數(shù)字貨幣的監(jiān)管困境與法律出路

林慰曾

（西南政法大學(xué)，重慶401120；威廉瑪麗學(xué)院，弗吉尼亞8795）

數(shù)字貨幣是指與實(shí)體貨幣相對的、依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)介質(zhì)誕生的新型貨幣。借助于網(wǎng)絡(luò)這一媒介，數(shù)字貨幣不僅能在極短的時(shí)間內(nèi)在全球完成交易，也使得交易風(fēng)險(xiǎn)迅速擴(kuò)展。例如，作為數(shù)字貨幣的代表之一，比特幣自衍生數(shù)年以來，受眾范圍從少數(shù)發(fā)燒客擴(kuò)展到中國大媽，價(jià)格也從初始的幾美分暴漲到今天的數(shù)千美元。火爆的行情背后是相關(guān)領(lǐng)域的不法行為愈演愈烈。不少犯罪分子以比特幣為支付工具進(jìn)行洗錢等犯罪活動。而且比特幣持有者有成為財(cái)產(chǎn)犯罪（盜竊、普通詐騙等）、金融犯罪（金融詐騙、市場操縱等）被害人的高度風(fēng)險(xiǎn)，甚至比特幣系統(tǒng)本身長期受困于是否構(gòu)成龐氏騙局（集資詐騙）的巨大爭議之中。［1］不僅如此，各類數(shù)字貨幣幣值的飛速上漲造就了巨額市場泡沫，其價(jià)格的波動也深刻影響了部分投資者的利益，引起了金融市場的震蕩，對其進(jìn)行調(diào)控與監(jiān)管呼聲日高。

數(shù)字貨幣是金融創(chuàng)新的衍變之一，探究數(shù)字貨幣的監(jiān)管困境對厘清金融監(jiān)管理念，明細(xì)金融監(jiān)管的法律對策很有裨益。現(xiàn)有學(xué)者的研究要么著眼于利弊分析，要么停留在法律文本的規(guī)范分析，沒能縱向合理、卓有深度地指出數(shù)字貨幣的監(jiān)管困境。本文擬從理念沖突、法律失范與案件本身的三元困境出發(fā)，以比特幣這一數(shù)字貨幣的典型代表為例，揭示數(shù)字貨幣的監(jiān)管困境，以助于明晰數(shù)字貨幣監(jiān)管的法律路徑，括撲金融監(jiān)管的法律理論，為金融監(jiān)管的完善提供助力。

一、數(shù)字貨幣監(jiān)管的理念沖突

（一）原則回顧：金融安全與金融效率

法律原則是法律規(guī)則和價(jià)值觀念的匯合點(diǎn)［2］，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。金融監(jiān)管法律的傳統(tǒng)觀點(diǎn)秉持著樸素的二元理論，認(rèn)定金融安全與金融效率并重，不應(yīng)執(zhí)著于單一的價(jià)值理念，兩項(xiàng)原則的地位等同。為了順應(yīng)現(xiàn)代社會激烈的金融競爭態(tài)勢，激勵金融創(chuàng)新，有學(xué)者認(rèn)為：“兼顧金融安全和金融效率，金融效率優(yōu)先，是現(xiàn)代金融監(jiān)管理念”［3］，此即金融監(jiān)管原則的一元論。一元理論中秉持金融安全原則優(yōu)先的學(xué)者亦有人在。金融監(jiān)管原則中的一元理論與二元理論的側(cè)重點(diǎn)有所不同，兩者并無簡單的優(yōu)劣之爭。金融安全原則的出發(fā)點(diǎn)在于：如果過度強(qiáng)調(diào)金融效率，難免會誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)與金融投資者的功利主義思想，加劇市場投機(jī)行為，危害社會與國家的金融安全；金融效率原則的出發(fā)點(diǎn)在于：如果過度強(qiáng)調(diào)金融安全，則難以降低金融產(chǎn)品與服務(wù)成本，不利于實(shí)現(xiàn)激勵金融創(chuàng)新的目的。為了調(diào)和金融安全與金融效率的矛盾，傳統(tǒng)看法認(rèn)為要兩者并重、不偏不倚。但是金融安全與金融效率的矛盾難以簡單地進(jìn)行調(diào)和。在數(shù)字貨幣監(jiān)管中，金融安全與金融效率的矛盾具體表現(xiàn)為金融創(chuàng)新與監(jiān)管守成的沖突。

（二）現(xiàn)實(shí)反思：金融創(chuàng)新與監(jiān)管守成

作為貨幣衍變的新形態(tài)，比特幣是金融創(chuàng)新的典型代表。比特幣在設(shè)計(jì)中使用的一系列創(chuàng)新思想和方法是值得借鑒的。［4］作為一種由市場主體自我發(fā)行的貨幣，比特幣的誕生具有明顯的“去中心化”的特質(zhì)，即不依賴于中央銀行，而由各個(gè)“挖礦者”利用計(jì)算機(jī)算力與特定的算法程序，在互聯(lián)網(wǎng)上自我發(fā)行并在全球范圍內(nèi)流動。比特幣的總量和生產(chǎn)速度被預(yù)先調(diào)設(shè)在特定水平，擁護(hù)者認(rèn)為這能有效防止政府濫用自身信用超發(fā)貨幣。此外，聯(lián)網(wǎng)交易的特質(zhì)使得比特幣能夠降低各種貨幣的匯兌成本，簡化流通手續(xù)。以互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的后工業(yè)時(shí)代需要新型網(wǎng)絡(luò)貨幣與之適應(yīng)，比特幣受到社會認(rèn)可使得這一需要從可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。［5］比特幣產(chǎn)生于市場主體提升交易速度、降低匯兌成本、減少國家監(jiān)管的社會需要。正是在對現(xiàn)有制度的不斷突破中，比特幣提升了金融效率，實(shí)現(xiàn)了貨幣形態(tài)的又一創(chuàng)新。

比特幣的發(fā)行挑戰(zhàn)著各國現(xiàn)行的貨幣制度，加強(qiáng)比特幣監(jiān)管的呼聲從未停止。首先，比特幣與實(shí)名賬戶不同，并不要求持有者進(jìn)行登記備案。匿名性特征在保護(hù)用戶隱私的同時(shí)，也使得政府部門無法有效監(jiān)管其所有者的身份信息和賬戶信息，這就為販毒等違法所得合法化活動提供了天然的資金通道。其次，作為一種由私人部門自我供給的貨幣，比特幣天然地脫離了政府的調(diào)控。貨幣擁有價(jià)值尺度與流通手段等復(fù)雜的社會職能，貨幣的總供應(yīng)量應(yīng)當(dāng)與社會總需要相一致，方能激勵經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長、保持社會安定。私人主體囿于信息采集與智力支持的有限性，無法使貨幣的供給與社會需要相適應(yīng)——這就會造成貨幣總供給與社會總需要相脫節(jié)的局面，從而造成經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性。比特幣的大量泛濫會影響政府的貨幣權(quán)威，而且會減少政府的稅收收入，削弱政府機(jī)能的有效發(fā)揮，對比特幣進(jìn)行監(jiān)管是政府職責(zé)所在。但過度監(jiān)管又會抑制市場主體的積極性，削弱金融創(chuàng)新的形態(tài)衍變。政府在比特幣問題上面臨著如何協(xié)調(diào)金融安全與金融效率的理念矛盾，換言之，即如何妥善處理金融創(chuàng)新與監(jiān)管守成之間的矛盾。

二、數(shù)字貨幣監(jiān)管的法律失范

我國金融監(jiān)管的法律主要包括人民代表大會立法和政府頒布的有關(guān)法規(guī)。形式意義上的金融監(jiān)管法主要表現(xiàn)為《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，而實(shí)質(zhì)意義上的金融監(jiān)管法律規(guī)范則在我國 《銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》等法律法規(guī)中都有零散的規(guī)定。［6］囿于我國金融市場發(fā)育歷程較短，立法經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的局限，金融監(jiān)管領(lǐng)域法律法規(guī)失范的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。實(shí)踐中，金融監(jiān)管法律的體系結(jié)構(gòu)越來越碎片化，進(jìn)而導(dǎo)致其在運(yùn)行過程中往往出現(xiàn)法律失靈。［7］在比特幣領(lǐng)域，金融監(jiān)管失范的表征異常突出，主要表現(xiàn)為：法律法規(guī)的作用倒掛、法律空白造就規(guī)范混亂、現(xiàn)有法律資源相互沖突。

（一）法律法規(guī)的作用倒掛

一般而言，法律適用有其序位選擇的優(yōu)先順序，通?！耙苑蔀橹?、以法規(guī)為輔”。首先，就具體內(nèi)容來說，各級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的特定法律往往涉及某些領(lǐng)域的基本問題，規(guī)定了法律原則、法律主體、法律責(zé)任等具體性事項(xiàng)；而政府制定的部門規(guī)章或通知公告等內(nèi)容，則往往是針對特定時(shí)期、特定領(lǐng)域、特定事項(xiàng)進(jìn)行的特殊性規(guī)范。法律來源于社會現(xiàn)實(shí)的高度概括，規(guī)定的是一般性的基本問題，更能解決現(xiàn)實(shí)的糾紛，具有適用的普遍性。法律的內(nèi)容遠(yuǎn)比法規(guī)廣泛且具有普適性。其次，就規(guī)定的效力層級來說，人民代表大會是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，而政府則是權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)下的執(zhí)政機(jī)關(guān)。就人民代表大會與政府的地位和權(quán)限來說，人民代表大會的地位高于政府，這就決定了法律的效力高于法規(guī)。法律與法規(guī)相比具有適用的優(yōu)先性，這是毋庸置疑的。

但是在比特幣金融監(jiān)管的法律實(shí)踐中，以法規(guī)取代法律的現(xiàn)象十分明顯——法律與法規(guī)的作用出現(xiàn)了倒掛。我國金融監(jiān)管的法律相對欠缺，迄今尚無一部完整的金融監(jiān)管法，金融監(jiān)管的法律規(guī)范散見于各部法律之中，監(jiān)管法律“碎片化”。法律分散帶來了查找的不便與甄別適用的不易，這造就了金融監(jiān)管法律規(guī)范在司法適用領(lǐng)域的困難，從而在一定程度上制約了金融監(jiān)管的法制化與規(guī)范化進(jìn)程。為了完善金融監(jiān)管的疏漏，實(shí)踐中政府部門不得不制定相應(yīng)的行政法規(guī)或發(fā)布特定的通知、公告、指引、試行辦法等。舉例而言，為了防范市場上近來出現(xiàn)的代幣發(fā)行融資，維護(hù)金融市場秩序穩(wěn)定，以中國人民銀行為首的七部委于2017年9月一同發(fā)布了《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》。此類行政法規(guī)與文件在立法空白處發(fā)揮了指引作用，在金融監(jiān)管中發(fā)揮了規(guī)范市場的功效。但這樣的行政性法規(guī)或文件往往夾雜著政府的立法偏私，多強(qiáng)制而少協(xié)商，不能客觀、公正地處理涉比特幣一類的金融糾紛。此外，這類規(guī)范往往只是一時(shí)性規(guī)定，政策性較強(qiáng)，缺乏穩(wěn)定的具體內(nèi)容，從長遠(yuǎn)來看不能維護(hù)金融市場監(jiān)管的法制化與規(guī)范化。

（二）局部法律空白

我國金融監(jiān)管的法律內(nèi)容不夠完備，形成了諸多的法律空白。比特幣的監(jiān)管面臨著法律缺失的困境。具體而言，表現(xiàn)在比特幣的法律定位不明確，合法化與否面臨著一定的法律障礙。

就比特幣的法律定位而言，現(xiàn)行的法律并無明確而具體的回應(yīng)。由于法律缺乏正面的回應(yīng)，只能從反面角度探尋比特幣的法律地位。我國《銀行法》第十六條①規(guī)定了人民幣法定貨幣的唯一地位，該排他性規(guī)定可以看做是比特幣合法化的法律障礙。這項(xiàng)規(guī)定意味著，其他任何形式的貨幣都不能獲得與法定貨幣相等同的資格，無法獲得法律同等的保護(hù)。這就削弱了比特幣的市場認(rèn)可度，極大地增加了比特幣持有者的風(fēng)險(xiǎn)。比特幣在遭到《人民銀行法》否定其貨幣地位的同時(shí)，還受到了行政法規(guī)的否定。《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》中明確提出應(yīng)當(dāng)“正確認(rèn)識比特幣的屬性”，認(rèn)為“比特幣并不是真正意義上的貨幣”，強(qiáng)調(diào)“不能且不應(yīng)作為貨幣在市場上進(jìn)行流通使用?！北忍貛欧秦泿诺姆傻匚皇置髁恕?/p>

雖然比特幣在貨幣法定化的進(jìn)程中受到阻礙，但這并不妨礙比特幣作為虛擬財(cái)產(chǎn)或者其他形式的財(cái)產(chǎn)而受到法律保護(hù)。問題在于，比特幣應(yīng)當(dāng)被視為何種形式的財(cái)產(chǎn)又頗有爭議。我國現(xiàn)行《繼承法》第三條②規(guī)定的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)中并不包括比特幣一類的財(cái)產(chǎn)。比特幣的法律定位難以厘定，這將影響到比特幣的法律保護(hù)程度。然而不論比特幣被認(rèn)定為何種具體的財(cái)產(chǎn)形式，它應(yīng)該都可以被視為一種財(cái)產(chǎn)性利益而受到法律的保護(hù)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，將比特幣視為虛擬財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)行法律框架下的協(xié)調(diào)性選擇。這既可以厘定比特幣的非法定貨幣地位，又可以維護(hù)比特幣持有人的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。但是，我國現(xiàn)行法律并未對虛擬財(cái)產(chǎn)的法律地位、法律屬性、法律保護(hù)予以詳細(xì)規(guī)定。民法典草案對虛擬財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容再三修整，最后也僅僅形成了《民法總則》第一百二十七條的寥寥數(shù)語③，這難以有效地維護(hù)權(quán)利人的利益。

（三）現(xiàn)有法律資源相互沖突

金融監(jiān)管法律法規(guī)政出多門的實(shí)際引發(fā)了現(xiàn)有法律資源沖突。在比特幣監(jiān)管領(lǐng)域，人民代表大會立法與政府行政法規(guī)的沖突尚不明顯，但是行政法規(guī)之間的沖突則較為突出。依據(jù)我國行政法律的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院相關(guān)部門有權(quán)制定相應(yīng)的部門規(guī)章與規(guī)范性文件。享有規(guī)章制定權(quán)的部門為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)，維護(hù)部門利益，在制定行政法規(guī)之時(shí)，缺乏與其他部門的溝通、協(xié)商，往往制定最有利于本部門的行政法規(guī)。這樣一來，行政法規(guī)之間的沖突在所難免，金融監(jiān)管法律法規(guī)的體系化和協(xié)調(diào)性建設(shè)有待提高。

具體到比特幣領(lǐng)域，行政法規(guī)的沖突時(shí)有發(fā)生。人民銀行牽頭的各部委兩次頒布相關(guān)公告，嚴(yán)禁比特幣領(lǐng)域的特定活動，而國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大和升級信息消費(fèi)持續(xù)釋放內(nèi)需潛力的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）中卻提出要實(shí)施區(qū)塊鏈等新技術(shù)的試點(diǎn)工作——這樣就形成了一個(gè)悖論。區(qū)塊鏈技術(shù)與比特幣固然不能等同，但是一個(gè)不容忽視的客觀實(shí)際在于：現(xiàn)實(shí)中區(qū)塊鏈技術(shù)大多應(yīng)用于以比特幣為首的各種代幣，其他具體應(yīng)用仍然不夠成熟，缺乏相應(yīng)的適用條件。人民銀行等部門頒布特定通告的目的在于降低比特幣的市場熱度，減少金融市場風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融秩序穩(wěn)定，而國務(wù)院印發(fā)的《意見》則意圖鼓勵金融技術(shù)創(chuàng)新，擴(kuò)大信息消費(fèi)。公權(quán)機(jī)關(guān)鼓勵區(qū)塊鏈技術(shù)，事實(shí)上在一定程度上縱容了比特幣的發(fā)展。國務(wù)院及其部門頒布的行政法規(guī)或規(guī)范性文件在不自覺中發(fā)生沖突，這樣的沖突讓適用機(jī)關(guān)在法律選擇上無所適從，因此有必要協(xié)調(diào)不同法律法規(guī)之間內(nèi)容與體系上的矛盾。

三、數(shù)字貨幣監(jiān)管的案件困境

（一）案件糾紛的國內(nèi)困境

作為一種新興的貨幣形態(tài)，比特幣的產(chǎn)生也帶來了相關(guān)領(lǐng)域的沖突矛盾。比特幣糾紛案件既具有一般民事案件的特征，也具有其特殊性。其特殊性在于：監(jiān)管形勢的動態(tài)演化與電子證據(jù)認(rèn)定困難這兩個(gè)方面。

1.監(jiān)管形勢的動態(tài)演化

比特幣合法化與否是各國政府考量的問題之一，比特幣的法律地位處于一個(gè)不斷變化的動態(tài)過程之中，這就造成了比特幣監(jiān)管態(tài)勢的動態(tài)演化：即趨嚴(yán)監(jiān)管與寬松監(jiān)管之間的動態(tài)反復(fù)。政府既想要鼓勵金融創(chuàng)新，享受比特幣帶來的便捷性、經(jīng)濟(jì)性等優(yōu)勢，又想杜絕比特幣衍生的洗錢逃稅等各種弊端。因此，各國政府的態(tài)度往往捉摸不定。以我國為例，在比特幣誕生之初，基于鼓勵金融創(chuàng)新的目的，盡管《人民銀行法》規(guī)定了人民幣的法定貨幣地位，但政府對比特幣秉持著放任態(tài)度而任其發(fā)展；而在比特幣快速發(fā)展悖離了原始的交易性需要而演化成投機(jī)性工具之時(shí)，政府對比特幣的態(tài)度則發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變：中國人民銀行、中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、工商總局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》，重申了代幣不具有與貨幣相同的法律地位，不能也不應(yīng)作為貨幣在市場上流通。事實(shí)上，有關(guān)比特幣的案件糾紛往往摻雜著特定的政治考量，而使得比特幣的法律地位難以厘定。不同時(shí)期的案件糾紛，盡管案情可能大體相同，但是卻可能出現(xiàn)完全不同的裁判結(jié)果。這就加劇了比特幣糾紛裁判的困難性。而當(dāng)比特幣的市場風(fēng)險(xiǎn)逐步消散，沿著法定的軌道良性運(yùn)行之時(shí)，比特幣的法律地位可能又會出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)變。盡管直接承認(rèn)比特幣的法定貨幣地位存在一定困難，但是卻不排除將比特幣作為網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)或者其他形式的財(cái)產(chǎn)而納入法律保護(hù)的合法途徑。比特幣法律定位的模糊性決定在監(jiān)管形勢的動態(tài)變化下處理特定案件糾紛的困難性，這就增加了特定糾紛處理的困難程度。

2.電子證據(jù)的特殊性

就電子證據(jù)的認(rèn)定而言，比特幣糾紛也存在一定的認(rèn)證困難。比特幣不同于黃金等財(cái)產(chǎn)儲存在金庫之中，比特幣依賴網(wǎng)絡(luò)的特質(zhì)造就了比特幣交易調(diào)查取證難等困難。對比特幣的持有者而言，匿名特征在帶來隱私保護(hù)的同時(shí)，也使得比特幣的持有者難以維護(hù)自身權(quán)益——當(dāng)所持有的比特幣密匙被網(wǎng)絡(luò)黑客盜取之后，比特幣持有者難以證明其對特定比特幣的所有權(quán)，這就使得其自身的權(quán)益難以得到保障；就監(jiān)管者而言，由于比特幣交易的聯(lián)網(wǎng)性和快捷性特征，這就使得電子證據(jù)的取得和認(rèn)定存在相當(dāng)?shù)碾y度。因電子證據(jù)依賴于網(wǎng)絡(luò)存儲介質(zhì)，安全性較差，極易受到黑客破壞。我國電子證據(jù)認(rèn)定不多的社會現(xiàn)狀與電子證據(jù)立法的相對滯后，使有關(guān)比特幣糾紛的證據(jù)在資格認(rèn)定、證明力大小等方面都存在諸多缺陷，為有關(guān)比特幣糾紛案件增加了相當(dāng)?shù)碾y度。

（二）案件糾紛的國際沖突

1.管轄與法律適用的困境

就管轄與法律適用而言，比特幣糾紛的主體、標(biāo)的、法律關(guān)系的發(fā)生等都可能具有跨國性，這就使得比特幣糾紛的管轄存在不可避免的國際沖突。由于各國對待比特幣的態(tài)度和法律不盡相同，這就使得比特幣糾紛的處理具有重重困難。各個(gè)國家基于維護(hù)國家主權(quán)或公民利益的需要，對于涉及比特幣糾紛的案件，往往相互爭搶管轄權(quán)。即使無法獲得管轄權(quán)，一些國家對他國的裁判也往往不予承認(rèn)或執(zhí)行，形成了空有文書判決而無法定效力的局面。國際合作的缺位導(dǎo)致了涉及比特幣的案件無法得到有效裁判、承認(rèn)與執(zhí)行，造成了比特幣案件糾紛的處理困境。

2.主權(quán)國家的非合作性博弈

根據(jù)李秀輝④的統(tǒng)計(jì)研究，雖然世界各國對比特幣的態(tài)度迥異，但大體可分為兩類。以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家將比特幣納入了監(jiān)管的軌道，相繼直接或者間接地賦予了比特幣合法的地位，并對其進(jìn)行征稅活動。相反地，發(fā)展中國家對比特幣則多冷處理：中國、巴西、越南、泰國等國家，或者直接否認(rèn)了比特幣的貨幣地位，或者認(rèn)定比特幣的交易非法。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在比特幣監(jiān)管的態(tài)度區(qū)別可見一斑。比特幣天然的“去中心化”和“匿名性”特征，以比特幣進(jìn)行的交易讓特定國家的政府難以進(jìn)行有效查證、追蹤和監(jiān)管，這就為販毒、走私、詐騙等活動提供了天然渠道。發(fā)達(dá)國家對比特幣進(jìn)行合法化或者默許的行為是有原因的。由于發(fā)達(dá)國家在國際銀行體系中的歷史聲譽(yù)、資產(chǎn)保護(hù)、法制保障等優(yōu)勢地位，洗錢的非法所得往往由發(fā)展中國家流向發(fā)達(dá)國家——這就為部分發(fā)達(dá)國家提供了可觀的資金來源，有利于資金流入國的投資就業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再加上考慮到比特幣的交易便利性、經(jīng)濟(jì)性等優(yōu)點(diǎn)，對此類金融創(chuàng)新不易過度干預(yù)，所以比特幣合法化在發(fā)達(dá)國家成為了一種廣泛的趨勢。但是對于發(fā)展中國家而言，比特幣不僅助長了各類違法犯罪活動，提供了洗錢渠道，造就了資金外流加劇的狀況，極大地增加了政府金融監(jiān)管的難度，而且沖擊著法定貨幣的信用，在一定程度上削弱了政府職能的有效發(fā)揮，廣大發(fā)展中國家對比特幣從嚴(yán)監(jiān)管的態(tài)度就不難理解了。

比特幣的監(jiān)管有賴于各國的國際協(xié)作。但是考慮到發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在比特幣上巨大的利益鴻溝，可以說，比特幣的跨國監(jiān)管與合作難以取得實(shí)質(zhì)性的成效。但這并不意味著主權(quán)國家應(yīng)當(dāng)無所作為。事實(shí)上，在打擊跨境販毒、走私等惡性犯罪方面，世界各國有著廣泛的共同利益。對于發(fā)達(dá)國家而言，如何平衡比特幣的經(jīng)濟(jì)利益與打擊違法犯罪成為需要妥善考量的重要問題。對于發(fā)展中國家而言，如何平衡金融創(chuàng)新與打擊脫法行為成為亟待考量的關(guān)鍵議題。主權(quán)國家在對待比特幣的態(tài)度與行為上，考慮各自現(xiàn)實(shí)的國情，依據(jù)各自掌握的信息資料，權(quán)衡利弊得失，在加強(qiáng)監(jiān)管與金融寬松之間進(jìn)行動態(tài)博弈。可以預(yù)見的是，當(dāng)跨國洗錢、逃匯、犯罪的情況進(jìn)一步惡化，國際金融秩序進(jìn)一步失衡之時(shí)，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在打擊洗錢、懲治跨國犯罪、維護(hù)金融秩序穩(wěn)定上的利益共識必將超越非合作博弈的偏見，國際領(lǐng)域比特幣監(jiān)管的合作勢必有所加強(qiáng)。

四、數(shù)字貨幣監(jiān)管的法律路徑

（一）包容性理念下金融監(jiān)管原則的反思與重構(gòu)

包容性理念是現(xiàn)代社會對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的反思，是擺脫“人對物過度的依賴關(guān)系”，逃離“現(xiàn)代性悖論”，實(shí)現(xiàn)人與社會和諧共生的必然選擇。只有包容性的制度才有可能激發(fā)各種發(fā)展?jié)摿?，并造就?jīng)濟(jì)增長的持續(xù)繁榮。［8］包容性監(jiān)管理念囊括了差異化監(jiān)管、適度監(jiān)管和柔性監(jiān)管的理念內(nèi)涵。［9］對金融監(jiān)管的法律原則而言，踐行包容性理念，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持金融安全與金融效率的辯證統(tǒng)一的原則。

踐行金融安全與金融效率辯證統(tǒng)一的原則，細(xì)致地說就是在金融在市場風(fēng)險(xiǎn)加劇時(shí)，更強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防范；而在市場活力不足時(shí)，則鼓勵金融創(chuàng)新。監(jiān)管程度的變化反映了不同時(shí)期差異化監(jiān)管的動態(tài)需要。在比特幣監(jiān)管的過程中，正是基于鼓勵金融創(chuàng)新的目的，政府才會在比特幣發(fā)展初期默許支持比特幣的發(fā)展，實(shí)行適度監(jiān)管和柔性監(jiān)管；正是懷著風(fēng)險(xiǎn)防范的目標(biāo)，政府才會在比特幣發(fā)展脫離了正常軌道時(shí)頒布法律法規(guī)，強(qiáng)調(diào)比特幣活動的合規(guī)化運(yùn)作。金融監(jiān)管的目標(biāo)之一就是實(shí)現(xiàn)金融秩序的和諧穩(wěn)定，單純倚重效率原則或者安全原則都是不足取的。金融安全與金融效率的辯證統(tǒng)一原則更能體現(xiàn)時(shí)代需要，滿足特定的社會目標(biāo)，適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展。因此其應(yīng)當(dāng)是金融監(jiān)管的基本的法律原則之一。在包容性理念的指導(dǎo)下，以金融安全與金融效率辯證統(tǒng)一的法律原則指導(dǎo)數(shù)字貨幣的監(jiān)管活動，矯正市場失衡框架，限制公權(quán)過度干預(yù)，這既能滿足促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的效率要求，也能維護(hù)金融穩(wěn)定的安全需要，從而實(shí)現(xiàn)政府與市場的和諧共生。

（二）明晰公權(quán)介入的合法化路徑，保障公權(quán)介入的科學(xué)性

公權(quán)介入作為對市場契約自由的矯正，誕生于市場主體過度自利的內(nèi)生性危機(jī)。這將有助于實(shí)現(xiàn)主體平等，保障信息充分，維護(hù)社會秩序，保護(hù)社會公共利益。［10］但是，不當(dāng)?shù)墓珯?quán)介入難免破壞市場正常運(yùn)轉(zhuǎn)。以中國人民銀行為首的各部委通過頒布通知、公告等行政法律法規(guī)，為規(guī)范比特幣市場起到了重要作用，但也產(chǎn)生了一定的消極影響，公權(quán)介入的合法化與科學(xué)化有待提高。在數(shù)字貨幣監(jiān)管的過程中，政府存在著用權(quán)不當(dāng)與干預(yù)過度的缺陷。就用權(quán)不當(dāng)而言，數(shù)字貨幣作為被市場寄予厚望的虛擬貨幣，其本身與政府貨幣政策的過度寬松有所關(guān)聯(lián)。流動性泛濫背景下導(dǎo)致了貨幣貶值，居民財(cái)富不斷縮水，這就導(dǎo)致社會主體尋求抵御通脹的有效工具。以比特幣為首的各類數(shù)字貨幣由于數(shù)量固定，往往被認(rèn)定為抵御政府濫用貨幣發(fā)行權(quán)、征收貨幣稅的有效工具。數(shù)字貨幣熱潮的背后是政府過度履行經(jīng)濟(jì)職能、用權(quán)不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)。就政府的過度干預(yù)而言，完全禁止比特幣交易、關(guān)閉比特幣平臺過于嚴(yán)厲。比特幣的產(chǎn)生有其合理性，絕對禁止并不理性。應(yīng)當(dāng)將數(shù)字貨幣的合法化用途（如專業(yè)網(wǎng)絡(luò)用戶的交易需要）納入監(jiān)管的軌道，而不是絕對的禁止和打壓。

要克服政府在比特幣干預(yù)過程中用權(quán)不當(dāng)與干預(yù)過度，應(yīng)當(dāng)明晰公權(quán)介入的合法化路徑，保障公權(quán)介入的科學(xué)性。首先，政府要妥善行使貨幣主權(quán)，貨幣供給要與市場需求相適應(yīng)，從而使市場上的貨幣供給既非過多也非過少。政府履行貨幣發(fā)行職能，不應(yīng)懷有過多的政績考量或者其他目的，而要正本清源，回歸貨幣發(fā)行的正常軌道。其次，通過完善金融監(jiān)管立法，明晰金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)限與職責(zé)，依法監(jiān)管，使公權(quán)介入的程序得到法律授權(quán)。最后，通過完善法律法規(guī)的具體內(nèi)容，落實(shí)前置性程序與后續(xù)性處理。如在合理期限逐步關(guān)閉比特幣的交易平臺，清退交易款項(xiàng)，注銷交易賬戶，向金融消費(fèi)者澄清事實(shí)、答疑解惑，在保證公權(quán)介入科學(xué)性與合法性的同時(shí)，優(yōu)化公權(quán)介入的效果，使公權(quán)介入的方式為社會群眾所接納。

（三）完善金融監(jiān)管的法律供給，促進(jìn)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性建設(shè)

考慮到數(shù)字貨幣領(lǐng)域金融監(jiān)管的法律資源相互沖突的現(xiàn)狀，有必要加強(qiáng)金融監(jiān)管法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性建設(shè)。這不單純是加強(qiáng)比特幣監(jiān)管的需要，也是金融監(jiān)管法律法規(guī)體系化的必然選擇?，F(xiàn)階段我國金融監(jiān)管的立法仍秉持著“分散式”的傳統(tǒng)，并無一部具體明確的金融監(jiān)管法。鑒于我國金融發(fā)展的歷程較短，金融監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)仍有待提高，草率地制定一部并不完備的金融監(jiān)管法似乎不是一個(gè)明智的選擇?！胺稚⑹健钡慕鹑诒O(jiān)管立法仍然是符合現(xiàn)實(shí)的最佳選擇。但是“分散式”立法缺乏對基本問題的重視，有必要厘定金融監(jiān)管法的基礎(chǔ)性內(nèi)容，完善金融監(jiān)管的框架性認(rèn)知。

要括撲金融監(jiān)管的法律理論，完善數(shù)字貨幣的金融監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)注意幾個(gè)層次。第一，通過明晰《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》中關(guān)于金融監(jiān)管的法律內(nèi)容，明確干預(yù)主體的職權(quán)與責(zé)任，厘定干預(yù)程序，規(guī)范干預(yù)手段，限制干預(yù)范圍，使國家對數(shù)字貨幣的干預(yù)在法律既定軌道上合法化運(yùn)轉(zhuǎn)。第二，要避免金融監(jiān)管立法中的錯(cuò)誤傾向，拒絕政府的立法慣性和過度干預(yù)。過度的立法干預(yù)不僅會破壞原本的市場平衡，而且難以付諸實(shí)踐，影響政府權(quán)威。第三，要保持法律與法律、法律與法規(guī)、立法與實(shí)施之間的協(xié)調(diào)，防范沖突的可能性。金融監(jiān)管法律的制定要具有理論前瞻性，保持科學(xué)合理的方針政策，防范可能出現(xiàn)的法律沖突。同時(shí)，金融監(jiān)管法律的制定要顧及社會主體的承受能力，考慮社會的客觀情況，不能單純地以制定主體的主觀臆想為出發(fā)點(diǎn)，而以維護(hù)金融秩序的利益為出發(fā)點(diǎn)，從而保證實(shí)施的可行性和有效性。這不僅是加強(qiáng)數(shù)字貨幣監(jiān)管的實(shí)踐需要，亦是金融監(jiān)管法律由零散化向體系化嬗變的要求。

（四）加強(qiáng)金融消費(fèi)者教育，引導(dǎo)金融投機(jī)者向金融投資者的角色衍變

數(shù)字貨幣的市場風(fēng)險(xiǎn)加劇與其價(jià)格的暴漲密切相關(guān)，金融投機(jī)者在其中起到了推波助瀾的作用。要防范金融市場風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定運(yùn)行，對金融消費(fèi)者的教育很有必要。研究表明，雖然目前我國居民家庭接受金融教育的比重和意愿均不斷提高，但是金融教育的獲取途徑仍然以自我搜索為主。［11］國家公權(quán)機(jī)關(guān)角色缺位的現(xiàn)象十分明顯，有必要充分增加公權(quán)機(jī)關(guān)和社會組織的金融教育供給，實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者自我教育與他方教育的有機(jī)結(jié)合。

1.公權(quán)機(jī)關(guān)的金融教育供給

于康震指出，要堅(jiān)持質(zhì)量強(qiáng)奶業(yè)，毫不松懈抓好乳品質(zhì)量安全管控，讓中國奶業(yè)質(zhì)量更加過硬；堅(jiān)持效率提奶業(yè)，優(yōu)化布局、優(yōu)化牛群、增強(qiáng)活力，讓中國奶業(yè)競爭力更強(qiáng)更優(yōu)；堅(jiān)持品牌樹奶業(yè)，充分發(fā)揮企業(yè)、協(xié)會和政府作用，讓中國奶業(yè)美譽(yù)度更加響亮；堅(jiān)持和諧興奶業(yè)，乳企和奶農(nóng)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享成果，讓養(yǎng)殖加工聯(lián)結(jié)更加緊密；堅(jiān)持消費(fèi)帶奶業(yè)，講好奶業(yè)故事，讓消費(fèi)者愛喝多喝中國奶。

考慮到我國“大政府、小社會”的歷史背景和文化土壤，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮公權(quán)機(jī)關(guān)的主要引導(dǎo)作用是現(xiàn)階段加強(qiáng)金融消費(fèi)教育的關(guān)鍵。金融消費(fèi)者教育應(yīng)當(dāng)以維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以預(yù)防性教育為主，針對金融消費(fèi)者的行為特征對癥下藥。如金融消費(fèi)者短期的追漲行為加劇了市場上比特幣價(jià)格的上揚(yáng)，拋售行為又加劇了比特幣價(jià)格的波動，其盲目性和短視性是顯而易見的?，F(xiàn)階段以“一行三會”為首的金融監(jiān)管部門設(shè)立了不同的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，并依據(jù)法定職責(zé)開展了特定的金融知識普及工作，［12］但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。金融消費(fèi)者教育的科學(xué)性與針對性不足，導(dǎo)致了金融消費(fèi)者教育的有效性大打折扣。金融消費(fèi)者教育的完善有賴于各部門的聯(lián)動。應(yīng)當(dāng)由教育部、財(cái)政部、“一行三會”等公權(quán)機(jī)關(guān)聯(lián)合議題、共管共抓。其中，“一行三會”的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)結(jié)合金融專業(yè)知識與金融消費(fèi)者心理，從防治金融市場亂象與長遠(yuǎn)發(fā)展的角度編制金融消費(fèi)者教育手冊，以普及金融知識；教育部的主要職責(zé)是，結(jié)合受教人群的特點(diǎn)與教育經(jīng)驗(yàn)，輔定金融消費(fèi)者教育材料，并推動金融消費(fèi)者教育融入國民教育體系與學(xué)校課堂之中；財(cái)政部的主要職責(zé)是，分析金融消費(fèi)者教育的情勢與計(jì)劃，審核批準(zhǔn)金融消費(fèi)者教育預(yù)算，加大金融消費(fèi)者的培育投入，為金融消費(fèi)者教育提供財(cái)政助力。

2.金融機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會的金融教育供給

經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和實(shí)踐已充分證明市場和政府兩種機(jī)制的校正和彌補(bǔ)是雙向的、相互的。［13］金融消費(fèi)者教育的完善不能僅僅依靠公權(quán)機(jī)關(guān)的影響作用，也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場上金融組織與行業(yè)協(xié)會的積極作用。金融機(jī)構(gòu)作為前沿的交易主體，在防范金融風(fēng)險(xiǎn)上具有直接的優(yōu)勢。對于金融機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)當(dāng)合理配置風(fēng)險(xiǎn)教育的宣傳人員，踐行涉及數(shù)字貨幣交易的風(fēng)險(xiǎn)提示（包括市場風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等各項(xiàng)內(nèi)容），規(guī)范金融交易的行為與秩序。如若發(fā)現(xiàn)可能涉及詐騙等內(nèi)容，更應(yīng)當(dāng)及時(shí)向金融消費(fèi)者澄清現(xiàn)實(shí)，以更正特定金融消費(fèi)者的不良理念，制止其不當(dāng)消費(fèi)。對于銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)協(xié)會而言，則應(yīng)規(guī)范成員單位所負(fù)有的在金融消費(fèi)者教育方面的義務(wù)，明確金融消費(fèi)者教育的規(guī)范，指引監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)合理教育金融消費(fèi)者。與此同時(shí)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的專業(yè)優(yōu)勢，為政府決策建言獻(xiàn)策，配合公權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行金融消費(fèi)者的教育工作，保證公權(quán)機(jī)關(guān)金融消費(fèi)者教育決策的科學(xué)性與合理性。

注釋：

① 《人民銀行法》第十六條：“中華人民共和國的法定貨幣是人民幣?！?/p>

② 《繼承法》第三條：“遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，包括：①公民的收入；②公民的房屋、儲蓄和生活用品；③公民的林木、牲畜和家禽；④公民的文物、圖書資料；⑤法律允許公民所有的生產(chǎn)資料；⑥公民的著作權(quán)、專利權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；⑦公民的其他合法財(cái)產(chǎn)。”

③ 《民法總則》第一百二十七條：“法律對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”

④李秀輝.貨幣形態(tài)轉(zhuǎn)變的機(jī)制與趨勢——從交子與比特幣的比較說起［J］.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2016（12）：43.

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