從社會主要矛盾變化看我國社會保障制度改革方向*

李春根 熊萌之 夏 珺

(江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院，江西南昌，330013)

一、新時代社會主要矛盾變化與社會保障制度改革的崇高使命

十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。[1]與1981年首次提出的“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”這一表述相比，新時代社會主要矛盾的變化，不僅揭示了我國基本國情的新特點、新內(nèi)涵、新變化，為黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)，也為我國社會保障制度改革提供了理論依據(jù)，并指明了行動方向。

何謂美好生活？筆者認為，應該是包括安全、收入、就業(yè)、環(huán)境、公平、正義等在內(nèi)的統(tǒng)一體。而社會保障制度作為國家治理體系的基本組成部分,作為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升人民群眾安全感、獲得感、幸福感的重要工具，毋庸置疑是美好生活的題中應有之意。

新時代社會主要矛盾的變化，充分證明落后的社會生產(chǎn)已不是制約我國經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)人民福祉的根本因素。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得歷史性突破，生產(chǎn)力水平顯著提高，經(jīng)濟建設(shè)取得長足發(fā)展，社會保障制度不斷完善，實現(xiàn)了覆蓋城鄉(xiāng)、基本普惠這一戰(zhàn)略目標。但我們必須清楚地認識到，要不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，社會保障制度發(fā)展的不平衡、不充分的問題必須破解，以提高人民抗風險能力、增加保障性收入、創(chuàng)造平等就業(yè)和自由流動的環(huán)境、維護社會公平正義為目標，以滿足人民日益增長美好生活需要為使命，為決勝全面建成小康社會，進而實現(xiàn)中華民族偉大復興做出貢獻。

二、當前我國社會保障制度發(fā)展的不平衡、不充分問題

目前我國社會保障資源配置不合理，社會基本風險保障不充分與保障過度并存，存在較為嚴重的地區(qū)間、城鄉(xiāng)間不平衡問題；公共資源投入重點有所偏向，存在浪費嚴重、效率不高等問題。

(一)我國社會保障制度發(fā)展的不平衡問題

1.區(qū)域發(fā)展不平衡

我國人民生活水平不斷提高，對社會保障提出了更高要求，養(yǎng)老、醫(yī)療保險的可持續(xù)發(fā)展影響百姓的切身利益。在此情況下，社會保障發(fā)展與資源分配區(qū)域不均衡問題日益突出。作為一種國家治理工具，社會保障在履行其經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的同時，也受到經(jīng)濟發(fā)展水平的極大影響。以養(yǎng)老保險為例，從整體上看，全國總體的企業(yè)養(yǎng)老保險基金在2016年的累積結(jié)余達到近3.7萬億元，較2015年繼續(xù)增長，企業(yè)養(yǎng)老金平均可支付月數(shù)維持在17個月以上。但是分區(qū)域看，養(yǎng)老保險基金運行的主要突出問題是區(qū)域之間的不平衡。長三角、珠三角、閩三角、京津冀等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)優(yōu)勢明顯，發(fā)展水平相對較高，吸引了大量青年勞動力，基金出現(xiàn)繳費低、結(jié)余多、待遇好的情況，而中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入相對較低，尤其是東北地區(qū)作為老工業(yè)基地，歷史負擔重，退休職工多，養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)較大缺口。不平衡還表現(xiàn)在老年撫養(yǎng)比下降非?？?，全國平均老年撫養(yǎng)比從制度初創(chuàng)期的5 ∶1下降到2016年的2.75 ∶1，而且區(qū)域差異尤為明顯，9個省份的企業(yè)養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比跌破了2 ∶1，其中最低的黑龍江省為1.3 ∶1，而撫養(yǎng)比最高的廣東省為9 ∶1。未來隨著人口老齡化的加速發(fā)展，老年人口撫養(yǎng)比還會進一步下降。另外，醫(yī)療保險基金也面臨著開支逐年增長、缺口逐步顯現(xiàn)、發(fā)展不可持續(xù)的突出問題。

2.城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

由于城鄉(xiāng)二元化、經(jīng)濟發(fā)展不平衡等因素，我國城鄉(xiāng)社會保障制度存在城鄉(xiāng)差距問題。改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制改革的運行，我國對新的社會保障體制進行了探索。針對農(nóng)村實際情況，推行了“新農(nóng)合”“新農(nóng)?！钡戎贫?，以縮小城鄉(xiāng)社會保障差距，提高農(nóng)村社會保障水平。但目前來看，城鎮(zhèn)社會保障建設(shè)不僅包含養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等基本社會保險，以及低保、醫(yī)療救助等社會救助體系，還包含社區(qū)服務、居家養(yǎng)老等社會福利體系，而農(nóng)村實行的社會保障制度相對更為有限。從最低生活保障標準看，城市低保標準明顯高于農(nóng)村。雖然國務院相繼出臺了整合城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的相關(guān)文件，但在改革過程中也面臨農(nóng)民參保水平低、保障水平低、覆蓋面小、最低社會保障制度建設(shè)緩慢、養(yǎng)老保障的社會互濟性低、保障能力弱等問題。

(二)我國社會保障制度發(fā)展的不充分問題

1.覆蓋面不充分

社會保障的覆蓋廣度與覆蓋深度是國際社會衡量社會保障發(fā)展的重要指標。我國一直高度重視社會保障在各個方面、各個人群中的普及工作，努力做到法定人群全覆蓋。截至2016年，我國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到8.88億人，“十二五”期間年均增長19%，扣除不需要參保的人口，養(yǎng)老保險覆蓋率超過90%。據(jù)《中國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展報告2016》統(tǒng)計，截至2015年，醫(yī)療保障參保人數(shù)超過13億，覆蓋全國96.5%人口。而隨著電子商務、移動支付等新技術(shù)的出現(xiàn)，就業(yè)形勢趨于靈活多樣，快遞員、外賣員、網(wǎng)絡(luò)從業(yè)人員等新興靈活就業(yè)人員人數(shù)增長迅速。由于流動性大、收入不穩(wěn)定，這些從業(yè)人員往往忽視社會保險的繳納，那么，如何將這部分人納入社會保障體系中，成為實現(xiàn)社會保障全民普惠、體現(xiàn)社會公平正義的關(guān)鍵問題。

2.保障標準偏低

城鄉(xiāng)最低生活保障制度是社會救助體系中最基礎(chǔ)的項目，是在互助共濟原則下，為困難群眾提供基本的生活保障、維護其基本生活權(quán)益的基礎(chǔ)性制度。截至2017年9月，全國平均城市低保標準為534元/人·月，農(nóng)村低保標準為351元/人·月，雖然達到世界銀行貧困線標準，但比發(fā)達國家尚有一定差距。從相對標準看，發(fā)達國家一般采用居民收入中位數(shù)的50%～60%作為貧困線，而我國還遠達不到這個標準。從保障規(guī)模來看，全國共有城鄉(xiāng)低保對象5402.6萬人，僅占我國人口比例4%。從養(yǎng)老保險制度標準看，我國職工平均月養(yǎng)老金2360元，城鄉(xiāng)居民平均月養(yǎng)老金約120元，按此標準，在面對通貨膨脹的經(jīng)濟環(huán)境下，對保障對象的現(xiàn)金救助力度僅能夠維持其最低生活需求，無法滿足困難群眾共享發(fā)展成果的要求。

3.社會保障支出不充分

社會保障資源投入總體不足，政府資源投入和民間資源動員均不足，社會保障總支出占GDP的比重不高，部分項目、部分人群保障缺失或保障水平較低，基本保障需求沒有得到有效滿足。社會保障支出作為政府財政支出中一項重要的收入再分配方式，是保障人民生活水平、維護社會公平正義的重要途徑。隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，國家財政支出中，社會保障支出總量不斷提高，在世界GDP出現(xiàn)普遍下滑、社會保障支出總額下降的情況下，我國社會保障支出依然保持穩(wěn)定增長態(tài)勢。根據(jù)財政部預算司公布的財政支出數(shù)據(jù)以及國家統(tǒng)計局公布的2015年GDP數(shù)據(jù)計算，我國在2015年全國財政性社會支出(狹義的公共社會支出)占GDP的比例為9.37%，我國社會保險基金支出在2015年占GDP的比例達到5.76%。這兩類支出在廣義上均可以納入政府的公共社會支出。因此，2015年廣義的公共社會支出(財政性社會支出加社會保險支出)占GDP的比例為 15.13%，而OECD國家公共社會支出占GDP的比例平均達到了26.7%。這說明與OECD國家的平均水平相比，我國的公共社會支出水平有明顯差距，人民生活保障水平還有上升空間。

4.社會保障公共服務體系滯后

與快速增長的社會保障服務需求相比，我國社會保障公共服務體系的供給能力明顯不足，社會保障公共服務機構(gòu)建設(shè)長期處于滯后狀態(tài)，發(fā)展中存在著人員編制和經(jīng)費等方面的瓶頸制約因素，在很大程度上影響到社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。[2]主要表現(xiàn)為：社會保障公共服務機構(gòu)建設(shè)滯后，基層服務平臺薄弱；全國社會保障公共服務機構(gòu)人力、財力投入相對不足，嚴重影響到公共服務系統(tǒng)服務能力的提升，社會保障的規(guī)范化、信息化、專業(yè)化建設(shè)受到制約，服務手段難以改進；信息化建設(shè)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和規(guī)范標準，造成了信息化建設(shè)的地區(qū)分割壁壘，影響到服務效率的提高。此外，社會保障公共服務管理體制改革滯后，亟須出臺頂層設(shè)計。社會保障公共服務體系改革明顯滯后于社會保障制度建設(shè)，在機構(gòu)設(shè)置、人員配備、保險統(tǒng)管以及信息化建設(shè)等諸多方面，管理體制缺乏前瞻性的發(fā)展規(guī)劃，社會保障公共服務機構(gòu)獨立性不強，機構(gòu)設(shè)置分散且名稱多樣，都影響到社會保障公共服務能力的提升和行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、新時代我國社會保障制度改革方向

十九大報告指出：按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。我國當前社會保障制度改革方向核心就是要解決不平衡、不充分的問題。

(一)圍繞不平衡問題的社會保障制度發(fā)展方向

1.促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

目前，中國特色社會主義進入新時代，我國處于全面建成小康社會決勝階段的關(guān)鍵時期。但由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡直接導致社會保障水平呈現(xiàn)區(qū)域差異。因此，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是解決社會保障不平衡問題的根本途徑。中央應從總體上制定區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展政策，發(fā)揮各區(qū)域優(yōu)勢，為相對落后區(qū)域提供政策支持、資金保障。應明確劃分中央與地方政府、地方政府中的各部門在社會保障領(lǐng)域的責權(quán)范圍，調(diào)整地方財政對社會保障的支出結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)企業(yè)的社會保障資金籌集程度，提高市場參與度。應建立健全社會保障轉(zhuǎn)移支付制度，加強中央財政對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的社會保障轉(zhuǎn)移支付力度，建立較為統(tǒng)一的社會保障公共服務平臺，減少流動性人口參與社會保障的障礙，優(yōu)化配置及高效利用社會保障資源。

區(qū)域經(jīng)濟得以協(xié)調(diào)發(fā)展，將從根本上解決社會保障區(qū)域發(fā)展不平衡問題，為人民群眾提供更加高效和便利的服務，保證人民獲得平等的社會保障。

2.均衡社會保障資源配置

加強社會保障資源整合，要實現(xiàn)制度整合、部門職責調(diào)整、流程再造、信息互通、經(jīng)辦服務體制改革。均衡社會保障資源配置，控制和縮小群體間基本保障待遇差距，提高農(nóng)民和老幼殘等弱勢群體的保障水平；明確社會保障各項目定位，優(yōu)化職責分工，例如養(yǎng)老金、醫(yī)療、照護保障服務等；統(tǒng)一社會保障制度政策，提高社會保險統(tǒng)籌層次，建立地區(qū)間利益協(xié)調(diào)機制。以養(yǎng)老保險為例，可以實行中央調(diào)劑金制度，在現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，各省按照比例上繳一部分建立調(diào)劑金，由中央根據(jù)各省(自治區(qū)、直轄市)的基金收支狀況進行再分配，以促使養(yǎng)老保險制度真正走向全國統(tǒng)一，解決各省(自治區(qū)、直轄市)之間總體收支不平衡問題，均衡地區(qū)間基金負擔，進而實行基金統(tǒng)收統(tǒng)支，將征繳事權(quán)統(tǒng)歸中央，統(tǒng)一劃撥，實施分賬管理，改變統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金混合管理的局面。這不僅有利于制度公平、互濟和更好地保障勞動者與退休人員的養(yǎng)老金權(quán)益，而且有利于勞動者在全國范圍內(nèi)自由流動，創(chuàng)造更公平的市場競爭環(huán)境。同時，鼓勵推行企業(yè)年金制，目前全國建立企業(yè)年金的企業(yè)占比不到5%，政府應加強宣傳引導，鼓勵用人單位建立企業(yè)年金制，進一步提高職工養(yǎng)老水平。

3.推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體現(xiàn)的是社會保障制度應當追求公平的內(nèi)在要求，只有打破城鄉(xiāng)分割的格局，才能讓全體人民在統(tǒng)一的制度安排下獲得平等的社會保障權(quán)益。[3]應進一步完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度，完善失業(yè)、工傷保險制度以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善最低生活保障制度。在具體實踐中，居民最低生活保障制度在實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋的基礎(chǔ)上，應進一步朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的方向運行；應繼續(xù)推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險“并軌”合一；應完善新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險整合而成的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度；在“基本公共服務均等化”原則的指引下，我國的社會政策一方面應增加農(nóng)村福利供應，另一方面也應更加注重加強農(nóng)村地區(qū)的社會服務建設(shè)，在保障農(nóng)村人口基本生活的基礎(chǔ)上，提高生活水平，實現(xiàn)成果共享。

(二)圍繞不充分問題的社會保障制度發(fā)展方向

1.加大社會保障財政投入，充分調(diào)動民間資源

適度增加財政投入，提高社會保障占GDP的比重，有效調(diào)動民間資源，完善社會保障項目體系，擴大基本保障惠及廣度和深度，發(fā)展補充性保障，提高社會保障整體水平。隨著人民生活水平的提高，我國居民對社會保障的需求逐漸多元化，標準也不斷提高，我國人口老齡化進程加快、失業(yè)率上升等問題的出現(xiàn)，使社會保障在實現(xiàn)人民幸福美好生活上扮演越來越重要的角色。目前我國政府對社會保障資源的投入已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實發(fā)展的需求，供需方面出現(xiàn)嚴重不足。這也是由我國特殊的基本國情決定的，是發(fā)展過程中需要經(jīng)歷的必然階段。對于政府部門而言，必須要對于社會保障資源的投入給予高度的重視，從資金上給予更多的支持，從政策上給予更多的傾斜。社會保障制度的改革落實是一項非常浩大的工程，僅僅依靠政府的力量很難完成。因此，在社會保障制度的改革進程當中，除了要充分發(fā)揮政府的作用之外，還要廣泛引導社會資源參與發(fā)揮市場的作用，如大力發(fā)展商業(yè)保險以補充基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險與政府救災的不足，大力發(fā)展慈善為全民提供更加充分的社會福利服務。多層次供給能最大限度調(diào)動資源，為社會保障制度改革提供更多的資金保障，從而保證社會保障制度在提高生活水平、抵抗社會風險上發(fā)揮重要作用。

2.補齊社會保障短板，發(fā)揮社會保障兜底功能

在社會保障體系中，社會救助發(fā)揮著重要的托底功能。進一步健全低保制度、完善社會救助體系，能真正兜住低收入困難群體的民生底線。保障社會救助的托底水平，要不斷完善社會救助制度的設(shè)計，將救助制度與其他社會保障制度有機結(jié)合，將貧困人口區(qū)分類別的同時做到全面覆蓋。同時應建立更為靈活的動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展與生活成本的變化動態(tài)調(diào)整救助標準，提升社會救助水平，甄別真正需要救助的對象以確保符合條件的對象應保盡保，促進低保與扶貧有序銜接，保證社會救助的可持續(xù)性。應強化社會救助基層管理精細度，實現(xiàn)信息化技術(shù)在救助領(lǐng)域的運用。應鼓勵、引導更多社會力量，如企業(yè)、個人參與到救助工作中，并給予這些力量政策上的支持，真正發(fā)揮社會救助的“救急難”托底功能。還應盡快啟動《社會救助法》的立法程序，讓包括低保制度在內(nèi)的所有救助項目運行在法制軌道上。

另外，我國在社會福利制度的建立上進行了諸多嘗試，但仍存在水平低、范圍窄、實施難等諸多問題。尤其養(yǎng)老服務、兒童福利、殘疾人福利事業(yè)的發(fā)展相對滯后，社會力量與市場主體承擔的多層次補充保障體系不發(fā)達，不能真正滿足城鄉(xiāng)居民的需要。這就需要提高社區(qū)養(yǎng)老服務功能，培養(yǎng)養(yǎng)老服務專業(yè)人才，并在建立建設(shè)養(yǎng)老服務機構(gòu)的同時加強政府對行業(yè)服務的監(jiān)管；構(gòu)建兒童福利制度，對貧困兒童、留守兒童等提供更有針對性的保障措施，從制度建設(shè)上預防虐待、暴力、侵害等現(xiàn)象的出現(xiàn)，加快幼托產(chǎn)業(yè)建設(shè)，解決兒童入托難、入托貴等問題；保障殘疾人民生，為殘疾人提供更為平等的就業(yè)教育環(huán)境，消除殘疾人參與社會活動障礙。此外，還應抑制個別地區(qū)超水平的福利沖動，避免短期福利政績工程留下不良的后遺癥。

3.明確社會保障權(quán)責分擔，建立全國統(tǒng)一的社會保險公共服務平臺

社會保障作為互助共濟的風險分擔機制，各級政府既要盡力而為又要量力而行，個人應當堅持人人盡責、人人享有的原則，而企業(yè)與社會各方均需要依法自覺地承擔起相應的責任。清晰合理的權(quán)責制度是實現(xiàn)社會保障分配效率、保證公平正義的重要方面。我國雖然建立了權(quán)責分配機制，但依然存在中央與地方政府責權(quán)分擔不合理，政府、企業(yè)、個人責權(quán)邊界模糊等現(xiàn)象。那么，應加強各級政府間權(quán)責關(guān)系建設(shè)，在分級負擔的基礎(chǔ)上細化規(guī)則，中央負責頂層建設(shè)、統(tǒng)籌規(guī)劃，地方政府負責資金管理、政策實施。還應明確部門間權(quán)責關(guān)系，避免部門間因責任不清而出現(xiàn)的互相推諉現(xiàn)象。[4]要做到權(quán)利與義務相結(jié)合，轉(zhuǎn)變政府角色，在政府發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的同時強化市場、社會、個人的參與，以引入市場機制、社會力量等方式減輕政府壓力，以擴展繳納主體等方式強化個人參與。同時充分運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，高度重視社會保障的信息化建設(shè)，盡快建立全國統(tǒng)一的社會保險公共服務平臺，為全面建成社會保障體系提供有力的技術(shù)支撐。[5]

總之，堅持正確的改革方向，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系，實現(xiàn)“幼有所育、學有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、弱有所扶”的發(fā)展目標，達到全民普惠、全民覆蓋、全體參與，以人民為中心，促進人的全面發(fā)展，實現(xiàn)全體人民共享發(fā)展成果。

參考文獻：

[1]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京，人民出版社，2017。

[2]商旸(訪談鄭功成)：《社保如何為我們兜底》，載《人民日報》，2017-11-14。

[3]韓秉志(訪談鄭功成)：《讓社會保障制度更公平更可持續(xù)》，載《經(jīng)濟日報》，2017-12-13。

[4]房連泉：《社會保險經(jīng)辦服務體系改革：機構(gòu)定位與政策建議》，載《北京工業(yè)大學學報(社會科學版)》，2016(6)。

[5]鄭秉文：《中國社會保險經(jīng)辦服務體系的現(xiàn)狀、問題及改革思路》，載《中國人口科學》，2013(6)。