關(guān)于《地方志工作條例》修訂之思考
——以吉林省貫徹落實(shí)《條例》為例

孟亞男

（吉林省地方志編纂委員會(huì)，吉林長(zhǎng)春130051）

2006年5月18日，國(guó)務(wù)院《地方志工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）頒布實(shí)施，這是新中國(guó)方志史上的一件大事，對(duì)新中國(guó)地方志發(fā)展具有里程碑的意義，它開(kāi)啟了依法修志之旅，地方志工作開(kāi)始步入法治化軌道。

10年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在中國(guó)地方志指導(dǎo)小組辦公室的指導(dǎo)下，在各級(jí)地方黨委和政府的支持下，全國(guó)地方志工作者緊密結(jié)合本地實(shí)際，認(rèn)真貫徹落實(shí)《條例》，地方志事業(yè)發(fā)展獲得了強(qiáng)有力的法律支撐。

以吉林省為例，這10年中，吉林地方志編纂委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)吉林省方志委）積極推進(jìn)地方志法治化建設(shè)，努力用法治思維和法治手段編鑒修志、破解發(fā)展難題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了地方志工作由單純依靠行政推進(jìn)轉(zhuǎn)向行政、法律“雙輪驅(qū)動(dòng)”；由依法修志向依法治志邁進(jìn)。

1.以《條例》頒布實(shí)施為引領(lǐng)，積極構(gòu)建地方志法治體系。

國(guó)務(wù)院《地方志工作條例》頒布實(shí)施后，吉林省方志委在認(rèn)真組織學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)的同時(shí)，積極推進(jìn)本省地方志立法工作。2006年12月1日，《吉林省地方志工作條例》經(jīng)第十屆省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議討論通過(guò)并予以公布，2007年1月1日起施行，成為繼四川、山東兩省之后，全國(guó)第三個(gè)通過(guò)省人大立法的省份。與此同時(shí)，省方志委還從全省地方志發(fā)展需要出發(fā)，積極研究、制定與國(guó)務(wù)院《地方志工作條例》和《吉林省地方志工作條例》相配套相銜接的規(guī)章制度。先后制定了《吉林省志書(shū)年鑒編纂審查驗(yàn)收辦法》（由省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)）、《〈吉林省志（1986—2000）〉行文規(guī)范》《〈吉林省志（1986—2000）〉質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《吉林省地方志資源開(kāi)發(fā)立項(xiàng)工作管理辦法》等24個(gè)部門(mén)規(guī)范制度。在省方志委的指導(dǎo)和帶動(dòng)下，長(zhǎng)春市、白城市、延邊朝鮮族自治州也相繼出臺(tái)了《長(zhǎng)春市地方志工作條例》《白城市地方志工作條例》《延邊朝鮮族自治州地方志工作條例》。目前，已基本構(gòu)建起了以《條例》為統(tǒng)領(lǐng)，以地方政府規(guī)章為支撐，以部門(mén)規(guī)范制度為基礎(chǔ)的地方志法治工作體系。

2.以《條例》實(shí)施為契機(jī)，推動(dòng)“一納入、八到位”落實(shí)。

吉林省方志委堅(jiān)持不懈地將“一納入、八到位”作為貫徹落實(shí)《條例》的主線(xiàn)。2008年，省方志委制定了第一個(gè)吉林省地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，即《吉林省地方志事業(yè)2008—2010年發(fā)展規(guī)劃》；2011年，又制定了《吉林省地方志事業(yè)2011—2015年發(fā)展規(guī)劃》，并首次將地方志工作納入《吉林省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》之中；2015年，又再次制定《吉林省地方志事業(yè)2016—2020年發(fā)展規(guī)劃》，以吉政辦〔2015〕35號(hào)文件下發(fā)全省各地。省內(nèi)9個(gè)市（州）從“十二五”開(kāi)始，也都制定了五年地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，有的市還把地方志工作列為政府績(jī)效考核指標(biāo)之一。全省各級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)充分利用《條例》的法律權(quán)威，積極爭(zhēng)取政府支持，推動(dòng)解決發(fā)展中的各種難題。省方志委和9個(gè)市（州）地方志工作機(jī)構(gòu)都實(shí)行了“參公”管理，機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，編制人員到位，從體制上強(qiáng)化了對(duì)全省地方志工作的宏觀(guān)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；推進(jìn)實(shí)施了“對(duì)尚未由編辦發(fā)文明確設(shè)立地方志工作機(jī)構(gòu)的縣（市、區(qū)），由承擔(dān)地方志工作的部門(mén)加掛地方志辦公室牌子、部門(mén)負(fù)責(zé)人兼任地方志辦公室主任”的體制模式，縣（市、區(qū)）地方志工作機(jī)構(gòu)歸屬問(wèn)題取得了重大突破。一些市(州)、縣（市、區(qū)）地方志辦公室內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增加，辦公經(jīng)費(fèi)逐年提高，基礎(chǔ)設(shè)施逐年改善，人員編制逐漸得到解決。

3.以學(xué)習(xí)《條例》為動(dòng)力，提升地方志工作者法律意識(shí)。

吉林省各級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)主動(dòng)自覺(jué)地結(jié)合工作實(shí)際，采取多種形式組織學(xué)習(xí)《條例》。省方志委黨組書(shū)記親自上陣，為全省志鑒編修人員做《條例》專(zhuān)題講座；舉辦地方志行政執(zhí)法培訓(xùn)班，邀請(qǐng)省法制辦和相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)做培訓(xùn)輔導(dǎo)；組織全省地方志工作者參加行政執(zhí)法考試，省方志委人員首次獲得了行政執(zhí)法證、取得了行政執(zhí)法權(quán)；舉辦全省學(xué)習(xí)貫徹《條例》工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，進(jìn)一步推動(dòng)學(xué)習(xí)落實(shí)。與省方志委同步，各市(州)、縣（市、區(qū)）也紛紛組織開(kāi)展多種形式的學(xué)習(xí)活動(dòng)，長(zhǎng)春市把每年的3月定為法律法規(guī)學(xué)習(xí)活動(dòng)月；吉林市在《吉林市志鑒通訊》中開(kāi)辟專(zhuān)欄，學(xué)習(xí)交流研討《條例》；延邊州組織地方志工作人員撰寫(xiě)學(xué)習(xí)體會(huì)文章，加深理解，準(zhǔn)確把握。在組織學(xué)習(xí)貫徹《條例》的過(guò)程中，全省共舉辦各種專(zhuān)題學(xué)習(xí)班12個(gè)，培訓(xùn)800余人次。全省地方志工作者的法治意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，法治思維日漸提升，法治自覺(jué)日漸形成。

4.以宣傳《條例》為載體，贏(yíng)得良好的法治工作環(huán)境。

為提升《條例》的社會(huì)知曉率和認(rèn)知度，吉林省地方志系統(tǒng)“主動(dòng)出擊”，通過(guò)多種形式的主題宣傳，在系統(tǒng)外大造聲勢(shì)，全力提高《條例》的社會(huì)影響力。省方志委印制了《條例》解讀材料，免費(fèi)向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、政府部門(mén)和社會(huì)各界贈(zèng)送；在省內(nèi)各中心城市主要街路和辦公樓上懸掛宣傳條幅；制作宣傳展板在公共場(chǎng)所展出；利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、廣播、電視大張旗鼓地進(jìn)行宣傳，形成了“網(wǎng)站有專(zhuān)欄，廣播有聲音，電視有影像，報(bào)刊有文章，街路有標(biāo)語(yǔ)”的全方位立體式宣傳格局，使各級(jí)政府和社會(huì)各界對(duì)地方志工作由不了解、不認(rèn)知走向開(kāi)始認(rèn)同、理解并積極自覺(jué)地依法參與、支持地方志工作。

5.以落實(shí)《條例》為主旨，聯(lián)監(jiān)聯(lián)檢推動(dòng)貫徹執(zhí)行。

“法貴必行”，吉林省各級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)積極轉(zhuǎn)換抓落實(shí)的思路，努力強(qiáng)化抓落實(shí)的力度，變自家唱“獨(dú)角戲”為多家“大合唱”，主動(dòng)積極地協(xié)調(diào)、聯(lián)合各級(jí)人大、政協(xié)和政府相關(guān)部門(mén)組織開(kāi)展執(zhí)法調(diào)研和監(jiān)督檢查。2008年，鑒于《條例》頒行時(shí)間較短，各級(jí)政府和社會(huì)各界對(duì)《條例》認(rèn)識(shí)不足的實(shí)際，省方志委提請(qǐng)省人大對(duì)《條例》貫徹落實(shí)情況組織開(kāi)展了一次執(zhí)法檢查，得到了省人大積極回應(yīng)。省人大派出兩個(gè)檢查組，分赴省內(nèi)各地進(jìn)行調(diào)研檢查，及時(shí)指出發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出進(jìn)一步貫徹執(zhí)行《條例》的意見(jiàn)和要求；2012年4月，省方志委又積極協(xié)調(diào)省政協(xié)，派出了由16名委員參加的視察組，對(duì)《條例》貫徹落實(shí)情況做進(jìn)一步地考察、調(diào)研，并向省政府提交了專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告。在此期間，9個(gè)市（州）也紛紛行動(dòng)起來(lái)，在條例頒布5周年之際，延邊州人大對(duì)全州《條例》貫徹落實(shí)情況進(jìn)行了執(zhí)法調(diào)研；白城市委、市政府兩辦督查室圍繞《條例》貫徹落實(shí)情況，對(duì)所轄縣（市、區(qū)）進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)督查。借助各方力量，整合多方資源，地方志行政執(zhí)法的權(quán)威和效果進(jìn)一步增強(qiáng)，有效地推動(dòng)了《條例》的貫徹落實(shí)。

吉林省的情況只是一個(gè)縮影，在貫徹落實(shí)《條例》，推動(dòng)地方志法治化建設(shè)方面，全國(guó)各?。▍^(qū)、市）都有一些很好的做法和經(jīng)驗(yàn)，此文就不一一例述了。這些好的做法和經(jīng)驗(yàn)，使《條例》落地生根，進(jìn)一步放大了《條例》功效，產(chǎn)生了疊加效應(yīng)，強(qiáng)有力地推動(dòng)了全國(guó)地方志事業(yè)的發(fā)展。這10年吉林省地方志事業(yè)和全國(guó)地方志事業(yè)一樣，不僅獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，而且進(jìn)入歷史上最好的發(fā)展時(shí)期，取得的成效更是不勝枚舉、有目共睹。當(dāng)然，佳績(jī)的取得不單是《條例》的作用，但《條例》的推動(dòng)作用功不可沒(méi)，“《條例》使地方志工作有了堅(jiān)實(shí)的法治保障，不僅實(shí)現(xiàn)了事業(yè)發(fā)展“有法可依”，而且也為地方志創(chuàng)新發(fā)展拓展了空間?！盵1]孟亞男.堅(jiān)持在法治的軌道上推動(dòng)吉林省地方志事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展.在中指辦紀(jì)念國(guó)務(wù)院《地方志工作條例》頒布實(shí)施十周年座談會(huì)上的交流發(fā)言.2016-5-11.換言之，沒(méi)有《條例》的頒布實(shí)施，地方志工作將還處于“靠文件管理，靠臨時(shí)性的行政命令組織”[2]李培林.繼往開(kāi)來(lái)譜寫(xiě)廣東省地方志事業(yè)發(fā)展的新篇章——在《廣東省志》首發(fā)暨廣東省紀(jì)念新方志編修30周年座談會(huì)上的講話(huà).2014-12-22.的狀態(tài)，發(fā)展得就不會(huì)這么快，也不會(huì)這么好。《條例》為地方志發(fā)展帶來(lái)了巨大的紅利。

但是，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地看到，現(xiàn)在《條例》頒布實(shí)施已經(jīng)10年多了，隨著地方志事業(yè)的不斷發(fā)展壯大，一些條款已經(jīng)不足以支撐近幾年編修工作的需要；特別是當(dāng)下時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，地方志正處于全面轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，比以往任何時(shí)候都更加強(qiáng)烈地要求和呼喚《條例》的“轉(zhuǎn)型升級(jí)”。

筆者認(rèn)為，這種“轉(zhuǎn)型升級(jí)”，現(xiàn)實(shí)有兩種選擇。一種是分兩步走，第一步盡快修訂《條例》，迅速推出，同時(shí)，著手研究論證《中華人民共和國(guó)地方志法》，做好立法前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作；第二步選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)，或3年或5年，啟動(dòng)《中華人民共和國(guó)地方志法》立法工作。第二種是一步到位，直接啟動(dòng)立法工作。筆者傾向于“分兩步走”，理由有三，一是基于我們現(xiàn)在對(duì)《條例》實(shí)施10年來(lái)的問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)、成果已經(jīng)有了一定的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)事業(yè)發(fā)展急需；二是修訂《條例》比立法省時(shí)，出手快，解燃眉之急；三是邊修訂《條例》邊進(jìn)行立法準(zhǔn)備工作，兩不誤。（當(dāng)然，這只是筆者一家之言，一方之見(jiàn)，供大家商榷）。但是，無(wú)論是一步走，還是兩步走，《條例》修訂、升級(jí)已勢(shì)在必行，而且是當(dāng)務(wù)之急。

在現(xiàn)在的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，修訂、升級(jí)《條例》必須把握四個(gè)原則。一是充分體現(xiàn)新時(shí)期地方志工作的定位和歷史擔(dān)當(dāng)；二是深入推進(jìn)“一納入、八到位”的貫徹落實(shí)；三是推動(dòng)和支撐地方志全面轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)建“十業(yè)并舉”發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)“六個(gè)轉(zhuǎn)變”；三是覆蓋依法識(shí)志、修志、研志、用志、管志、存志、傳志的各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步推進(jìn)依法治志。而且，應(yīng)重點(diǎn)解決以下五方面問(wèn)題：

一是充分拓展地方志工作的內(nèi)涵和外延?！稐l例》實(shí)施10年，是全國(guó)地方志事業(yè)大發(fā)展的10年。省級(jí)層面，各省地方志工作已經(jīng)基本從“一本書(shū)”“兩本書(shū)”走了出來(lái)，進(jìn)入“以書(shū)為主、拓展多項(xiàng)業(yè)務(wù)”的階段。比如，吉林省2009年第七次全省地方志工作會(huì)議，就確定了“志（志書(shū)）、鑒（年鑒）、館（方志館）、庫(kù)（地情數(shù)據(jù)庫(kù)）、網(wǎng)（地情網(wǎng)站）、用（地方志資源開(kāi)發(fā)利用）”六位一體的工作格局。2014年第八次全省地方志工作會(huì)議結(jié)合事業(yè)發(fā)展實(shí)際，將地情數(shù)據(jù)庫(kù)納入地情網(wǎng)站建設(shè)中，又新增了方志理論研究，至此，開(kāi)始著力構(gòu)建“志、鑒、用、館、網(wǎng)、研”六位一體的工作格局，并取得了顯著成效；一些發(fā)展快的地級(jí)市也進(jìn)入這個(gè)階段。事實(shí)上，全國(guó)絕大部分?。▍^(qū)、市）的情況均如此?？梢?jiàn)，地方志的內(nèi)涵和外延在實(shí)際工作中已先行擴(kuò)展了，實(shí)踐已經(jīng)先行突破了。再放眼看，現(xiàn)在地方志已進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型升級(jí)階段，這一階段的突出特征和標(biāo)志是“十業(yè)并舉”，原《條例》把地方志概括為，僅“包括地方志書(shū)、地方綜合年鑒”，《條例》（修訂建議稿）把地方志概括為，“包括地方綜合志書(shū)、地方綜合年鑒、地方通史?！币仓缓w了兩業(yè)、三業(yè)，這些都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。地方志文獻(xiàn)、特色志、地方志資源開(kāi)發(fā)成果等均應(yīng)在內(nèi)。真理來(lái)源于實(shí)踐，又反過(guò)來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐。理論、政策、法規(guī)也是如此，源于實(shí)踐，指導(dǎo)實(shí)踐?！稐l例》應(yīng)尊崇真理，從實(shí)踐出發(fā)、從推動(dòng)地方志全面轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略高度著眼，以高站位、寬思維、深意識(shí)，充分發(fā)掘地方志的內(nèi)涵和外延，以充分彰顯新時(shí)期地方志工作的職責(zé)定位和歷史擔(dān)當(dāng)，為地方志事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展拓展更為廣闊的通道和上升空間。

二是強(qiáng)化面向全社會(huì)征集地方志資料的法律規(guī)定。方志資料“征集難”是長(zhǎng)期困擾地方志工作的一個(gè)突出問(wèn)題，一是以往存檔的資料有限，需求與供給“錯(cuò)位”，我們需要的實(shí)際中卻沒(méi)有；二是由于機(jī)構(gòu)、人員變動(dòng)等原因，各地各單位留存資料的傳續(xù)工作做得不好，散失嚴(yán)重、資料“斷片”“斷檔”；三是一些地方和單位不重視積累，征集的時(shí)候拿不出來(lái)；四是有的單位和個(gè)人手中有資料，但不愿意提供。產(chǎn)生這些問(wèn)題的根本原因是：沒(méi)有建立起有效規(guī)范的資料管理征集制度。至今，我們國(guó)家沒(méi)有明確由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)征集、管理地方志資料，通過(guò)什么渠道征集、怎樣管理都不清晰，也不規(guī)范。各級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)現(xiàn)用現(xiàn)收集，有更好，給更好；沒(méi)有、不給則也無(wú)奈，不得不“認(rèn)之”，資料征集在制度上缺乏立法保障。這種情況，將隨著改革開(kāi)放的不斷深化，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，非政府組織和新生事物越來(lái)越多，地方志資料征集工作越來(lái)越面向全社會(huì)，而越來(lái)越突出。如不盡快用法律方式固定下來(lái)，志書(shū)編纂將會(huì)變成“少米之炊”，編纂數(shù)量和質(zhì)量都會(huì)受到嚴(yán)重影響。因此，在規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府地方志工作機(jī)構(gòu)應(yīng)建立和完善地方志資料收（征）集、保存、管理制度，面向機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織以及個(gè)人征集有關(guān)地方志資料，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)提供支持?！盵1]國(guó)務(wù)院地方志工作條例(修訂建議稿).第十一條.的同時(shí)，還應(yīng)充實(shí)“承擔(dān)地方志工作任務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)接受同級(jí)負(fù)責(zé)地方志工作機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督檢查，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)按照要求完成地方志編纂和資料報(bào)送工作”，強(qiáng)化資料征集管理的法律效力。

三是切實(shí)維護(hù)地方志工作者的權(quán)益。要“依法保障地方志編修人員的合法權(quán)利，包括物質(zhì)保障與精神保障兩個(gè)層面，以及應(yīng)有的署名權(quán)等著作權(quán)中的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。”[2]冀祥德.論依法治志.中國(guó)地方志,2016,(5).既是依法修志的題中應(yīng)有之意，更是依法治志的重要組成部分。原《條例》在精神保障層面，對(duì)著作權(quán)、署名權(quán)做了法律規(guī)定；在物質(zhì)保障層面，沒(méi)有做出明確規(guī)定，只提出“縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)在地方志工作中作出突出成績(jī)和貢獻(xiàn)的單位、個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)?！薄稐l例》（修訂建議稿）在這方面做了些調(diào)整，提出“第十六條A 以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱(chēng)冠名的地方綜合志書(shū)、地方綜合年鑒、地方通史為職務(wù)作品，依照《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》第十六條第二款的規(guī)定，其著作權(quán)由組織編纂的地方志工作機(jī)構(gòu)享有；參與編纂的人員享有署名權(quán)，并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定獲得報(bào)酬。”“第十六條B 以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱(chēng)冠名的地方綜合志書(shū)、地方綜合年鑒、地方通史為職務(wù)作品，依照《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》第十六條第二款的規(guī)定，其著作權(quán)由組織編纂的地方志工作機(jī)構(gòu)享有；參與編纂的人員享有署名權(quán)，并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定獲得獎(jiǎng)勵(lì)?！北仍稐l例》進(jìn)了一步，但還是不到位。一是只對(duì)參與編纂“以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱(chēng)冠名”的志鑒人員的精神權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益做出了保障性規(guī)定，而對(duì)參與編纂名村志、名鎮(zhèn)志的人員精神權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益卻沒(méi)做出保障性的規(guī)定，不利于推動(dòng)正在實(shí)施的名村志、名鎮(zhèn)志文化工程。二是只對(duì)參與編纂“地方綜合志書(shū)、地方綜合年鑒和地方通史”人員的精神權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益做出了保障性規(guī)定，而對(duì)參與編纂名山志、名水志等特色志人員的精神權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益卻沒(méi)做出保障性的規(guī)定。三是進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)階段的地方志內(nèi)涵和外延已擴(kuò)展到“十業(yè)”，在這“十業(yè)”中，還有“幾業(yè)”，如，地方文獻(xiàn)研究、地方志資源開(kāi)發(fā)成果、舊志整理等，編修人員所付出的腦力勞動(dòng)及知識(shí)產(chǎn)權(quán)也應(yīng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定獲得相應(yīng)的報(bào)酬和保護(hù)，但《條例》（修訂建議稿）中沒(méi)有加以規(guī)定。人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，是第一生產(chǎn)力，只有人的積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)了，事業(yè)才能大發(fā)展。如果說(shuō)《條例》在這方面沒(méi)有明確規(guī)定，地方志工作者的積極性將會(huì)受到抑制?，F(xiàn)在全國(guó)各地絕大多數(shù)地方志工作機(jī)構(gòu)志鑒編纂人員本身就不足，承擔(dān)修志編鑒主業(yè)已經(jīng)是“超負(fù)荷”了，地方志資源開(kāi)發(fā)、地域歷史文化研究、志鑒理論研究等都需要利用業(yè)余時(shí)間加班加點(diǎn)地去做，按照《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》理應(yīng)得到相應(yīng)的報(bào)酬，但在實(shí)際中卻受阻，迫切需要《條例》從法律層面上予以規(guī)定，以切實(shí)保障地方志工作者的權(quán)益，最大限度地激發(fā)他們干事謀發(fā)展的激情，使他們的聰明才智和潛能，在有效的激勵(lì)下得以充分地發(fā)掘和釋放，這是地方志事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源，活力迸發(fā)的根本內(nèi)生力。

四是明確對(duì)拒不執(zhí)行和違反《條例》行為的懲處。各地在貫徹落實(shí)《條例》的過(guò)程中，普遍感到，《條例》已實(shí)施10年多，但其中的一些規(guī)定，沒(méi)有得到落實(shí)。譬如，“第四條縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域地方志工作的領(lǐng)導(dǎo)，地方志工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算?！薄暗谑粭l縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)可以向機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織以及個(gè)人征集有關(guān)地方志資料，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)提供支持?！钡珜?shí)際上，沒(méi)列入本級(jí)預(yù)算的有之，單位和個(gè)人不提供資料支持的有之，每遇這種情況，地方志工作機(jī)構(gòu)也奈何不得，只能“認(rèn)命”。因?yàn)椤稐l例》缺乏強(qiáng)制性約束性的規(guī)定，只規(guī)定了應(yīng)當(dāng)怎么樣，對(duì)如果不這么樣，應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律后果，沒(méi)有具體規(guī)定，缺“違法責(zé)任”方面的條款?！胺o(wú)授權(quán)不可為”解決了，“法定職責(zé)必須為”沒(méi)解決。在現(xiàn)實(shí)一些政府部門(mén)“懶政”“短期行為”以及相當(dāng)一部分單位、個(gè)人對(duì)地方志認(rèn)識(shí)不足的情況下，《條例》中增加和強(qiáng)化“違法責(zé)任”條款，對(duì)推進(jìn)地方志各項(xiàng)工作順暢有序發(fā)展，不僅非常必要，而且尤其必須?！稐l例》（修訂建議稿），注意解決了這方面問(wèn)題，從第十九條到第二十二條說(shuō)的都是違規(guī)懲處的問(wèn)題，但力度卻顯薄弱、給人“不夠勁”之感。一是由于各項(xiàng)罰責(zé)分散在各條目中，導(dǎo)致焦點(diǎn)分散，且有“漏項(xiàng)”，例如，對(duì)無(wú)故拖延而導(dǎo)致在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未完成地方志編纂任務(wù)的；拒絕向地方志工作機(jī)構(gòu)移交、提供地方志資料的；不配合地方志工作機(jī)構(gòu)督促檢查的，等等情形還沒(méi)有納入違法責(zé)任。二是行使違法責(zé)任處罰權(quán)的主體，基本上都是縣級(jí)以上地方人民政府及其他相關(guān)部門(mén)，地方志工作機(jī)構(gòu)沒(méi)有任何懲處權(quán)，造成處罰權(quán)主體“間接化”“隔離化”，約束力“弱化”。建議：（1）應(yīng)單獨(dú)增加一條違法責(zé)任，將違反《條例》規(guī)定的各種情形（行為）梳理歸結(jié)到一起，一一列出，集中強(qiáng)調(diào)出現(xiàn)其中一種情形（行為）就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律后果，以更明確、更突出地強(qiáng)化“違法責(zé)任”；（2）增加地方志工作機(jī)構(gòu)的處罰權(quán)?！皩?duì)于各類(lèi)地方志違法行為，各級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)要依照地方志法予以查究，嚴(yán)厲查處地方志違法行為；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。”[1]冀祥德.論依法治志.中國(guó)地方志,2016,(5).應(yīng)深入研究地方志工作機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)條件下究竟有什么處罰權(quán)，將這種權(quán)力放大到最上限，一方面充分發(fā)揮地方志工作機(jī)構(gòu)在依法治志中的主體作用，另一方面對(duì)違規(guī)行為的處罰更加直接和強(qiáng)化，增強(qiáng)《條例》的法律約束力。

五是更加突出貫徹落實(shí)“一納入、八到位”工作主線(xiàn)?！耙患{入”是引領(lǐng)地方志發(fā)展的“龍頭”，“八到位”是地方志發(fā)展不可或缺和必須具備的重要因素和條件?！柏瀼芈鋵?shí)好“‘一納入’，就是要把地方志工作納入全省工作的大盤(pán)里，納入各地的‘十三五’發(fā)展規(guī)劃里面，納入政府的總體工作部署中去”“‘一納入、八到位’貫徹得好，地方志工作肯定就能做好；‘一納入’沒(méi)實(shí)現(xiàn)，‘八到位’到不了位，地方志工作肯定開(kāi)展起來(lái)就有這樣那樣的困難?！盵2]王偉光.為福建經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服好務(wù)——在福建省地方志工作座談會(huì)上的講話(huà).2014-11-25.這些年地方志工作實(shí)踐已充分證明了這一點(diǎn)。應(yīng)通過(guò)《條例》的修訂、升級(jí)，進(jìn)一步強(qiáng)化“一納入、八到位”的“落實(shí)力”，更加明晰地切實(shí)地納入法律層面。不僅要規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域地方志工作的領(lǐng)導(dǎo)，將地方志工作納入各地國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政府工作任務(wù)，做到機(jī)構(gòu)到位、編制到位、設(shè)施到位。地方志工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算?！盵3]國(guó)務(wù)院地方志工作條例(修訂建議稿).第四條.而且還要將北京、上海、廣西、四川等?。▍^(qū)、市）政府公布本?。▍^(qū)、市）地方志工作機(jī)構(gòu)權(quán)力清單、責(zé)任清單，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府與各地、各部門(mén)簽訂《地方志工作目標(biāo)責(zé)任書(shū)》，河南省地方志工作被納入政府重點(diǎn)工作督查體系，一些地方將地方志工作作為績(jī)效考核的重要指標(biāo)等等，已被實(shí)踐證明了的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，加以歸納、提煉升華，規(guī)范化條文化，納入《條例》中，使貫徹落實(shí)“一納入、八到位”更有抓手、更有法律支持力度。

縱觀(guān)近些年地方志的發(fā)展，筆者認(rèn)為，《國(guó)務(wù)院地方志工作條例》實(shí)施10年，是全國(guó)地方志由“弱”迅速變“大”的10年；而推進(jìn)“轉(zhuǎn)型升級(jí)”，意味著地方志將由“大”向“強(qiáng)”邁進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)“大而強(qiáng)”。我們《條例》修訂、升級(jí)就應(yīng)該支撐由“大”到“大而強(qiáng)”的迅速轉(zhuǎn)變和華麗轉(zhuǎn)身。期待修訂升級(jí)后的《條例》，以法律威力領(lǐng)跑地方志“轉(zhuǎn)型升級(jí)”的大盤(pán)，成為地方志“轉(zhuǎn)型升級(jí)”的利器，為進(jìn)一步破解地方志事業(yè)發(fā)展的“中梗阻”、清除發(fā)展路上的“攔路石”提供強(qiáng)有力的法律支撐；同時(shí)，也為推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)我們期盼的“依法治志”，奠定堅(jiān)實(shí)的法律基石。