“街區(qū)制”改革：實(shí)踐困境與基本策略

類(lèi)延村，馮薛貴

(西南政法大學(xué)，重慶　401120)

基于傳統(tǒng)因素和城市規(guī)劃理念與技術(shù)的限制，現(xiàn)有城市格局存在空間利用不充分、功能體系不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了城市整體功能的發(fā)揮。特別針對(duì)大都市而言，人口與資源的聚集效應(yīng)催生出更為強(qiáng)烈的科學(xué)性空間布局訴求，而交通擁堵則成為延滯資源要素流動(dòng)與配置重要因素，制約了城市發(fā)展效能的實(shí)現(xiàn)。2016年2月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)提出關(guān)于新建住宅要推廣“街區(qū)制”，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)政策設(shè)想，倡導(dǎo)已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，以達(dá)到解決交通路網(wǎng)布局和提升土地利用率的目的?！兑庖?jiàn)》一公布，便成為實(shí)務(wù)界和學(xué)界熱議的話題。政策規(guī)范回應(yīng)了當(dāng)前中國(guó)城市面臨的治理難題。在現(xiàn)實(shí)情境下，“街區(qū)制”的建構(gòu)或改造成為優(yōu)化城市空間布局和保障市民起居權(quán)益的重要舉措。

一、“街區(qū)制”的理念起源和早期實(shí)踐

(一)“街區(qū)制”的理念起源

“街區(qū)制”是城市建設(shè)布局的一種現(xiàn)代化形式，它的特點(diǎn)是在城市規(guī)劃的道路旁側(cè)建設(shè)集商業(yè)經(jīng)營(yíng)與私人住宅于一體的樓層，且不設(shè)圍墻，實(shí)現(xiàn)道路共享；或體現(xiàn)為改造現(xiàn)有居民區(qū)域，連通和共享封閉式小區(qū)的主要干道，通過(guò)內(nèi)部道路公共化擴(kuò)大公共空間增量，提升城市空間格局科學(xué)性的居住模式。

“街區(qū)制”的概念源于美國(guó)，城市理論家雅各布斯曾有過(guò)簡(jiǎn)單描述——“街道及其人行道，是城市中的主要的公共區(qū)域，是一個(gè)城市最重要的器官”[1](p.7)。從20世紀(jì)70年代初到80年代末，美國(guó)城市的發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的“城市病”。私人轎車(chē)的普及與社區(qū)商業(yè)的郊區(qū)化等原因使得問(wèn)題集中凸顯，美國(guó)城市出現(xiàn)了環(huán)境污染嚴(yán)重、交通堵塞、通勤時(shí)間和距離拉大、能源消耗過(guò)大等問(wèn)題?！靶鲁鞘兄髁x”規(guī)劃思想應(yīng)運(yùn)而生。1993年第一屆新城市規(guī)劃大會(huì)(CNU: Congress for New Urbanism)在美國(guó)亞歷山德里亞召開(kāi)，標(biāo)志著新城市主義運(yùn)動(dòng)的正式興起。1996年在第四屆新城市規(guī)劃大會(huì)上形成了《新城市主義憲章》(Charter of the New Urbanism)，此憲章完整地介紹了新城市主義的規(guī)劃理念。新城市主義的基本思想是：注重城市的生態(tài)系統(tǒng)平衡，城市的發(fā)展以不破壞自然資源為原則，倡導(dǎo)建設(shè)衛(wèi)星城和通過(guò)城市更新來(lái)代替郊區(qū)蔓延；提倡構(gòu)建街道網(wǎng)絡(luò)，以步行距離為出發(fā)點(diǎn)去規(guī)劃各種活動(dòng)，使自然環(huán)境與社區(qū)有效結(jié)合；尊重個(gè)人，強(qiáng)調(diào)以人的尺度建構(gòu)宜人的城市家園?！敖謪^(qū)制”剛好與“新城市主義”的思想相吻合，它很好地構(gòu)建城市交通網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)開(kāi)放的小區(qū)，高效地利用資源共同建造一個(gè)充滿活力和人情味的可持續(xù)發(fā)展的城市[2]。街區(qū)的英文翻譯為block,在《牛津現(xiàn)代英漢雙解詞典》中解釋為“矩形的城市空間，而這種城市空間是被街道圍繞并有建筑占據(jù)或?yàn)榻ㄔ旖ㄖ锾峁┑膮^(qū)域”[3](p.11)。羅伯·克里爾指出，街區(qū)就是任何城市結(jié)構(gòu)的基本單位，地塊周?chē)唤值拉h(huán)繞，建筑開(kāi)發(fā)就在地塊邊緣展開(kāi)[4](pp.27-30)。一言以蔽之，街區(qū)制的重要特色是通過(guò)路網(wǎng)的密植和連通，疏解都市治理過(guò)程中交通擁堵的“城市病”。

國(guó)內(nèi)關(guān)于“街區(qū)制”的設(shè)想也早有淵源，20世紀(jì)90年代，相關(guān)專(zhuān)家提出了中國(guó)需要建設(shè)開(kāi)放小區(qū)的主張?，F(xiàn)有研究成果在“街區(qū)制”的概念界定層面還未達(dá)成統(tǒng)一的共識(shí)，但對(duì)問(wèn)題的把握日趨接近事物的本質(zhì)。鮑家聲認(rèn)為，“街區(qū)制”應(yīng)直接界定為由城市道路合圍的街坊群，是構(gòu)成城市格局的基本單元和組成城市肌理的細(xì)胞，扮演著城市生活基層組織的角色。研究認(rèn)為“街區(qū)制”是一種在規(guī)劃的道路旁修建建筑物，且不設(shè)置圍墻以加深公共路網(wǎng)密度，提倡居住和商業(yè)集中，功能混合的開(kāi)放型居住模式。

綜上所述，在“街區(qū)制”概念的界定層面，中西方學(xué)者的論證雖未達(dá)到理想的嚴(yán)謹(jǐn)程度，但針對(duì)“街區(qū)制”主張產(chǎn)生的背景有清晰的認(rèn)知，城市化進(jìn)程加快和城市規(guī)模擴(kuò)張催生的系列性“城市病”是促使“街區(qū)制”理論發(fā)端的直接因素。此外，學(xué)者們對(duì)“街區(qū)制”的功能旨向也有較為一致的描述。這為“街區(qū)制”實(shí)踐奠定了較好的思想前提。

(二)國(guó)外“街區(qū)制”的早期實(shí)踐

18世紀(jì)新建的歐洲小鎮(zhèn)，是“街區(qū)制”住宅的早期雛形。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在現(xiàn)代主義思潮的影響下形成了居住小區(qū)的居住模式。20世紀(jì)60年代以前，西方國(guó)家大都是居住小區(qū)的住區(qū)模式，60年代以后，人們漸漸關(guān)注到這種小區(qū)模式帶來(lái)的交通擁堵、鄰里關(guān)系疏遠(yuǎn)等諸多問(wèn)題[3](p.127)。而后，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始積極地進(jìn)行新居住模式的探索。高密度的城市活動(dòng)、混合的土地使用、小區(qū)實(shí)行友善的街道管理、保護(hù)古建筑并與新建筑相結(jié)合等，都是對(duì)新住區(qū)的探索和實(shí)踐結(jié)果，促進(jìn)了城市和住區(qū)的多樣性，街區(qū)規(guī)劃理念也應(yīng)運(yùn)而生。

街區(qū)式住宅在國(guó)外比較發(fā)達(dá)，遍布于世界繁華都市。比如，美國(guó)紐約的第五大道。19世紀(jì)初，這還是一片荒涼地方，但在之后的一百多年里，經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)卣囊?guī)劃和科學(xué)的擴(kuò)建，第五大道已成為世界性的城市明珠。據(jù)英國(guó)廣播公司對(duì)全球45個(gè)國(guó)家所做的年度調(diào)查顯示，第五大道目前是全球租金最貴的零售業(yè)場(chǎng)所，商鋪的年租金可超過(guò)每平方英尺1000美元?！敖謪^(qū)制”的建設(shè)為其提供了良好的城市功能布局，使得商業(yè)和居住能很好地融合。街區(qū)住宅著眼于合理規(guī)劃，不設(shè)置圍墻，以開(kāi)放的姿態(tài)將經(jīng)濟(jì)、政治和生活融為一體，構(gòu)建了一種宜居性的環(huán)境。無(wú)論對(duì)于城市的發(fā)展，還是對(duì)于居民的生活，“街區(qū)制”都是城市現(xiàn)代化的必然選擇。

二、中國(guó)傳統(tǒng)封閉小區(qū)面臨的困境

目前，中國(guó)居住模式主要以傳統(tǒng)封閉式小區(qū)為主，中國(guó)“街區(qū)制”改革亦源于對(duì)封閉式小區(qū)存在內(nèi)在弊端的反思。傳統(tǒng)小區(qū)畫(huà)地為牢，無(wú)法達(dá)到公共資源使用最大化、節(jié)約化和公用福利享受普惠化，阻礙了人們生活中真誠(chéng)交流與協(xié)作，制約了包容、開(kāi)放社會(huì)心態(tài)的形成，不適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代化文明城市的需要[5]。如此，居住區(qū)居民被排斥在公共交通等公共服務(wù)的供給之外，政府成為公共交通布局與供給的主要角色或唯一主體，未能形成社會(huì)參與的治理格局。

(一)交通出行擁堵

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，大中小城市都存在擴(kuò)張的趨勢(shì)。我國(guó)城市居住模式主要以封閉小區(qū)為主，但城市土地資源(特別是建設(shè)用地)供給規(guī)模受限，塊狀分割的小區(qū)削弱了交通網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)通性和整體性，城市道路交通擁堵已經(jīng)成為阻礙城市快速發(fā)展的重要難題。根據(jù)建筑中國(guó)俱樂(lè)部的數(shù)據(jù)顯示，2014年北京市城市干道平均車(chē)速比十年前降低50%以上，市區(qū)183個(gè)主要交叉口中，嚴(yán)重阻塞的達(dá)到60%；上海市中心區(qū)高峰期的道路平均車(chē)速不到20km/h。就人均道路面積看，中國(guó)與國(guó)外城市相差較大，上海、北京在列舉的國(guó)際都市中人均占比最低，甚至不及芝加哥的九分之一[6](參見(jiàn)圖1)。

圖1　國(guó)內(nèi)外主要城市人均道路面積對(duì)比

傳統(tǒng)的封閉小區(qū)通過(guò)設(shè)置圍墻、柵欄等隔離設(shè)施，實(shí)現(xiàn)道路使用和占有的內(nèi)部化，基本排斥外部車(chē)輛和行人的穿越通行權(quán)，降低了城市道路資源的利用效率。同時(shí)，各小區(qū)的地理位置四散零落，使得城市路網(wǎng)體系冗亂，被譽(yù)為城市“毛細(xì)血管”一般的無(wú)規(guī)則道路扭曲，密度達(dá)不到發(fā)展的需求[7]。由此，車(chē)輛行人匯集于主干道，削弱了通行的總體安全性，降低了通行的速率和社會(huì)性效率，在某種程度會(huì)對(duì)城市其他進(jìn)入者的權(quán)益造成公平性損害。依據(jù)中央街區(qū)政策的相關(guān)規(guī)定和成都、重慶等地實(shí)地調(diào)研獲取的經(jīng)驗(yàn)，筆者繪就的“封閉式小區(qū)”與“開(kāi)放式小區(qū)”簡(jiǎn)化圖(參見(jiàn)圖2)明確體現(xiàn)出“街區(qū)”變革的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，原有封閉式小區(qū)的圍墻將小區(qū)所有單元樓所占面積化為一塊，道路圍繞小區(qū)圍墻建設(shè)，順勢(shì)改道現(xiàn)象較為突出，共享性、利用率、連通性不足，道路利用率與道路密植程度構(gòu)成反比關(guān)系，難以實(shí)現(xiàn)公共資源的預(yù)期配置效率。開(kāi)放式小區(qū)則以單棟樓房為基本單位，樓宇間道路可作為單行道、自行車(chē)道，甚或機(jī)動(dòng)車(chē)道等支路，與干路網(wǎng)融為一體，有助于直接連通主干道，干路上的車(chē)輛可以穿梭街區(qū)，節(jié)約了出行時(shí)間和距離，進(jìn)而達(dá)到車(chē)輛分流和緩解擁堵的目的。

圖2　開(kāi)放小區(qū)和封閉小區(qū)的道路結(jié)構(gòu)對(duì)比

(二)土地利用低效

“街區(qū)制”的作用不僅在于解決交通問(wèn)題，更可以帶來(lái)很多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效用。從目前看，封閉式小區(qū)模式不利于城市土地高效利用。除居住用地外，道路交通、城市綠化、娛樂(lè)場(chǎng)所和商業(yè)場(chǎng)所等都需要一定的土地資源。為了應(yīng)對(duì)土地存量的緊張，只有提高土地利用效率才能從根本上解決問(wèn)題。封閉小區(qū)“圈占了”許多土地資源，甚至被閑置，未進(jìn)行充分利用。封閉小區(qū)的存在，造成了很多由土地衍生而來(lái)的資源無(wú)法共享的問(wèn)題?；谔岣邼撛趦r(jià)值等因素的考量，封閉小區(qū)在建設(shè)時(shí)均配套了運(yùn)動(dòng)、商業(yè)、休閑等設(shè)施。大社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套給居民提供了便利，但小社區(qū)完整配套設(shè)施的模式可能存在利用率不足的問(wèn)題。小區(qū)走向開(kāi)放，建構(gòu)“街區(qū)”，周邊區(qū)域居民可以共享資源，避免再重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題；而小區(qū)居民也可融入街區(qū)的商業(yè)文化，即可方便生活，又可建構(gòu)新型的鄰舍關(guān)系，進(jìn)而強(qiáng)化社會(huì)認(rèn)同感和歸屬感。

(三)城市發(fā)展碎片化

隨著城市化的不斷推進(jìn)，城市環(huán)境由粗糙型拓展向精致型發(fā)展轉(zhuǎn)型成為必然趨勢(shì)。封閉式小區(qū)業(yè)主在購(gòu)買(mǎi)和使用房屋時(shí)，對(duì)小區(qū)的各種景觀及資源都有成本分?jǐn)偂＿@是很多業(yè)主不支持小區(qū)開(kāi)放的重要因素。經(jīng)濟(jì)學(xué)中有“公地悲劇”的論證，業(yè)主是理性人，有追求利益最大化的傾向，擔(dān)心“公地悲劇”的重演。然而，共享經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。共享的維度具有多元性，可以是景觀的共享、商業(yè)經(jīng)濟(jì)的共享、道路的共享等，甚至包括人與人之間精神上的共享[8]。開(kāi)放共享的生態(tài)環(huán)境是宜居的，人與人之間的交往可打破物理上的障礙，緩解城市快速繁忙帶來(lái)的生存壓力。在“街區(qū)”的融通性環(huán)境里，居民可以包容的心態(tài)相互接納，平等對(duì)待。根據(jù)課題組在重慶渝北、巴南等地問(wèn)卷調(diào)查顯示(參見(jiàn)圖3)，80%以上的居民支持或同意道路和基礎(chǔ)設(shè)施的共享，希望能有更多的交流機(jī)會(huì)，期冀通過(guò)生態(tài)共享來(lái)改進(jìn)和完善“陌生人社會(huì)”結(jié)構(gòu)里的社會(huì)關(guān)系形態(tài)，此種愿望在老年群體身上表現(xiàn)得尤為突出。

圖3　居民對(duì)生態(tài)資源和諧共享的態(tài)度

(四)社會(huì)融合性差

基于傳統(tǒng)城市規(guī)劃理念和傳統(tǒng)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式等因素的影響，傳統(tǒng)封閉式小區(qū)延承了“單位大院”結(jié)構(gòu)布局，被人為地設(shè)為獨(dú)立的單元，在個(gè)別區(qū)域甚至形成孤立的狀態(tài)。居民交往局限于小區(qū)之內(nèi)，而私密性的小區(qū)結(jié)構(gòu)有壓抑人們社會(huì)交往積極性的可能，居民(特別是年輕人)的社會(huì)融入性會(huì)在某種程度上被削弱，社區(qū)自治協(xié)商能力會(huì)出現(xiàn)不足、不充分的狀況。街區(qū)制變革促使小區(qū)向兩個(gè)向度發(fā)展：一是小區(qū)與小區(qū)的融合；一是小區(qū)與商區(qū)的融合。無(wú)論何種形式，居民接觸社會(huì)的頻度會(huì)增加，參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)增多，社區(qū)自治會(huì)向大社區(qū)自治或社區(qū)商區(qū)共治的方向發(fā)展，居民必然會(huì)更多地參與公共事務(wù)，成為區(qū)域社會(huì)治理的重要參與方，在涉及愈多主體的情境下參與決策，分擔(dān)公共事務(wù)和參與公共決策。這種轉(zhuǎn)向會(huì)對(duì)居民當(dāng)前情境下較低的社會(huì)融合形成挑戰(zhàn)，而與社會(huì)融合、參與社會(huì)治理格局也是未來(lái)走向開(kāi)放的必然要求。

三、“街區(qū)制”改革與實(shí)踐依循的基本原則

“街區(qū)制”改革與實(shí)踐是系統(tǒng)而浩大的工程，需要政府、社會(huì)組織和居民的廣泛參與。改革既要注重利益協(xié)調(diào)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，又要關(guān)注地域性與群體人格特質(zhì)的差異，確立科學(xué)合理的改革原則，循序進(jìn)行變革。

(一)改革要堅(jiān)持整體性原則

“街區(qū)制”改造或型構(gòu)不是一蹴而就的行為，需要前期規(guī)劃和全域性的設(shè)計(jì)。改革不是簡(jiǎn)單消除物理性隔離，要結(jié)合城市的整體建設(shè)布局和基本功能設(shè)置，進(jìn)行街區(qū)的新建或改造。此外，改革還需要統(tǒng)籌考慮小區(qū)道路的路網(wǎng)融入問(wèn)題，具體要涵蓋安全性、可行性和效用性分析；認(rèn)真思索差異性區(qū)域的居住區(qū)與商業(yè)區(qū)的融合問(wèn)題，特別注意塑造兩者之間“互益共贏”的關(guān)系。改革切忌“單一規(guī)劃”，街區(qū)建設(shè)要結(jié)合城市未來(lái)人口流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、工業(yè)商業(yè)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境需求等因素綜合考慮，系統(tǒng)性地開(kāi)展。

(二)改革要秉持規(guī)范性原則

在“街區(qū)制”改革層面，政府應(yīng)承擔(dān)設(shè)計(jì)者、推動(dòng)者和執(zhí)行者的角色，發(fā)揮主導(dǎo)性作用，但政府的權(quán)力要受到規(guī)范的限制和約束。一是政府人員要樹(shù)立法治意識(shí)，自覺(jué)遵守制度規(guī)定，避免決策的隨意性和專(zhuān)斷性。二是改革要有據(jù)可循，認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央關(guān)于街區(qū)改革的政策要求，落實(shí)實(shí)施細(xì)則，依法依規(guī)辦事。三是要有規(guī)范性的機(jī)制保證改革順利進(jìn)行，如重大事項(xiàng)要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、交流會(huì)、論證會(huì)等，請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家和利益相關(guān)人參與制定規(guī)范，強(qiáng)化參與和監(jiān)督，落實(shí)改革過(guò)程中居民參與公共事務(wù)的主體性地位。四是政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)制度維權(quán)的重視，保護(hù)公眾的合法權(quán)益，若因公共利益需要產(chǎn)生相關(guān)損失，要做好補(bǔ)償工作。

(三)改革要注重差異性原則

改革要取得理想效果，必須以各地實(shí)際情況為基點(diǎn)，注重多維差異：一是注重地域差異，如東部與西部、城市與農(nóng)村等；二是注重文化差異，這主要涉及民族、宗教、村規(guī)里約等因素，體現(xiàn)為民族文化、宗教文化、傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化的質(zhì)性差別，要求同存異，尊重少數(shù)人的正當(dāng)權(quán)利；三是群體的特殊性差異，如知識(shí)分子社區(qū)、富人社區(qū)等，按照馬斯洛的需求層次理論而言，人有生理、安全、社交、尊重、自我實(shí)現(xiàn)的需求，不同群體因受教育程度和財(cái)富掌握程度等因素的影響，主要訴求的體現(xiàn)未必一致，改革只有體現(xiàn)不同群體的各自主要訴求才能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。此外，改革也要注意不同差異間的協(xié)調(diào)，防止常態(tài)化沖突向非常態(tài)轉(zhuǎn)變。

(四)改革要體現(xiàn)循序漸進(jìn)原則

“街區(qū)制”改革是過(guò)程性的系統(tǒng)工程，需要全盤(pán)考慮、周密規(guī)劃、認(rèn)真執(zhí)行和反饋修正。公共政策專(zhuān)家西蒙主張，決策應(yīng)該包括情報(bào)活動(dòng)、設(shè)計(jì)活動(dòng)、抉擇活動(dòng)和審查活動(dòng)四個(gè)環(huán)節(jié)。他將決策內(nèi)涵擴(kuò)大，融決策、執(zhí)行與反饋于一體。“街區(qū)制”改革也應(yīng)該遵循這樣的程式，接納多方參與主體，循序漸進(jìn)地開(kāi)展前期規(guī)劃、中期調(diào)整和后期總結(jié)工作。制定政策要考慮采取漸進(jìn)決策模式，充分收集信息，避免因改動(dòng)劇烈而產(chǎn)生動(dòng)蕩；地方政府需要做好前期的調(diào)查、預(yù)測(cè)、規(guī)劃和協(xié)調(diào),對(duì)原有政策逐漸改進(jìn)和完善；階段目標(biāo)完成后需要做好相關(guān)工作的評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)為后續(xù)工作做參考(參見(jiàn)圖4)。

圖4　工作推進(jìn)規(guī)劃結(jié)構(gòu)圖

“街區(qū)制”改革以動(dòng)態(tài)發(fā)展的環(huán)境為背景，存在諸多不確定性因素?！敖謪^(qū)制”涉及多方利益主體博弈，具有公共安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，改革既要關(guān)注方式方法問(wèn)題，又要兼顧居民的切身利益。

(一)推進(jìn)立法工作，增強(qiáng)公眾參與度

完善相關(guān)法律建設(shè)，加快法制化進(jìn)程。一方面，“街區(qū)制”改革必須要遵循國(guó)家既有的政策法律等規(guī)范條文，處理好破除封閉小區(qū)過(guò)程中涉及的物權(quán)法方面的問(wèn)題；另一方面，“街區(qū)制”改革需要有配套的專(zhuān)項(xiàng)法律加以規(guī)范和保障[9]?，F(xiàn)有的物權(quán)法以及其他法律存在漏洞，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一章基本原則中第四條規(guī)定：國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。個(gè)人對(duì)其私人財(cái)產(chǎn)享有使用權(quán)和處置權(quán)，任何第三方不得侵犯這些權(quán)利。國(guó)務(wù)院頒布的條例則要求把小區(qū)道路對(duì)外開(kāi)放，成為公共用路。從法理角度而言，條例與物權(quán)法在內(nèi)容上存在沖突，這需要以位階為基準(zhǔn)，變革相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行利益協(xié)調(diào)。小區(qū)道路及公共設(shè)施的開(kāi)放和共享，除非集體同意或者法律作出規(guī)定，否則難達(dá)理想效果。建議立法和司法部門(mén)要及時(shí)開(kāi)展調(diào)研，根據(jù)小區(qū)居民的要求和政策推進(jìn)的需求，適時(shí)修改相關(guān)法律或者出臺(tái)合理的司法解釋。

“街區(qū)制”建設(shè)需要多方參與，如何協(xié)調(diào)好各方的權(quán)利與義務(wù)至關(guān)重要，關(guān)鍵是共同協(xié)商制定規(guī)范合理標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家法律和政策條例需要對(duì)各方的利益和義務(wù)做出明確規(guī)定，在將小區(qū)私人和集體的財(cái)產(chǎn)共享化的過(guò)程中，可動(dòng)用財(cái)政資源對(duì)小區(qū)居民的損失做適當(dāng)補(bǔ)償，如關(guān)于業(yè)主物業(yè)費(fèi)用的補(bǔ)償。法律和政策制定后，要做好宣傳工作，政策需要盡可能地得到社會(huì)公眾的認(rèn)可和支持。一是借助媒介手段，通過(guò)社會(huì)大眾媒體，轉(zhuǎn)載和刊登相關(guān)知識(shí)，邀請(qǐng)一些專(zhuān)家論證和撰寫(xiě)相應(yīng)的評(píng)論員文章和研究性文章。二是建立意見(jiàn)反饋渠道，增加公眾的參與機(jī)會(huì)，及時(shí)吸收和了解群眾對(duì)政策執(zhí)行中問(wèn)題的意見(jiàn)和建議。

(二)政府單位統(tǒng)籌推動(dòng)，樹(shù)立街區(qū)建設(shè)決心

法國(guó)作家列菲伏爾曾說(shuō)過(guò)：“住宅是居民用心投入的作品，用于保護(hù)家庭財(cái)產(chǎn)和個(gè)人隱私”。由此可見(jiàn)，住宅對(duì)于居民的重要性。政府在推行“街區(qū)制”的過(guò)程中需要扮演好角色。首先，要求政府擔(dān)負(fù)必要的責(zé)任和義務(wù)，采取合理措施保障居民的個(gè)人的合法權(quán)益，對(duì)居民訴求及時(shí)作出回應(yīng)。完善周邊的設(shè)施配套，保障居民的生命財(cái)產(chǎn)安全和提升居民的生活質(zhì)量。其次，政府在改革中掌握著公共權(quán)力的運(yùn)行，角色特殊。而“街區(qū)制”改革涉及很多利益相關(guān)方，地方政府需要權(quán)衡和協(xié)調(diào)，民主協(xié)商推動(dòng)“街區(qū)制”。地方主動(dòng)與各利益相關(guān)者溝通，召開(kāi)民主聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取居民意見(jiàn)和建議，減少不必要的矛盾與沖突。最后，公共安全是社會(huì)居民關(guān)心的重要問(wèn)題，政府是社會(huì)安全的主要力量，有責(zé)任和義務(wù)為居民構(gòu)建安全保障體系，打造應(yīng)急救援機(jī)制[10](p.58)。

改革需要多方面的力量，政府要做好統(tǒng)籌安排工作，做好宣傳工作。一是城市土地規(guī)劃部門(mén)和資源管理部門(mén)需要及時(shí)做好調(diào)研，確定現(xiàn)有小區(qū)土地物權(quán)情況、使用情況以及價(jià)值等級(jí)，為進(jìn)一步制定城市結(jié)構(gòu)規(guī)劃、土地征用改造的補(bǔ)償方法和行政執(zhí)行方案等提供依據(jù)。二是宣傳部門(mén)依據(jù)政府政策以及規(guī)劃部門(mén)收集的材料，制定宣傳資料，通過(guò)電視廣播、互聯(lián)網(wǎng)及傳統(tǒng)媒體等多渠道發(fā)布，讓民眾真正了解政策推廣的意圖和進(jìn)程，打消因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)造成的政策誤解和過(guò)度恐慌。在推行“街區(qū)制”過(guò)程中，做好信息公開(kāi)，接受公民監(jiān)督，避免違法行政，拓寬反饋渠道，引入非政府組織參與監(jiān)督，多方共同參與，促進(jìn)“街區(qū)制”的順利推行。

(三)加強(qiáng)安全控制，提高居民生活安全感

安全保障是“街區(qū)制”變革中面臨的最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。針對(duì)安全隱憂，可從以下方面著手解決。一是制定街區(qū)安全管理規(guī)范。以樓棟為單元，制定相應(yīng)的信息采集、出行登記制度，定期檢查和更新，對(duì)問(wèn)題及時(shí)了解和處置。這樣既方便物業(yè)規(guī)范管理，也能有秩序地開(kāi)展工作。二是優(yōu)化防控手段。建設(shè)安保隊(duì)伍，業(yè)主自愿組織或者外聘保安人員，在小區(qū)里進(jìn)行巡邏，確保街區(qū)安全，成本由居民和商戶(hù)進(jìn)行分擔(dān)。此外，政府也應(yīng)增強(qiáng)警力，提高對(duì)犯罪的打擊力度和提升預(yù)防能力，以確保居民生命和財(cái)產(chǎn)安全；物防方面可以在小區(qū)建設(shè)相應(yīng)的安全防護(hù)設(shè)備；技防方面則可以引進(jìn)先進(jìn)的監(jiān)控設(shè)備，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對(duì)街區(qū)形成全方位監(jiān)控，有利于減少犯罪的機(jī)會(huì)。三是控制街區(qū)規(guī)模，進(jìn)行合理的內(nèi)部設(shè)計(jì)。街區(qū)建設(shè)在規(guī)劃時(shí)就應(yīng)當(dāng)控制其規(guī)模，如要求新建街區(qū)不得超過(guò)一定的面積限額，進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的空間布局。相互的樓層之間可以作為依托，對(duì)道路形成整體效應(yīng)。四是做好安全意識(shí)的教育。公安可以組織人員深入街區(qū)，開(kāi)展安全講座、防護(hù)演練之類(lèi)的宣講活動(dòng)，幫助居民提高防犯罪的意識(shí)和技能，保護(hù)好生命和財(cái)產(chǎn)安全。

(四)完善居民自治組織，促進(jìn)街區(qū)自主管理

公民的參與能力決定了城市社區(qū)治理的效果，主要由參與的主觀意識(shí)，公民具備的基本政治知識(shí)、利益表達(dá)渠道的選擇等因素構(gòu)成[11]。社區(qū)需要進(jìn)一步完善自治機(jī)構(gòu)，建立自己的自治程序。街區(qū)可以選舉出人員(包括居民和商戶(hù))組成自治團(tuán)體，參與和政府以及其他人員的交流協(xié)調(diào)工作。定期或不定期召開(kāi)街區(qū)業(yè)主代表大會(huì)和自治委員會(huì)，負(fù)責(zé)小區(qū)的利益協(xié)調(diào)和安全管理工作，對(duì)內(nèi)做好利益協(xié)調(diào)，對(duì)外做好信息交流，共同推進(jìn)街區(qū)建設(shè)。街道辦和居民委員會(huì)作為主要的管理機(jī)構(gòu)，可以充分發(fā)揮與政府部門(mén)的工作關(guān)系，積極反饋居民訴求，為居民和政府溝通搭建橋梁。居民委員會(huì)可以號(hào)召社區(qū)居民、商戶(hù)共同籌資，組織安全保障力量，分?jǐn)偘踩杀?，引進(jìn)安全設(shè)備和專(zhuān)業(yè)人員，也可采取合同外包的方式，交給物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)，提高居民安全感。社區(qū)商戶(hù)結(jié)合社區(qū)的環(huán)境資源，與居民溝通協(xié)調(diào)，主營(yíng)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)與其他娛樂(lè)休閑功能相宜。

(五)提高公民素質(zhì)，打造和諧有序的街區(qū)

公民素質(zhì)是影響“街區(qū)制”改革順利推進(jìn)的重大因素，也將影響建成開(kāi)放小區(qū)后的生活和諧程度。提高居民的素質(zhì)可從加強(qiáng)社區(qū)教育入手。一是社區(qū)教育需要準(zhǔn)確定位，強(qiáng)化參與性與實(shí)用性。每一個(gè)居民都是社區(qū)建設(shè)的參與者、締造者，社區(qū)的發(fā)展與居民的素質(zhì)息息相關(guān)，社區(qū)教育旨在通過(guò)提高居民素質(zhì)，帶動(dòng)居民更好地建設(shè)自己的家園。二是豐富教育內(nèi)容，創(chuàng)新手段方式。首先，要樹(shù)立居民的社會(huì)發(fā)展的責(zé)任意識(shí)，社區(qū)是城市發(fā)展的單元，而每一個(gè)居民又是社區(qū)發(fā)展的單元。政府政策宣傳者和社區(qū)管理組織可以利用網(wǎng)絡(luò)、電視等多媒體進(jìn)行宣傳教育，讓居民對(duì)政策有深刻的了解，支持發(fā)展。其次，要打造和諧的社區(qū)文化。結(jié)合社會(huì)主義核心價(jià)值觀等積極內(nèi)容，引導(dǎo)居民樹(shù)立誠(chéng)實(shí)守信、相互尊敬的品德。同時(shí)，營(yíng)造誠(chéng)信友愛(ài)、互相幫助的和諧氛圍，提高居民的社區(qū)認(rèn)同感，讓社區(qū)居民充滿安全感和幸福感。最后，開(kāi)通社區(qū)電子圖書(shū)館，文化知識(shí)交流中心等公共服務(wù)，促進(jìn)居民與社區(qū)內(nèi)外的交流，樹(shù)立社區(qū)“主人翁”意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)社區(qū)榮譽(yù)和安全秩序，打造有序和諧美好社區(qū)。

“街區(qū)制”是新時(shí)期我國(guó)城市規(guī)劃布局中的一項(xiàng)重大改革舉措。改革指向融通性公共空間的塑造和多元文化空間的建構(gòu)，既優(yōu)化了城市交通網(wǎng)絡(luò)格局，也能夠?qū)崿F(xiàn)居住與商業(yè)的融合，創(chuàng)設(shè)新型的社會(huì)溝通體系。政策設(shè)計(jì)者通過(guò)對(duì)土地資源的高效利用實(shí)現(xiàn)多元化的政策意圖，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要表征，逆境的緩解與根除是周期性的過(guò)程。在“街區(qū)制”的變革過(guò)程中，大城市治理模式的優(yōu)化、人際關(guān)系的融洽都應(yīng)成為重要的期冀，達(dá)到維護(hù)居民基本權(quán)益的鵠的。

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