新時代黨內法規(guī)制度建設現(xiàn)代化的路徑思考

劉文怡 唐川 劉永紅(西華師范大學法學院，四川 南充 637009)

中國共產黨作為執(zhí)政黨，其黨內法規(guī)制度不可避免地從各個層面影響著社會調控和國家治理。新時代加強與完善黨內法規(guī)制度建設，實現(xiàn)黨內法規(guī)制度建設的現(xiàn)代化，不僅對于克服黨內法規(guī)自身的不足，提高管黨治黨水平，確保黨內法規(guī)自身的科學性和執(zhí)行力具有重要作用，而且對于促進社會主義法治體系更加完善以及進一步加強社會主義法治國家建設都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

經過長期的實踐探索，中國共產黨已經形成了包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等形式的黨內法規(guī)制度體系，2013年5月還制定了具有黨內“立法法”性質的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《黨內法規(guī)制定條例》），對黨內法規(guī)的制定做了具體的規(guī)定?？梢哉f，這些黨章、準則、條例、規(guī)則等黨規(guī)黨法在新時代發(fā)揮了管黨治黨的積極功效，對于黨的事業(yè)發(fā)展發(fā)揮著基石性的作用。

一、當前黨內法規(guī)制度建設存在的問題及原因分析

實踐證明，經過多年的不懈努力，黨內法規(guī)制度建設從總體上講已經取得了一定的成績，對新時代黨的建設發(fā)揮了十分重大的影響作用，但仍然存在一些問題和不足，主要表現(xiàn)在：

首先，黨內法規(guī)的立法規(guī)劃不夠。長期以來，黨內立法整體規(guī)劃不到位，黨內立法主體各自為陣，致使黨內立法“碎片化”現(xiàn)象較為突出。2012-2013年中共中央對新中國成立以來出臺的黨內法規(guī)及規(guī)范性文件進行清理時，就發(fā)現(xiàn)由于缺乏立法規(guī)劃，有“許多領域缺少必要的基礎主干性的法規(guī)，有的領域雖有基礎主干性法規(guī)，卻缺少配套性法規(guī)，還有些領域的某些法規(guī)存在著相互重復，甚至相互沖突的情形?！雹俳陙恚h內立法規(guī)劃雖受到一定程度上的重視，《黨內法規(guī)制定條例》也明確要求“編制黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃”規(guī)定，但對如何制定五年規(guī)劃和年度計劃，僅有原則性規(guī)定。

其次，黨內法規(guī)起草環(huán)節(jié)的一些規(guī)定較為模糊。例如，《黨內法規(guī)制定條例》規(guī)定黨內法規(guī)的起草應在“必要時在全黨范圍內征求意見”、“群眾切身利益密切相關的黨內法規(guī)草案，應當充分聽取群眾意見”，但究竟是什么“必要時”，哪些黨內法規(guī)算得上與“與群眾切身利益密切相關”，卻沒有作出相應規(guī)定，這無疑為具體實踐操作增添了不確定性和隨意性。又比如，對起草部門和單位就涉及其他部門和單位工作范圍的事項不能取得一致意見時，《黨內法規(guī)制定條例》只是要求“在報送黨內法規(guī)草案時對有關情況作出說明”，至于作出說明之后該如何處理，《黨內法規(guī)制定條例》則沒有明確規(guī)定。

再次，審批與發(fā)布缺乏嚴格的程序規(guī)范?！饵h內法規(guī)制定條例》規(guī)定黨的代表大會擁有審議批準黨內法規(guī)的權限，但在黨內法規(guī)草案審批環(huán)節(jié)，對于起草部門和單位拒不執(zhí)行意見和建議的責任卻未予明確，而且關于審議批準的權限與黨章存在不銜接協(xié)調之處。此外，在法規(guī)公布環(huán)節(jié)上，也規(guī)定的比較模糊，如公布形式一般只要求以“文件的形式公布”，事實上，一般情形是省級文件只發(fā)到縣團級，一般黨員或外界社會較難知曉。再有對黨內法規(guī)在經批準后多長時間內予以公布，《黨內法規(guī)制定條例》亦未明確發(fā)布時限，顯然這與現(xiàn)代法治精神不甚吻合。

最后，黨內法規(guī)向國家法律轉化不及時。及時通過法定程序將黨內法規(guī)轉化上升為國家法律，既可以增強黨內法規(guī)的權威性，也可以實現(xiàn)黨內法規(guī)與國家法律的順暢銜接。改革開放以來，雖然黨內法規(guī)和國家法律建設取得長足進步，但仍有不少黨內法規(guī)沒有轉化為國家法律，由于缺乏足夠的具有國家法律的剛性約束力和國家強制力，一些黨內法規(guī)在實踐中的成效無法得到應有的實現(xiàn)?！包h內多以零散的規(guī)范性文件或會議決定對法律規(guī)定加以具體化，許多領域還存在空白，未能與國家法律相銜接?！雹?/p>

綜上可見，當前黨內法規(guī)不管是從法規(guī)制定方面還是法規(guī)適用方面都還存在一定的問題和不足。導致這些問題和不足的原因是多方面的，既包括體制方面的，也包括機制方面的，從總體上講，我們認為導致黨內法規(guī)制度建設存在問題和不足，主要有以下兩個方面的原因。

一方面，黨內法規(guī)體系建設的滯后。在《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年）》頒布之前，對于黨內立法一直沒有整體規(guī)劃，各立法主體各自為陣，自行其是。雖然制定有一大批法規(guī)，但由于缺乏頂層設計，黨內法規(guī)體系并不清晰，缺乏系統(tǒng)性。由于法規(guī)之間相互銜接和配合不夠，存在大量的重復、交叉的內容，甚至一些法規(guī)內容相互抵觸、沖突。

另一方面，黨內立法和國家立法界限不清。顧名思義，黨內法規(guī)是調整黨組織及其黨員關系的社會規(guī)范，國家法律是調整全體社會成員關系的社會規(guī)范，二者之間理論上不會逾越各自調整范圍。但實際情況卻并非如此，在我國特殊國情下，黨內法規(guī)的“溢出”效力表現(xiàn)的比較明顯。近年來，出于高效解決政治、經濟和社會事務的問題，黨中央和國務院聯(lián)合發(fā)布了不少文件，如2012年《黨政機關公文處理工作條例》、2013年《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》等，從黨內角度來，這些條例當然屬于黨內法規(guī)，而從國家層面來講，國務院是行政法規(guī)的制定主體，以國務院名義頒布的條例，似乎又屬于行政法規(guī)之列。這里，以黨的立法部門和國家立法部門聯(lián)合制定的規(guī)范性文件究竟是屬于什么性質，至目前尚無明確規(guī)定，這在實踐尤其是在具體司法實踐中往往處于不知該如何適用的尷尬境地。

二、新時代黨內法規(guī)制度建設現(xiàn)代化的路徑思考

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”，新時代加強和完善黨內法規(guī)制度建設，實現(xiàn)新時代黨內法規(guī)制度建設現(xiàn)代化，就是要以黨的十九大精神為指導，適應新時代黨的建設發(fā)展的需要，加強黨內法規(guī)的立改廢，建立即時清理機制，有效維護黨內法規(guī)的權威，以達到更好的治國理政的目的。

第一，加強黨內法規(guī)制度建設的頂層設計。加強黨內法規(guī)制度建設的頂層設計就是“要使立法工作有組織、有計劃、有步驟的進行，增強立法工作的主動性、計劃性和科學性。”③黨內法規(guī)制度建設的頂層設計主要包括黨內法規(guī)體系的建設以及黨內立法規(guī)劃的科學編制兩方面。一方面，要健全黨內法規(guī)體系，形成以黨章為統(tǒng)領，以黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設為主要構成部門的黨內法規(guī)體系，并在此基礎上加強對黨內法規(guī)清理力度，從而建立起現(xiàn)代化的黨內法規(guī)制定體系。另一方面，科學編制黨內立法規(guī)劃。在編制黨內立法規(guī)劃時，應當充分征求各方意見，并根據(jù)經濟社會發(fā)展和民主法治建設需要，認真進行科學評估，有針對性地制定立法項目。同時，建立中央各部門及省級黨委制定的立法規(guī)劃和計劃備案制度，以避免不同層級黨內法規(guī)相互沖突、交叉或重復，進而實現(xiàn)黨內法規(guī)之間、黨內法規(guī)與國家法律之間的銜接與協(xié)調。

第二，加強對黨內法規(guī)起草的規(guī)范。黨內法規(guī)的起草是黨內法規(guī)建立的基礎性工作，在形成法規(guī)草案過程中，廣泛征求各方意見，既有利于充分發(fā)揚民主，更有利于提高立法質量。首先，《中國共產黨章程》是中國共產黨的“憲法”，“ 黨章規(guī)定著政黨最基本的政治主張和組織規(guī)程,是政黨組織黨員開展各項政治活動的法理基礎。”④黨內法規(guī)起草與制定必須以黨章作為基本遵循。其次，對涉及修改黨的章程、組織機構、黨員權利和義務等根本規(guī)定的法規(guī)草案時，應當“在全黨范圍內征求意見”。

第三，嚴格規(guī)范黨內法規(guī)的審批和發(fā)布。首先，建議適時修改《黨內法規(guī)制定條例》，以進一步加大黨內法規(guī)草案審核機構審核黨內法規(guī)的權限。規(guī)定審核機構在草案與“與憲法和法律不一致”時，應當向法規(guī)起草單位提出修改意見，對不采納修改意見的，可以緩辦或退回法規(guī)草案，而不是以“向審議批準機關提出建議”的形式將問題推給審議批準機關。其次，建議修改《黨章》，進一步細化黨的全國代表大會職權，以期與《黨內法規(guī)制定條例》第22條所列黨內法規(guī)審批權相協(xié)調一致。再次，黨內法規(guī)發(fā)布應借鑒國家法律發(fā)布的方式，以擴大黨內法規(guī)在黨內乃至社會的知曉度與影響力。

第四，加強黨內法規(guī)的立改廢以及解釋力度。首先，要建立黨內立法后評估制度，這是加強黨內法規(guī)立改廢的前提?？紤]將《黨內法規(guī)制定條例》第32條中“可以”改為“應當”，增強黨內立法后評估剛性要求，積極開展黨內立法后評估工作，為黨內法規(guī)的立、改、廢提供實踐依據(jù)。其次，要建立定期清理與即時清理機制，建立黨內法規(guī)即時清理機制。再次，加強對黨內法規(guī)解釋力度，建議在借鑒《立法法》基礎上，在《黨內法規(guī)制定條例》中明確“法規(guī)的規(guī)定需要進一步明確具體含義的”或者“法律規(guī)制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法規(guī)依據(jù)的”情況下，有權機關可以作出解釋，及時細化有關要求和程序，使黨內法規(guī)更具有可操作性。

第五，及時將成熟的黨內法規(guī)上升為國家法律。在當前我國經濟社會正處于轉型期，各種新問題、新情況不斷涌現(xiàn)的情況下，凡事都欲求通過國家立法來加以調整和規(guī)范，既耗時又耗力，而且因條件不成熟難以成為現(xiàn)實。在遵循憲法和法律基本原則、基本精神的前提下，及時在這些亟須規(guī)范的領域制定相對靈活的黨內法規(guī)，為國家立法提供重要實踐參考依據(jù)就顯得十分重要。但是，如果是經過實踐檢驗已經成熟的黨內法規(guī)就應該及時上升為國家法律。為此，黨內立法部門要探索建立與各級人大及其常委會、政府法制部門的聯(lián)席會議機制，定期對黨內法規(guī)和國家法律雙重調整重大問題開展調研、論證、評估，解決雙方在立法工作中協(xié)作與銜接問題。對那些黨內法規(guī)已作規(guī)定的比較成熟的且更適宜由法律法規(guī)調整的規(guī)范，應當通過法定程序向人大及其常委會或政府提出立法建議，及時將成熟的黨內法規(guī)上升為國家意志并體現(xiàn)為法律規(guī)范，實現(xiàn)黨內法規(guī)與國家法律的有效銜接。