大數(shù)據(jù)時(shí)代下政府治理能力提升研究

朱丹青（延安大學(xué)，陜西 延安 716000）

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理理論

（一）國(guó)家能力的視角

作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的必要條件，國(guó)家能力是國(guó)家將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，盡管學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家能力有多樣性觀點(diǎn)，但均認(rèn)為國(guó)家能力對(duì)于國(guó)家治理水平至關(guān)重要。一般而言，國(guó)家能力包括國(guó)家汲取財(cái)政的能力、調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力，也有人將其分為強(qiáng)制性權(quán)力和滲透性權(quán)力政府作為國(guó)家治理的核心角色，國(guó)家能力很大程度上反映為政府能力。國(guó)家能力是國(guó)家權(quán)力之特定構(gòu)成，源于一國(guó)特定的政治制度、國(guó)家社會(huì)關(guān)系、政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系等。

（二）科技進(jìn)步和治理的視角

互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等科技進(jìn)步對(duì)治理模式和機(jī)制的影響。一方面，以數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)的政府治理有望利用科技手段實(shí)現(xiàn)在傳統(tǒng)社會(huì)及技術(shù)條件下難以落實(shí)的價(jià)值理念;另一方面，大數(shù)據(jù)不僅是一種現(xiàn)實(shí)技術(shù)，而且是一種構(gòu)成性的話語(yǔ)體系，有助于人們開(kāi)拓科技與治理之間良性互動(dòng)的新可能與新空間。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府治理及其相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)的積累，有望為公共部門(mén)工作帶來(lái)革命性變革，完善政務(wù)信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一共享和開(kāi)放，提高宏觀調(diào)控決策科學(xué)性，提升公共服務(wù)資源配置效率和服務(wù)效能。

（三）治理理論的視角

大數(shù)據(jù)為從績(jī)效導(dǎo)向的治理走向過(guò)程導(dǎo)向的治理創(chuàng)造了技術(shù)條件和社會(huì)動(dòng)力。近來(lái)，治理理論的新發(fā)展正在從績(jī)效導(dǎo)向的治理走向過(guò)程導(dǎo)向的治理，對(duì)“政府質(zhì)量”的學(xué)術(shù)興趣大幅提高，這為政府治理能力提出了新理解、新要求和新方向。作為治理能力的重要維度，政府質(zhì)量的核心是公正性，即執(zhí)行政府權(quán)威的機(jī)構(gòu)的公正性。民主并非衡量政府質(zhì)量的充分標(biāo)準(zhǔn)，政府質(zhì)量的核心價(jià)值是公正地行使公共權(quán)力。與傳統(tǒng)治理理論對(duì)民主存在意識(shí)形態(tài)化依賴不同，政府質(zhì)量理論認(rèn)為公共權(quán)力合法公正運(yùn)行比代議制民主更能塑造政治合法性。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理面臨的挑戰(zhàn)

（一）政府治理理念面臨挑戰(zhàn)

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府需要?jiǎng)?chuàng)新治理理念，傳統(tǒng)的政務(wù)信息公開(kāi)日益不適應(yīng)國(guó)情，需要更大程度地公開(kāi)和整合政府?dāng)?shù)據(jù)資源，公眾有權(quán)利獲得政治信息，參與公共事務(wù)的全過(guò)程，倡導(dǎo)合作互動(dòng)的治理思想，要求政府與其他社會(huì)組織打破僵化的局面，促進(jìn)數(shù)據(jù)的流通。這些都給傳統(tǒng)的政府治理理念帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

（二）政府治理方式面臨挑戰(zhàn)

過(guò)去政府的治理方式靠權(quán)威發(fā)放紅頭文件，要求公眾服從命令，注重管治而弱化了服務(wù)的職能，追求效益而忽視了結(jié)果。以往政府官員靠經(jīng)驗(yàn)做出的決策常出現(xiàn)問(wèn)題，造成權(quán)責(zé)失衡，而目前中國(guó)正處于大數(shù)據(jù)浪潮中，公眾獲取的信息量也越來(lái)越多，政府不再壟斷著大量的信息知識(shí)。大數(shù)據(jù)帶來(lái)的變化對(duì)傳統(tǒng)的治理方式提出了全新的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在政府必須學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)分析的理論模型、數(shù)據(jù)應(yīng)用的管理方法，采用多渠道搜集海量的數(shù)據(jù)，分析相關(guān)問(wèn)題，做出科學(xué)的決策。

（三）政府治理的溝通方式面臨挑戰(zhàn)

與大數(shù)據(jù)緊密相關(guān)的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展且不斷滲透的用戶群體使得網(wǎng)絡(luò)力量不斷增強(qiáng)，并開(kāi)始發(fā)揮著廣泛的社會(huì)和政治影響力。在中國(guó)，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)及社交平臺(tái)的飛速發(fā)展，“網(wǎng)民”成為一個(gè)影響力愈來(lái)愈大的群體，掀起了一波又一波的網(wǎng)絡(luò)輿情熱潮，推動(dòng)了各式各樣的網(wǎng)絡(luò)輿情事件，給政府治理帶來(lái)新挑戰(zhàn)。這種局面的形成源于:一是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)革新而引起的“信息爆炸”和“社交化網(wǎng)絡(luò)”所帶來(lái)的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主義浪潮; 二是網(wǎng)民不斷多元化而引起社會(huì)需求猛烈集中碰撞和爆發(fā); 三是政府應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的策略調(diào)整和治理能力提升問(wèn)題。面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)，部分機(jī)構(gòu)習(xí)慣性采取“回避”“堵塞”的應(yīng)對(duì)策略，或延續(xù)傳統(tǒng)輿情監(jiān)管方法 ，缺乏治理和應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)提升政府治理能力的新工具和新方法，妨礙了服務(wù)型政府的有效運(yùn)行。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代下政府治理能力提升的出路

(一)政府信息公開(kāi)法治化

信息公開(kāi)是建立透明政府的前提條件，也是大數(shù)據(jù)時(shí)代信息自由的基礎(chǔ)。政府信息公開(kāi)制度法治化是構(gòu)建政府治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制的重要步驟。只有政府信息公開(kāi)實(shí)現(xiàn)有法可依，信息流動(dòng)才能自由，社會(huì)公眾才能在信息掌握上與政府處于平等地位，因此也才會(huì)有監(jiān)督的可能。一種制度，其規(guī)范的公開(kāi)性保證介入者知道對(duì)他們互相期望的行為的何種界限以及什么樣的行為是被允許的?，F(xiàn)階段而言，我國(guó)已有《政府信息公開(kāi)條例》，但其法律位階不高，而且沒(méi)有在大數(shù)據(jù)時(shí)代下來(lái)審視政府信息公開(kāi)的途徑和作用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理機(jī)制變革的需要以及社會(huì)民眾對(duì)政府信息公開(kāi)的訴求。因此，醞釀并制定《政府信息公開(kāi)法》已經(jīng)迫在眉睫，對(duì)于建立和鞏固大數(shù)據(jù)時(shí)代下政府治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制都具有重要意義?！墩畔⒐_(kāi)法》的制定需要與相關(guān)的法律諸如《國(guó)家安全法》《保守國(guó)家秘密法》等相協(xié)調(diào)，保障法治的權(quán)威和實(shí)施，確保政府信息公開(kāi)的有據(jù)、有效、有度，推動(dòng)政府治理機(jī)制的變革。

(二)推進(jìn)大數(shù)據(jù)外包發(fā)展

大數(shù)據(jù)外包就是作為一個(gè)信息整合平臺(tái)，政府與社會(huì)公眾作為參與者，將大數(shù)據(jù)外包于第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，保障信息自由以及信息真實(shí)。大數(shù)據(jù)外包重要作用在于第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行、獨(dú)立評(píng)估、程序公開(kāi)，從而改變政府主導(dǎo)和控制網(wǎng)絡(luò)信息流動(dòng)的局面。在運(yùn)用大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府信息系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)行的過(guò)程中，要真正實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的價(jià)值，還要借助社會(huì)中介組織、企業(yè)以及公眾的力量，逐步建立“政府引導(dǎo)、社會(huì)推動(dòng)、企業(yè)實(shí)施、公眾參與”的工作格局。大數(shù)據(jù)本質(zhì)上就是信息自由流動(dòng)，參與的主體都可以成為一個(gè)中心，信息從這個(gè)中心向四周無(wú)限擴(kuò)散。大數(shù)據(jù)外包目的在于保障信息自由的前提下實(shí)現(xiàn)政府治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制的公正高效運(yùn)轉(zhuǎn)，第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)法律法規(guī)對(duì)參與主體進(jìn)行區(qū)分，并在社會(huì)公眾與政府之間形成緩沖地帶，一方面代替松散的社會(huì)民眾監(jiān)督政府及時(shí)公開(kāi)信息，另一方面保障社會(huì)公眾參與權(quán)和知情權(quán)。

(三)促進(jìn)公民意識(shí)的覺(jué)醒

政府治理機(jī)制的變革最終依歸是服務(wù)社會(huì)公眾，聯(lián)動(dòng)機(jī)制的形成根本的是公民意識(shí)的覺(jué)醒。大數(shù)據(jù)時(shí)代公民權(quán)利意識(shí)已逐步覺(jué)醒，公民的自我認(rèn)識(shí)和自我實(shí)現(xiàn)也變得更加強(qiáng)烈，在改變傳統(tǒng)的政府治理模式的同時(shí)，促進(jìn)公民主體意識(shí)的覺(jué)醒，是社會(huì)穩(wěn)定有序的根基，也是善治目標(biāo)下民主法治之價(jià)值所在。任何試圖現(xiàn)代化和民主化的國(guó)家，要建構(gòu)一個(gè)有效的國(guó)家制度體系，就必須牢牢地守住民主的根本：即國(guó)家權(quán)力來(lái)自人民，人民是國(guó)家的主人。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，公民獲得信息的渠道增多，尤其是非正規(guī)途徑獲取的坊間消息在政府信息公開(kāi)缺位的情況下極有可能占據(jù)輿論的制高點(diǎn)，政府在公眾中的形象將被網(wǎng)絡(luò)輿情所淹沒(méi)，而對(duì)漫無(wú)邊際的網(wǎng)絡(luò)媒體陷入治理不善的困境，無(wú)法提高政府公信力。轉(zhuǎn)型社會(huì)，增添了大數(shù)據(jù)可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的概率，但應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)積極疏通民意、主動(dòng)溝通民心、有效回應(yīng)民愿。