指導(dǎo)的具體備案步驟和備案方法尚需進(jìn)一步研究探討。

2.區(qū)域行政指導(dǎo)實(shí)施情況評(píng)估制度。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的過程中，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在信息上具有其它機(jī)構(gòu)無法比擬的優(yōu)勢，人們基于對(duì)政府公信力的信任會(huì)接受行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)作為一種非強(qiáng)制性的工作，其功能能夠發(fā)揮的前提就是社會(huì)公眾對(duì)政府的信任。?喻少如：《論行政指導(dǎo)的救濟(jì)與責(zé)任》，載 《行政論壇》2003年第5期?？陀^評(píng)估各方主體對(duì)區(qū)域行政指導(dǎo)工作的支持和認(rèn)可程度，是決策一項(xiàng)區(qū)域行政指導(dǎo)是否符合現(xiàn)實(shí)需要并持續(xù)開展下去的依據(jù)。

為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的施政目標(biāo)，提高區(qū)域行政指導(dǎo)質(zhì)量，實(shí)行區(qū)域行政指導(dǎo)實(shí)施情況評(píng)估是一個(gè)有效途徑。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)針對(duì)區(qū)域行政指導(dǎo)的特征建立一種相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估機(jī)制，提高該評(píng)估機(jī)制的針對(duì)性、全面性和直接反饋性等。區(qū)域行政指導(dǎo)實(shí)施情況評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)跟其它臨時(shí)性的立法監(jiān)督機(jī)制 （如執(zhí)法檢查、法律績效評(píng)估等）相獨(dú)立、區(qū)別。

區(qū)域行政指導(dǎo)實(shí)施評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的長效機(jī)制。例如，理論研究層面，應(yīng)當(dāng)探討研究區(qū)域行政指導(dǎo)評(píng)估的主體、功能、價(jià)值、標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)估體系內(nèi)容、評(píng)估結(jié)果反饋程序等方面，應(yīng)當(dāng)將區(qū)域行政指導(dǎo)實(shí)施評(píng)估工作作為制度實(shí)施保障程序進(jìn)行系統(tǒng)研究。另一方面，立足立法實(shí)際，區(qū)域行政指導(dǎo)實(shí)施評(píng)估工作并不屬于立法工作，僅作為相關(guān)行政指導(dǎo)的修訂、修正、考評(píng)提供參考，從這一點(diǎn)來看，可以將其看作區(qū)域行政指導(dǎo)活動(dòng)的延續(xù)，建立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一區(qū)域行政指導(dǎo)實(shí)施評(píng)估工作的評(píng)估方法、操作模式，達(dá)到評(píng)估工作的預(yù)期目的和最終效果。

特別需要說明的是具體實(shí)踐工作中，應(yīng)當(dāng)避免評(píng)估主體隨意啟動(dòng)區(qū)域行政指導(dǎo)實(shí)施情況評(píng)估程序，因?yàn)閰^(qū)域行政指導(dǎo)一經(jīng)發(fā)布會(huì)成為一種規(guī)范，并在社會(huì)上潛移默化地流行，也許人們一開始并不普遍認(rèn)同，必須經(jīng)過一段時(shí)間的消化和理解，區(qū)域行政指導(dǎo)才能被人民群眾遵循；此時(shí)，若人們對(duì)區(qū)域行政指導(dǎo)工作存疑，就任意啟動(dòng)區(qū)域行政指導(dǎo)實(shí)施評(píng)估工作，容易對(duì)區(qū)域行政指導(dǎo)工作的順利實(shí)施帶來負(fù)面影響。為保證評(píng)估結(jié)果的真實(shí)可靠、客觀真實(shí)，必須對(duì)評(píng)估程序的啟動(dòng)時(shí)間進(jìn)行規(guī)范，選取合適的評(píng)估時(shí)機(jī)，確定具體的評(píng)估時(shí)間及時(shí)長。

根據(jù)當(dāng)前具體情況來看，區(qū)域行政指導(dǎo)實(shí)施情況評(píng)估的啟動(dòng)時(shí)間應(yīng)當(dāng)防止出現(xiàn)兩極化:第一，長時(shí)間靜止性評(píng)估；第二，運(yùn)動(dòng)式突擊性評(píng)估。要避免上述缺陷，針對(duì)評(píng)估工作建立周期性的長效化評(píng)估制度才是行之有效的方法；應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)許可范圍內(nèi)研究、制定周期性的區(qū)域行政指導(dǎo)情況評(píng)估程序，以此來合理評(píng)估該項(xiàng)工作，并以評(píng)估結(jié)果作為相關(guān)行政指導(dǎo)被修正或撤銷的依據(jù)。

3.區(qū)域行政指導(dǎo)定期清理制度。區(qū)域行政指導(dǎo)的清理，是指有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)行區(qū)域行政指導(dǎo)是否符合現(xiàn)實(shí)需要、國家相關(guān)政策、法律規(guī)定，有無矛盾之處和是否應(yīng)予以廢止、修改進(jìn)行審查和確認(rèn)的行為。加強(qiáng)珠三角區(qū)域行政指導(dǎo)的定期清理工作不僅有利于及時(shí)處理違法違規(guī)的規(guī)范文件，推進(jìn)區(qū)域行政指導(dǎo)法治化進(jìn)程，也有助于使區(qū)域行政指導(dǎo)與區(qū)域協(xié)議以及其他法律文件共同形成一個(gè)有序的區(qū)域規(guī)范體系，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

行政指導(dǎo)在政府和市場之間尋求一種平衡，既可以保證政府的權(quán)威性，也可以最大程度發(fā)揮市場的自主性，有助于市場活力的激發(fā)。從這一方面來說，行政指導(dǎo)無論是在政府形象的塑造還是在政府職能的轉(zhuǎn)變方面都有著重要作用。?吳國干：《中國行政指導(dǎo)的實(shí)踐及其問題研究》，載 《中國行政管理》2000年第8期。但若不定期清理，則無法實(shí)時(shí)保障政府職能適應(yīng)市場活力的需要，不能體現(xiàn)區(qū)域行政指導(dǎo)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的特殊價(jià)值。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力源泉之一，配合經(jīng)濟(jì)一體化的區(qū)域行政指導(dǎo)需要有專門性的清理工作，并保證該工作的制度化和日?；駝t不能適應(yīng)日新月異的經(jīng)濟(jì)形勢。具體而言，區(qū)域行政指導(dǎo)清理工作應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行。針對(duì)不同層級(jí)的行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)保證不同的清理工作頻次，對(duì)清理時(shí)間應(yīng)當(dāng)作出具體規(guī)定。區(qū)域行政指導(dǎo)的定期清理工作應(yīng)當(dāng)由其制定主體負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)年的相關(guān)政策以及國家法律法規(guī)的具體內(nèi)容和規(guī)范進(jìn)行清理。清理工作主要是核查該區(qū)域行政指導(dǎo)是否應(yīng)當(dāng)被廢止，是否有根據(jù)新的規(guī)定對(duì)之前已經(jīng)過時(shí)或停止執(zhí)行的行政指導(dǎo)進(jìn)行修訂等。

我國珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作已經(jīng)取得一些成就，有了諸多經(jīng)驗(yàn)，行政指導(dǎo)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中體現(xiàn)了良好的引導(dǎo)作用，但是區(qū)域行政指導(dǎo)的協(xié)調(diào)、備案、評(píng)估和清理并未達(dá)到預(yù)期，多種因素共同導(dǎo)致了區(qū)域行政指導(dǎo)還需進(jìn)一步完善。區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范必須綜合考慮聯(lián)動(dòng)性、規(guī)范性、全面性；在跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)過程中，區(qū)域行政指導(dǎo)涉及的職責(zé)劃分應(yīng)當(dāng)更加明確、法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)區(qū)分清晰，只有這樣才能更好促進(jìn)區(qū)域合作利益分享，達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體發(fā)展的預(yù)期。