高校設(shè)備專項費績效管理問題與對策

張 蕾(成都大學(xué) 期刊中心，成都 610106)

0 引 言

教學(xué)科研儀器設(shè)備是高校培養(yǎng)創(chuàng)新型人才必不可少的物質(zhì)條件，教學(xué)科研儀器設(shè)備專項經(jīng)費的使用是高校部門預(yù)算的重要支出方向。隨著“211”工程、“985”工程的實施以及“雙一流”建設(shè)的開展，高校財政性教育經(jīng)費撥款大幅度增加[1]，高等教育投入嚴(yán)重不足的矛盾得到有效緩解。高等教育經(jīng)費的支出績效開始受到教育主管部門、財政部門和社會公眾的更多關(guān)注，高校在經(jīng)費績效管理上的問題逐漸顯現(xiàn)出來[2]。2015年，國務(wù)院在《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》中即明確要求雙一流建設(shè)必須“堅持以績效為杠桿”，對雙一流建設(shè)要“創(chuàng)新財政支持方式，更加突出績效導(dǎo)向，形成激勵約束機(jī)制?！?017年，教育部、財政部和國家發(fā)改委在《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實施辦法(暫行)》中也要求“建設(shè)高校完善經(jīng)費使用管理方式，切實管好用好，提高使用效益。”并且，將“制定科學(xué)合理的績效評價辦法”，對建設(shè)高校實施動態(tài)管理，以增加建設(shè)實效。

儀器設(shè)備是高校進(jìn)行教學(xué)工作和科學(xué)研究的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是學(xué)校辦學(xué)實力和水平的重要標(biāo)志之一[3]。無論是何種類型高校，在建立和發(fā)展過程中必然會花費大量經(jīng)費采購儀器設(shè)備用于教學(xué)實踐或科研實驗，不僅有利于課程建設(shè)[4-5]，更可以提升教學(xué)和科研水平，進(jìn)而實現(xiàn)社會服務(wù)之功能。儀器設(shè)備的有效利用為高校的長足發(fā)展起到了顯而易見作用，如何管好用好設(shè)備專項費也成為高校經(jīng)費管理的重要工作。近年來，高校在教育經(jīng)費的績效管理方面已經(jīng)取得了一些進(jìn)展，但設(shè)備專項費由于金額大、所涉設(shè)備數(shù)量多、種類復(fù)雜，績效管理還存在一些亟待改進(jìn)的問題。

1 存在的問題

長期以來，投入不足一直是我國高校在教育經(jīng)費問題上的主要矛盾，這也因此掩蓋了高?？冃б庾R淡薄，經(jīng)費使用績效普遍不高的事實，尤其是設(shè)備經(jīng)費的使用，在高校內(nèi)部的各個管理層，都不同程度存在績效管理的薄弱環(huán)節(jié)。

1.1 學(xué) 校

(1) 重申報采購，輕后續(xù)管理。高校的設(shè)備管理常常止于申報和采購環(huán)節(jié)，為了獲取更多的設(shè)備資源，往往是對設(shè)備經(jīng)費的預(yù)算申報和招標(biāo)采購非常重視，滿足于資產(chǎn)數(shù)量與賬務(wù)金額的增加，在儀器設(shè)備管理的檢查考核中也只需賬實相符即可。至于設(shè)備購置以后怎么使用、績效如何卻疏于管理，未從學(xué)校層面對設(shè)備的使用做出統(tǒng)一的制度規(guī)定，也沒有建立起設(shè)備使用績效的監(jiān)督檢查和問責(zé)機(jī)制，以致于出現(xiàn)設(shè)備的閑置和浪費，設(shè)備經(jīng)費投入難以收到預(yù)期效益。

(2) 資源未有效整合和充分利用。一些高校對儀器設(shè)備的管理使用缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，條塊分割，重復(fù)購置，搞小而全。一方面，部分教學(xué)單位因設(shè)備短缺難以保證學(xué)生的實踐訓(xùn)練需要，另一方面，有些教學(xué)單位的設(shè)備卻不能實現(xiàn)滿負(fù)荷運轉(zhuǎn)。由于缺乏明確的牽頭部門和相關(guān)的配套措施，各教學(xué)單位之間設(shè)備信息不透明，資源的整合與共享難以真正實現(xiàn)，設(shè)備不足和設(shè)備閑置的現(xiàn)象同時并存，設(shè)備專項費未能實現(xiàn)資源的均衡配置。

(3) 管理權(quán)責(zé)不明確。由于一些高校內(nèi)部各個職能部門之間管理權(quán)責(zé)不夠明晰，協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制尚未建立，既存在著管理上的重復(fù)和越位，也存在著管理上的盲區(qū)和缺位。財務(wù)部門關(guān)心預(yù)算的安排和控制，資產(chǎn)管理部門關(guān)注招標(biāo)采購的合法合規(guī)，教務(wù)部門主要維護(hù)實踐教學(xué)的正常秩序，紀(jì)委監(jiān)察部門則是重點防范設(shè)備采購過程的廉政風(fēng)險，至于這些設(shè)備專項費的使用績效，不在這些職能部門的管理職責(zé)范圍之內(nèi)。

1.2 學(xué) 院

(1) 缺乏必要的論證環(huán)節(jié)。設(shè)備采購項目僅有可行性研究報告而無具體翔實的論證材料，對于設(shè)備采購的必要性、設(shè)備的型號和規(guī)格、后續(xù)的安裝和使用、在教學(xué)和科研上的預(yù)期效益產(chǎn)出等，常常沒有做深入全面的分析和比較，甚至于拍腦袋決策，以所謂的集體研究甚至以領(lǐng)導(dǎo)個人意志代替專家論證。由于缺乏自下而上的充分論證，教師會認(rèn)為這些設(shè)備是領(lǐng)導(dǎo)因為其他一些目的而讓我用的，非因為其自身教學(xué)科研的需要，因而對項目設(shè)備使用的主動性和積極性不高，對于項目建設(shè)目標(biāo)和要求不了解，對項目設(shè)備的性能和操作不熟悉，一旦學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)崗位調(diào)整，項目設(shè)備馬上就棄置一旁，新任領(lǐng)導(dǎo)旋即又開始新一輪的設(shè)備采購申報。如此循環(huán)往復(fù)，以致年年購置年年短缺。

(2) 設(shè)備的操作培訓(xùn)不到位。熟悉設(shè)備的操作使用需要花費時間和精力，更需要相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)。但是，一些高校新購置的設(shè)備安裝調(diào)試完成以后，僅由生產(chǎn)廠家的技術(shù)人員做簡單的技術(shù)培訓(xùn)，實驗教學(xué)人員對設(shè)備的性能和使用缺乏深入細(xì)致了解，一些性能優(yōu)異但操作與維護(hù)相對復(fù)雜的儀器設(shè)備或是閑置，或是利用率極低，制約了教學(xué)設(shè)備在創(chuàng)新型人才培養(yǎng)中作用和效益的發(fā)揮。

(3) 開放服務(wù)不到位。高校的教學(xué)科研設(shè)備是人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)該首先服務(wù)于創(chuàng)新型人才培養(yǎng)和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。在滿足教學(xué)科研需求的前提下，利用高校先進(jìn)的設(shè)備開展社會服務(wù)并取得一定的收益，不僅合理合法，而且有助于充分發(fā)揮這些設(shè)備的使用效益。但是，高校教學(xué)科研儀器設(shè)備不僅未對外開展有償社會服務(wù)，甚至于部門之間協(xié)作不夠，影響正常教學(xué)和科研工作順利進(jìn)行。

2 原因分析

2.1 重投入輕產(chǎn)出的觀念根深蒂固

教育效果的滯后性和教育影響因素的復(fù)雜性，造成對高等教育投入進(jìn)行績效評估存在相當(dāng)?shù)碾y度，這種狀況使我國高校自上而下缺乏績效觀念，重投入輕產(chǎn)出的意識根深蒂固。在學(xué)校財務(wù)運行過程中，不習(xí)慣于對資金的使用效果進(jìn)行評估，更少將評估結(jié)果作為日后資金撥付的依據(jù)[6]。往往是根據(jù)項目來確定所需的資金，在預(yù)算上沒有約束或約束不力，預(yù)算的剛性不強(qiáng)。在相應(yīng)制度體系不健全的環(huán)境下，更容易造成資金浪費，大量的重復(fù)購置和設(shè)備閑置，就是重投入輕產(chǎn)出，重采購輕績效所導(dǎo)致的嚴(yán)重不良后果。

2.2 尚未形成完整可行的績效預(yù)算管理模式

完整的績效預(yù)算管理過程包括設(shè)立預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算撥款支出、項目執(zhí)行單位資金運用、產(chǎn)出績效評價與結(jié)果運用?？茖W(xué)的績效預(yù)算管理能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算配置經(jīng)濟(jì)性與合理性、預(yù)算執(zhí)行效率性與嚴(yán)肅性、預(yù)算目標(biāo)效益性與科學(xué)性的有機(jī)結(jié)合。高校設(shè)備專項經(jīng)費的預(yù)算申報、經(jīng)費劃撥、采購執(zhí)行到最后的績效評價，每一環(huán)節(jié)都需要與教學(xué)科研設(shè)備管理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的鏈接與融合，指標(biāo)體系必須精準(zhǔn)而完備。因此，對教學(xué)科研設(shè)備進(jìn)行績效預(yù)算管理，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好教學(xué)單位和管理部門之間的關(guān)系，并圍繞績效指標(biāo)對教學(xué)單位和管理部門進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督和評價。當(dāng)前，各個高校對于校內(nèi)職能部門及二級學(xué)院的考核是按照兩個不同的序列分別進(jìn)行的，在設(shè)備的績效問題上很容易出現(xiàn)“公說公有理婆說婆有理”的情況，而且，考核與評價方法往往過于寬泛，未能始終貫穿績效理念，造成專項設(shè)備費績效管理缺乏整體性與統(tǒng)一性，影響績效管理程序設(shè)計的科學(xué)性和內(nèi)部控制機(jī)制的合理性。

2.3 績效監(jiān)督和管理制度缺失

高校的設(shè)備專項經(jīng)費績效管理之所以存在諸多問題，除了高校管理者和教師績效意識淡薄這個原因之外，績效監(jiān)督和管理制度的缺失也是一個重要原因，尤其是缺乏績效審計以及績效審計結(jié)果運用的制度設(shè)計。專項資金績效審計就是要對專項資金運用是否經(jīng)濟(jì)有效進(jìn)行審計監(jiān)督[7]。高校專項設(shè)備經(jīng)費績效審計是對高校專項設(shè)備經(jīng)費使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及資金使用效益進(jìn)行審計。對高校專項設(shè)備經(jīng)費實施績效審計不僅僅是為了揭示經(jīng)費使用過程中的問題，更重要的還在于問題的整改以及對審計結(jié)果的有效運用。當(dāng)前，高校對于設(shè)備采購經(jīng)費績效審計還比較少，即便實施了績效審計，也往往是事后審計而非事中審計。由于審計時間的滯后，使得存在的問題難以得到及時的整改，審計結(jié)果難以在這個項目本身得到有效運用，從而限制了績效審計作用的更好發(fā)揮。

3 實施建議

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，提高對績效管理的思想認(rèn)識

績效管理是為加強(qiáng)財政支出管理，提高財政資金使用效率和效果的客觀選擇，不僅是管理方法的創(chuàng)新，更是管理理念的轉(zhuǎn)變[8]。樹立科學(xué)的績效管理理念，是高?？冃гu價治理機(jī)制的先導(dǎo)和邏輯起點。當(dāng)前，高校的設(shè)備采購還存在片面追求數(shù)量和速度增長的現(xiàn)象，忽視了提高管理水平和管理質(zhì)量，對設(shè)備采購的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效益性缺乏足夠的認(rèn)識。盡管隨著績效管理工作的不斷推進(jìn)，這一狀況已經(jīng)有所改觀，但長期以來形成的“重分配、輕管理”的觀念未能徹底根除?？冃Ч芾碜鳛橐环N管理思想、管理方式方法的重大變革，它要求高校管理者和廣大教師必須從思想上徹底轉(zhuǎn)變觀念，提高對績效管理重要性和必要性的認(rèn)識，積極開展績效管理理論與實踐研究，并通過專項經(jīng)費績效評價與績效審計的試點，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推廣，真正使績效管理理念深入人心[8]。

3.2 立足績效預(yù)算，制訂校院兩級績效管理實施辦法

要充分發(fā)揮績效杠桿的促進(jìn)作用，推行績效預(yù)算管理當(dāng)是一個必然的選擇?？冃ьA(yù)算與績效評價的邏輯契合在于績效評價是績效管理的充分必要條件，充分性要求績效評價立足與績效預(yù)算的現(xiàn)實狀況，提升評價體系的清晰度和操作性，從而夯實績效管理的基礎(chǔ)；必要性要求績效評價面向未來績效預(yù)算的需求傾向，合理的績效管理流程，具備從績效結(jié)果披露的單一職能到績效結(jié)果激勵的潛在能力[9]。因此績效預(yù)算可以提升績效評價與部門管理流程的契合度，以績效預(yù)算流程為依托，系統(tǒng)衡量預(yù)算配置、執(zhí)行與結(jié)果績效，滿足改善績效管理的需求。實行設(shè)備專項經(jīng)費的績效預(yù)算管理，必須把績效理念和績效指標(biāo)貫穿融入到經(jīng)費申報、劃撥、使用、監(jiān)督檢查、效益評價、結(jié)果運用的整個過程之中。這就需要學(xué)校以及二級學(xué)院在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)計出設(shè)備專項經(jīng)費績效管理的指標(biāo)體系和操作程序，制定出切實可行的設(shè)備專項經(jīng)費績效管理實施辦法，做到有章可循，有法可依。

(1) 明確設(shè)備專項經(jīng)費績效管理的責(zé)任部門?？冃ьA(yù)算將預(yù)期績效目標(biāo)和預(yù)算分配直接掛鉤，更有利于對有限的資源進(jìn)行合理、高效的配置，也更有助于借助績效手段對經(jīng)費使用部門進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督與約束。實施設(shè)備專項經(jīng)費的績效管理，必須改變當(dāng)前高校內(nèi)部管理職能交叉、管理權(quán)責(zé)不清、管理缺位越位的狀況，盡快明確績效管理的牽頭部門，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)包括教學(xué)科研設(shè)備的申報、論證、驗收入庫、管理使用、監(jiān)督檢查和績效考核等環(huán)節(jié)工作，只有這樣，才能真正做到既重采購，更重管理，既重投入，更重產(chǎn)出。

(2) 嚴(yán)格控制設(shè)備采購支出總額。控制支出總額是實施績效預(yù)算管理的基本目的之一。如果沒有支出總額的限制，設(shè)備資源的分配效率、執(zhí)行效率以及支出效益就無從談起。要嚴(yán)格控制設(shè)備采購的支出總額，必須增加績效預(yù)算的剛性約束，制定硬性規(guī)定并強(qiáng)制執(zhí)行。設(shè)備專項費采購支出的控制不僅是財務(wù)部門的硬性控制，更應(yīng)該從部門預(yù)算申報之初就嚴(yán)格論證，反復(fù)測算，以保證預(yù)算的切實可行，招標(biāo)采購環(huán)節(jié)也需仔細(xì)復(fù)核，滿足所購設(shè)備符合實際需求，避免到最后的財務(wù)支付和驗收環(huán)節(jié)才發(fā)現(xiàn)疏漏，造成難以挽回的損失。

(3) 預(yù)算分配與績效評估相結(jié)合。編制設(shè)備專項經(jīng)費績效預(yù)算，需要將預(yù)算分配與績效評估結(jié)合起來。就要求管理部門必須及時追蹤預(yù)算執(zhí)行的變化趨勢，將實施結(jié)果與事前設(shè)定的目標(biāo)進(jìn)行對比分析。學(xué)校的層次和類型各不相同，在教學(xué)、科研和社會服務(wù)上各有側(cè)重[10]。因此，在設(shè)計績效評價指標(biāo)體系時，既要考慮大學(xué)的共性，也要關(guān)照到各自學(xué)校的類型和層次特點。預(yù)算分配與績效評估結(jié)合可提高預(yù)算管理水平，實現(xiàn)設(shè)備專項費預(yù)算資源的合理分配，提升使用效益。

3.3 實施績效審計催化管理創(chuàng)新

隨著教育財政開支的大幅度增長，社會公眾對明確資源管理的責(zé)任和提高教育財政資金使用效益的要求越來越高，希望教育資金的使用過程更加透明。而教育資源使用效率和效果的真實信息，必須依靠對教育財政政策的執(zhí)行情況以及資金來源和使用效果的績效審計[11]。對高校設(shè)備專項經(jīng)費進(jìn)行績效審計，可以降低經(jīng)費使用的總體風(fēng)險、提高教育經(jīng)費使用效率。對設(shè)備專項費使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性給予評估與監(jiān)督，可以有效抑止或防范因決策失誤、管理不到位、只講事業(yè)發(fā)展需要不計資源使用效益等因素造成的資金浪費及經(jīng)濟(jì)損失[12]。強(qiáng)化設(shè)備專項經(jīng)費績效審計能夠督促學(xué)院和管理部門在設(shè)備管理過程中關(guān)注績效，注意搜集有關(guān)資料和數(shù)據(jù)信息，保持績效預(yù)算執(zhí)行的透明度，提高績效管理的質(zhì)量?？冃徲嫅?yīng)貫穿于整個審計工作的全過程，不僅要對設(shè)備專項經(jīng)費的財務(wù)信息進(jìn)行評估，還要更多地關(guān)注管理部門的執(zhí)行過程，作詳細(xì)、系統(tǒng)調(diào)查與分析。同時，還應(yīng)該將設(shè)備專項資金績效審計結(jié)果納入學(xué)校整體支出評價考核范圍，并將審計結(jié)果作為以后申報專項資金和學(xué)校設(shè)備預(yù)算安排的重要依據(jù)。

4 結(jié) 語

設(shè)備專項經(jīng)費績效管理是一項系統(tǒng)全面的工作，是設(shè)備管理過程中的重要環(huán)節(jié)[13]。通過構(gòu)建科學(xué)的績效評價指標(biāo)體系，應(yīng)用嚴(yán)謹(jǐn)客觀的評價方法，可以為改善設(shè)備管理體制和運行機(jī)制提供決策依據(jù)，也有助于更好地為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)提供強(qiáng)有力的保障。高校設(shè)備專項經(jīng)費績效管理是一個涵蓋績效目標(biāo)驅(qū)動、績效過程管理、績效結(jié)果激勵的系統(tǒng)化、多層次預(yù)算管理框架[14]，體現(xiàn)了績效目標(biāo)驅(qū)動與績效目標(biāo)管理的有機(jī)結(jié)合，有利于夯實高校未來實現(xiàn)整體績效管理的基礎(chǔ)，也為高校實驗室高效運轉(zhuǎn)提供了新的思路與方法[15]。

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